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食品卫生法与食品卫生监督食品卫生法与食品卫生监督
管理面临的形势管理面临的形势
3
分三部分：分三部分：
一、我国食品卫生安全现状
二、食品卫生法与监督管理
三、WTO与国际食品法典（CODEX）简介
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一、我国食品卫生安全现状一、我国食品卫生安全现状
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（一）为什么食品安全成为政府（一）为什么食品安全成为政府
和消费者关注的热点和消费者关注的热点
食品污染事件频频发生
消费者对食品的安全性缺乏信任
食品安全成为国家采取贸易保护的主要
武器
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食品污染事件频频发生食品污染事件频频发生
近几年来，国际上相继发生一系列震惊世界的食品污
染事件。
食源性疾病的暴发（如大肠杆菌O157:H7、单增李斯特
菌、疯牛病、禽流感等）；
新的食物病原体的发现（如阮病毒、二恶英等）；
抗生素的滥用；
耐药性病原菌的传播；
另外，转基因食品的安全性等。
7
消费者对食品的安全性缺乏信任消费者对食品的安全性缺乏信任
消费者对食品安全性的关心从未象今天
这样敏感。
食品安全成为社会安全体系中一根最脆
弱的神经。
食品安全是政治经济的新主题。
8
食品安全成为国家采取食品安全成为国家采取
贸易保护的主要武器贸易保护的主要武器
随着国际经济一体化，贸易保护方式将由多样化
转向“单一化”，即安全问题将成为最有效的技术
壁垒。
食品的安全优势已经成为竞争的砝码。安全就是
优势。
保持食品（农产品）出口竞争力的将不再是低成
本，而是对一个国家食品安全制度的信心。
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（二）食品安全与食品卫生（二）食品安全与食品卫生
之间的关系之间的关系
食品安全是指确保食品消费对人类健康没有直接或者
潜在的不良影响（美国FDA概念）。
食品卫生是指食品的良好形状，也就是食品要达到的
标准和要求。包括：（一）食品应当无毒无害，不能
对人体造成任何危害；（二）食品应当具有相应的营
养，以满足人体维持正常生理功能的需要；（三）食
品应当具有相应的色、香、味等感官形状。具体说，
包括食品的澄清、混浊，组织状态上的软、硬、松
等，以及其他凭人感觉所能判定的性质和状态（摘自
全国人大、卫生部编《食品卫生法释义》）。
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从上述概念，不难发现：从上述概念，不难发现：
食品安全涉及的问题是食品卫生问题。
食品安全涉及的是部分食品卫生问题，
即“确保食品消费对人类健康没有直接或
者潜在的不良影响”，也就是“食品必须
保证不致人患急、慢性疾患或者潜在性
危害”。
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食品安全与食品卫生不是两个并列的概念：食品安全与食品卫生不是两个并列的概念：
食品卫生包括了食品安全的内容，食品安全的
概念突出了食品卫生的核心。
食品安全是食品卫生的最基本内容，食品卫生
是食品安全的最终要求。
所以，食品安全不能代替食品卫生，强调食品
安全不能偏离食品卫生。不能在食品卫生监督
管理体制外，另搞一套所谓的食品安全管理体
制。
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（三）我国食品安全存在的主要问题（三）我国食品安全存在的主要问题
1、食品污染
2、转基因食品安全问题
3、食物过敏性问题
4、食品添加剂问题
5、容器和包装材料
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食品污染食品污染
食品污染是指在食品生产经营过程中，可能对
人体健康产生危害的物质介入食品的现象。
污染物是构成食品不安全的主要原因。
在污染物中，微生物性污染和化学性污染是我
们面临的主要问题。
工业化带来的环境污染问题。
新技术、新材料、新原料的使用，使食品污染
因素多样化、复杂化。
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（（11）生物性污染）生物性污染
细菌性污染。生物性污染最主要的是致病性细菌问题。
常见的细菌性食物中毒尚未有效控制，如沙门氏菌、
金黄色葡萄救菌、肉毒杆菌等，新的细菌性食物中毒
又不断发生，如大肠杆菌O157、李斯特氏菌等。控制
细菌性污染仍然是解决食品污染的主要内容。
真菌毒素污染。真菌存在广泛，毒素致病性强，污染
食品可能性大。另外，真菌广泛用于食品工业，新菌
种的使用、菌种的变异、已使用菌种是否产毒等问
题，应引起高度重视。
病毒性污染。英国疯牛病事件及其引发的后果，给我
们的教训很多。
寄生虫。食源性寄生虫发病率逐年增高。
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（（22）化学性污染）化学性污染
重金属污染。虽有改善，但环境中的本底等原因，短
