关于农村土地承包经营权确权颁证试点工作的调研报告
涪陵区白涛街道办事处：
为了切实做好白涛街道农村土地承包经营权确权颁证工作，根据区委、区政
府 9 月 14 日工作会议指示精神，白涛街道党工委、办事处成立了白涛街道农村
土地经营权确权颁证工作领导小组，并决定先在街道选择若干具有代表性的村社
进行农村土地承包经营权确权颁证工作试点。2010 年 9 月 20 日—10 月 5 日在原
山窝乡场镇所在地官桥社区 3 组、人少地多的崇山村 2 组、有退耕还林的原白涛
镇高峰寺村 5 组开展了试点工作。现将试点调研情况报告如下：
一、三个试点村社开展确权颁证工作的基本情况
（一）高峰村 5 社确权颁证工作的基本情况
1、确权颁证前人口与土地基本信息。1998 年第二轮土地承包时土地面积为
252 亩，国土部门“二调”时的土地面积为 亩，土地增加 亩；1998 年
6 月 30 日在册农业常住户口数为 51 户，划地人口数为一八 5 人，现在的农业常
住户口数为 49 户，人口数为 172 人。其中户数减少 2 户，人口减少一三人。
2、确权颁证工作实施情况。该社于 2010 年 10 月 1 日召开全社户代表大会，
大会应到 49 人，实到 41 人。会上经过到会社员讨论，由农户自报各户实际使用
土地面积，经村社统计后（共计 393 亩），与“二调”面积相差不大，最终决定以
“自报法”的形式分摊“二调”以后的多余土地面积。全社户代表大会一致同意该方
案，并向全体社员公示。
（二）官桥村 3 社确权颁证工作的基本情况
1、确权颁证前人口与土地基本信息。1998 年第二轮土地承包时土地面积为
亩，国土部门“二调”时的土地面积为 亩，土地增加 亩；1998
年 6 月 30 日在册农业常住户口数为 104 户，划地人口数为 336 人，现在的农业
常住户口数为 1 一五户，人口数为 412 人，其中户数增加 11 户，人口增加 76 人。
2、确权颁证工作实施情况。该社于 2010 年 9 月 28 日下午召开全社户代表
大会，大会应到 104 人，实到 87 人。会上经过到会社员讨论，81 人同意按照比
例分摊法承包多余土地面积，6 人不同意该方案。其中，有 1 户由于历史遗留问
题不同意，但其反应的问题不属于本次确权颁证工作的范围。
（三）崇山村 2 社确权颁证工作的基本情况
1、确权颁证前人口与土地基本信息。1998 年第二轮土地承包时土地面积为
275 亩，国土部门“二调”时的土地面积为 亩，土地增加 亩；1998
年 6 月 30 日在册农业常住户口数为 60 户，划地人口数为 205 人，现在的农业常
住户口数为 60 户，人口数为 270 人。其中户口数没有变化，人口增加 65 人。
2、确权颁证工作实施情况。该社于 2010 年 9 月 29 日召开全社户代表大会，
大会应到 60 人，实到 42 人。会上经过到会社员讨论，一致同意采取按划地人口
分摊的方法承包多余的土地面积。同时对于分家但是没有分户（户口本没有分开）
的情况，该社采取按照一户人口计算分摊土地，然后由该户内部再次分摊土地的
做法。
白涛街道农村土地承包经营权确权颁证试点工作情况
人口信息 土地信息
试点村社
二轮承包时 现在 二轮承包时 “二调”时
承包方案
高峰村 5 社 51 户一八 5
人
49 户 172 人 252 亩 亩 自报法
官桥村 3 社 104 户 336 人 1 一五户 412
人
亩 亩 比例分摊法
崇山村 2 社 60 户 205 人 60 户 270 人 275 亩 亩 划地人口分摊法
二、试点工作的基本成效
本次白涛街道农村土地承包经营权确权颁证试点工作的三个村社根据重庆
市涪陵区农村土地承包经营权确权颁证实施细则，同时结合各自的实际情况，制