时间内使重金属污染降至标准水平还有相当难度。
农药污染。高效、低毒、低残留农药替代高毒高残留
农药工作还不能放松。由于有机氯类农药特点，该类
农药污染还将继续存在。兽药和植物激素在食品中的
残留将成为食品污染新的焦点。
其他化学性污染。大量化学物质进入食用范围。直接
应用于食品的化学物质，如食品添加剂，间接与食品
接触的化学物质，如农药及污染物，日益增多。其安
全性评价问题，如可能引起的致畸、致癌等毒性，越
来越迫切。世界有化学物质5万余种，其中食品添加剂
上千种，每年新上市的化学品种达1000种。
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转基因食品安全问题转基因食品安全问题
国务院发布了《农业转基因生物安全管理条例》。
卫生部门负责转基因食品安全卫生问题。
目前全球有10多个国家种植转基因作物，主要有大
豆、玉米、棉花、油菜、马铃薯。
美国种植转基因作物最多。
我国也是研究转基因作物较早的国家，近百个研究
项目，主要涉及水稻、小麦、玉米、甜瓜、番木瓜、
花生、马铃薯等。目前已批准棉花、番茄、甜椒等
5种产品进行大田释放。
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转基因技术的卫生问题主要涉及三个方面：一
是对实施转基因技术操作人员的安全；二是对
环境生态的安全；三是食用安全。
国际上尚无统一的食用安全性评价程序和评价
方法，比较认同的实质性等同原则。这个原则
是经济合作与发展组织（OECD）于1993年提
出，得到了FAO/WHO有关组织的支持和肯定。
认为是目前转基因食品安全营养评价的最适宜
战略。
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食物过敏性问题食物过敏性问题
尚未引起足够重视。
据统计，2%的成年人和5%左右的儿童患有食物
过敏。
90%以上的过敏反应是由8类食物引起：蛋、鱼、
贝壳、奶、花生、大豆、坚果和小麦。
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食品添加剂问题食品添加剂问题
我国每年的食品添加剂使用量超过140多万
吨，产值130多亿元。
大部分食品添加剂属于化学合成物，部分为生
物技术生产。
滥用食品添加剂现象严重：超量、超范围、不
申报。
食品添加剂的安全评价亟待重视和加强。
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容器和包装材料容器和包装材料
虽不是食品，但直接或间接接触食品。在生产
加工、贮藏、运输和经营过程中污染食品。
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二、食品卫生法与监督管理二、食品卫生法与监督管理
22
食品卫生的核心问题是食品安全。
卫生部门是食品卫生主管部门，所以，卫生部
门在食品安全体系中处于核心地位。
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（一）履行法律赋予的职责（一）履行法律赋予的职责
食品卫生监督管理的法律基础是《食品卫生法》
卫生部的主要职责是：1、制定专供婴幼儿的主、副食品营
养、卫生标准；2、为防病等特殊需要，规定禁止出售的食
品；3、制定或者批准颁发食品，食品添加剂，食品容器、
包装材料，食品用工具、设备，用于清洗食品和食品用工具、
设备的洗涤剂、消毒剂以及食品污染物质、放射性物质容许
量的国家卫生标准、卫生管理办法和检验规程；4、审查同
意食品添加剂的国家产品质量标准中有卫生学意义的指标；
5、审查同意农药、化肥等农用化学物质的安全性评价；6、
会同制定屠宰畜、禽的兽医卫生检验规程；7、审查批准表
明具有特定保健功能的食品及说明书；8、制定保健食品卫
生标准和生产经营管理办法；9、批准进口尚无国家卫生标
准的食品；10、确定具备条件的单位为食品卫生检验单位。
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省、自治区、直辖市卫生厅局的主要职责：省、自治区、直辖市卫生厅局的主要职责：
规定食品生产经营者采购食品及其原料
时索取检验合格证或者化验单的范围和
种类；
制定卫生许可证发放管理办法；
确定具备条件的单位为食品卫生检验单
位。
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县级以上人民政府卫生行政部门的职责县级以上人民政府卫生行政部门的职责
根据《食品卫生法》规定，县级以上地
方卫生行政部门在管辖范围内行使食品
卫生监督职责。铁路、交通行政主管部
门设立的食品卫生监督机构，行使卫生
部会同铁道部、交通部规定的食品卫生
监督职责。
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食品卫生监督的一般职责是：食品卫生监督的一般职责是：
1、进行食品卫生监测、检验和技术指导；
2、协助培训食品生产经营人员，监督食品生产经营人
员的健康检查；
3、宣传食品卫生、营养知识，进行食品卫生评价，公
布食品卫生情况；
4、对食品生产经营企业的新建、扩建、改建工程的选
址和设计进行卫生审查，并参加工程验收；
5、对食品中毒和食品污染事故进行调查，