定了本村社的承包方案，认真开展确权颁证工作，取得了良好的效果，主要体现
在以下几个方面：
（一）各试点村社认真开展确权颁证工作，起到了良好的宣传和
示范效果
三个试点村社的干部本着对群众负责的态度，以高度的责任感投入到本村社
的确权颁证工作中，及时召开社员大会，传达本次农村土地承包经营权确权颁证
的政策，宣读涪陵区农村土地承包经营权确权颁证实施细则，使广大社员认识到
这项工作给自己带来的实实在在的利益，从而积极主动配合政府的工作。同时及
时总结工作中的经验教训，推广工作中的好点子、好方法，为其它没有试点的村
社以后开展确权颁证工作，起到了良好的示范效果。
（二）在工作过程中，注意排解群众矛盾，工作方案体现大多数
群众的利益
从三个村社的试点情况来看，此次土地确权颁证工作是一项复杂的系统工程，
涉及到 1998 年第二轮土地承包、退耕还林、国土部门“二调”、国家土地拆迁征
用、历史遗留问题等，情况非常复杂，社员与社员之间、社员与村社集体组织之
间存在着一定的矛盾，有些矛盾还非常突出。在实际的确权颁证过程中，不同的
社员有着不同的利益诉求，因此对承包方案的要求也不一致，有些甚至要求解决
其它不属于本次确权颁证范围内的历史遗留问题，否则拒绝同意任何承包方案。
三个试点村社的干部在实际工作中依据相关政策，注意排解群众主要矛盾，采取
社员代表大会讨论决定的方式制定承包方案，使承包方案能够体现大多数群众的
利益，为顺利开展确权颁证工作奠定了坚实的基础。
（三）借助本次确权颁证工作，为群众办其它惠民实事
试点的三个村社在认真做好本次确权颁证工作的同时，借助这个机会，为群
众办其它惠民实事，包括：为遗失、损毁第二轮土地承包权证，或者由于各种原
因未办理第二轮土地承包权证的农户统一办理第二轮土地承包权证；针对 1998
年第二轮土地承包以来农村中普遍存在的分家但不分户情况，在农户自愿申请的
基础上，为分家后的各农户分别办理第二轮土地承包权证；有些 1998 年第二轮
土地承包时登记的户主由于年龄原因或者身体原因，在本人自愿申请的基础上，
允许他们将第二轮土地承包权证上的户主变更为其子女等。
三、试点工作中存在的主要问题
（一）工作程序不规范、工作内容不完善
在试点村社实际开展确权颁证工作过程中，存在大量工作程序不规范，工作
内容不完善的现象，容易导致工作中出现错误，并且为以后的相关工作留下后遗
症。工作程序不规范主要是指是指没有严格遵照街道农村土地确权颁证工作领导
小组办公室所提出的“七个环节”执行确权颁证工作，召开社员大会或户代表大会
也没有严格按照要求进行会议记录。比如三个试点村社在开展工作初期都没有按
要求检查“二调”实测工作底图的边界是否与实际边界吻合，核对“二调”土地面积
是否与实际土地面积相差过大；召开社员代表大会时有些村社没有按要求让每一
个参会社员签字或者盖章，大会讨论形成承包方案时也没有让同意该方案的所有
社员签字盖章。工作内容不完善主要是指在涉及到第二轮土地承包权证新办、变
更、注销时，没有按照文件要求提供相关依据材料。比如涉及到分户和户主变更
时，需要相关人员提供申请材料和村社的证明材料；涉及到退耕还林时，需要社
员提供集体林权制度改革承包证等，但在试点的三个村社中在处理类似问题中，
都没有准备和提供相应的依据材料。
（二）没有认真领会相关法律和政策，导致实际工作出现错误和
偏差
本次确权颁证工作的主要依据是《重庆市涪陵区农村土地承包经营权确权颁
证实施细则》、《涪陵区白涛街道办事处关于农村土地确权颁证工作实施方案》，
街道农村土地确权颁证工作领导小组办公室将实施细则印发给各村社。但在实际
试点过程中，部分村社干部没有认真学习领会实施细则，也没有向全体社员宣传
和传达实施细则精神，导致工作中出现了一些错误和偏差。比如高峰村 5 社的“自
报法”虽然简单易行，但是缺乏科学依据，且要求每一户自觉如实上报，难以在
实际工作中推广；一些村社对承包地被征用、占用、退耕还林等面积发生变化的，
没有实事求是地变更或注销登记；还有相当一部分社员对本次确权颁证工作的范
围和目的理解不清楚，要求解决历史遗留问题和本次工作之外的问题，牵扯了村
社干部精力，使确权颁证工作方向出现偏差。
（三）处理具体问题、解决具体矛盾时没有抓住确权颁证工作的
重点
开展确权颁证工作中，关系到各家各户的切身利益，在此过程中不可避免地
会出现各种问题和矛盾，各试点村社干部以高度的责任感处理具体问题，解决具
体矛盾，为此付出了大量的时间和精力，有的村社由于问题过多、矛盾过多使村
社干部面临巨大的压力，导致确权颁证工作陷入停顿局面。之所以会出现这种局
面，是因为村社干部没有抓住本次确权颁证工作的重点，即对第二轮土地承包的
规范与完善，对凡是不属于本次工作重点的问题和矛盾都应暂时搁置，不纳入本
次确权颁证工作的范围。如果对所有问题和矛盾不分性质，不分主次，眉毛胡子
一把抓，最终就会使确权颁证工作陷入动弹不得的怪圈。比如官桥村 3 社一户社
员因为白涛工业园拆迁征地纠纷，以及一户社员的历史遗留问题，给本社的确权
颁证工作带来巨大的阻力。
四、开展农村土地承包经营权确权颁证工作的几点建议
（一）坚持“一依据二不变”的工作原则
在确权颁证工作中，是对要坚持“一依据二不变”的工作原则，“一依据”是指
以国土部门“二调”的土地面积为依据，按一定方法将增加的土地面积分摊到各承
包户。“二不变”是指承包户不变，地块不变。本次确权颁证工作是在第二轮土地
承包的基础上，以 1998 年 6 月 30 日在册农业常住户口为承包户不变；原则上不
再重新丈量土地，以 1998 年第二轮土地承包时划定的地块不变。本次确权颁证
工作是对第二轮土地承包的规范和完善，只有坚持“一依据二不变”的工作原则，
才能使工作不偏离主线，减少工作中的错误和偏差。
（二）做好土地承包资料的调查确认
国土部门“二调”数据来自于航拍，由于各种技术原因和人为原因，“二调”土
地信息与实际土地信息可能存在误差。各村社要认真对比分析“二调”土地信息和
实际土地信息，重点分析土地边界、土地类型、面积等情况是否一致。若有差异，
组织实地调查、踏勘，分析差异原因：属于边界争议问题的，组织协调相关集体
组织协商解决；属于地类问题的，本着尊重历史的原则，按国土部门的有关规定
进行调整；属于“二调”面积与实际面积相差过大的，要及时向街道办事处汇报。
（三）完善土地承包变更、注销登记程序和相关材料
对承包地被征用、占用、退耕还林等面积发生变化的，对农村分家导致土地
承包经营权分割、合并的，对土地承包经营权证户主发生变动的，对土地承包经
营权转让、互换的等情形，要依照相关政策与文件，实事求是地变更或注销登记，
并按要求准备好相关材料，以备街道和区农委审查。
（四）规范社员代表大会会议记录和公示内容
本次确权颁证工作中的土地承包必须按法定操作程序进行，依法确定承包关
系，召开社员代表大会讨论通过承包方案是确权颁证工作中的关键程序。各村社
要认真按要求做好会议记录工作，为下一步分摊土地和上级部门审查提供文字材
料和依据。社员代表大会会议记录必须有参会社员亲自签字或盖章，讨论通过承
包方案后所有同意该方案的社员也必须亲自签字或盖章。公示也是承包方案必须
经过的一个步骤，各村社要认真做好公示形式、公示内容、公示时间等各项工作。
涪陵区白涛街道农村土地确权颁证工作办公室
2010 年 10 月 14 日
2023 年 1 月 12 日星期四 09:45:05
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秒 Jan. 12, 2312 January 20239:45:05 AM09:45:05