6、对违反本法的行为进行巡回监督检查；
7、对违反本法的行为追查责任，依法进行行政处罚；
8、负责其他食品卫生监督事项。
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上述食品卫生监督管理职责，可以概上述食品卫生监督管理职责，可以概
括为四个方面：括为四个方面：
对食品生产经营单位和个人的市场准入
的管理；
对食品生产经营活动的监督检查；
对有问题的食品生产经营单位和个人的
处理；
对食物中毒事故采取控制处理措施等。
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（二）发挥体制优势（二）发挥体制优势
1、历史悠久：
△ 卫生行政部门从50年代开始就负责食品
卫生工作。
△ 农业部负责种植、养殖阶段的食品卫生
和农药、兽药管理；
△ 卫生部负责生产经营阶段的食品卫生。
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22、经验丰富：、经验丰富：
△ 50年代主要是对粮、油、肉、蛋、酒、乳等生活必须的食
品进行监督管理。
△ 60年代国务院制定了食品卫生管理条例，食品卫生开始由
单项管理转向全面管理。
△ 70年代国务院发布了新的食品卫生管理条例，食品卫生管
理从预防肠道传染病发展到预防一切食源性疾患。
△ 80年代全国人大常委会制定通过食品卫生法，建立了与现
代社会经济发展相适应的食品卫生制度和管理体制。
△ 90年代全国人大常委会制定通过了新的食品卫生法，进一
步明确了卫生行政部门在食品卫生管理体系中的核心地位。
△ 目前我国根据食品卫生法制定了食品卫生管理规章90多
个，400多个食品卫生标准。
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33、体系完整：、体系完整：
△ 县、市、省到国家，有完整的行政管理体系。
△ 县、市、省有专门的隶属于卫生行政部门的食
品卫生监督机构。
△ 县、市、省到国家，有完整的食品卫生技术检
验体系。
△ 我国现有食品卫生监督员35000人。
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（三）发挥技术优势（三）发挥技术优势
门类齐全
技术力量雄厚
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（四）需要注意的两个问题（四）需要注意的两个问题
1、强化地位意识：
食品安全不是卫生部门一家的事情，但卫
生部门是主要负责部门，处于核心地位。
卫生部门要把食品安全放在整个卫生工作
的突出地位。
争取建立由卫生部牵头的多部门参加的国
家食品安全控制体系。
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22、适应形势要求：、适应形势要求：
组织上，调整结构，充实人员。加快卫生监督
体制改革步伐。
立法上，加快完善法规和标准。进一步促进制
度建设和管理过程的公开性和透明
度，
保证公众参与。
管理上，全面推行风险管理制度。防范风险所
采取的措施。如风险分析和关键控制
点制度（HACCP）。
信息上，建立常规的风险信息发布制度。
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三、三、WTOWTO与国际食品法典与国际食品法典
（（CODEXCODEX））简介简介
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WTOWTO与国际食品法典（与国际食品法典（CODEXCODEX））
简介简介
（一）典型案例
（二） WTO及食品贸易有关协定简介
（三）国际食品法典简介
（四） CAC与WTO（SPS，TBT）的关系
（五）近年来围绕食品法典的某些变化
（六）我国应对措施建议
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肉与肉制品中生长激素：食品安全肉与肉制品中生长激素：食品安全
欧共体欧共体美国及加拿大美国及加拿大
EC：
根据禁用激素法令→禁止从美国加拿大进口牛
肉及肉制品
理由→对科学上有争议或存在不确定性问题，
成员可在立法制标中采用“审慎原则”
US及加拿大：
违反GATT第III及XI条；SPS第2，3，5条；
TBT第2条；AOA第4条
1996/4/25提出诉讼请求
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肉与肉制品中生长激素：肉与肉制品中生长激素：
欧共体欧共体美国及加拿大美国及加拿大
专家组Panel（1996/5/20）：
禁止进口含6种激素中任何一种的牛肉及肉制品
均违反SPS协定第, 及条规定
EC提出采用“审慎原则”,但未提出条
上诉机构：
同意违反SPS第及条
撤消专家组关于违反及条的意见
EC未进行危险性评价,提供资料无充分科学依据
1998/2/13争议解决机构通过上诉机构报告及经修改
的专家组报告
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鲑鱼进口措施：动物保护鲑鱼进口措施：动物保护
澳大利亚澳大利亚加拿大加拿大
澳大利亚：
Tasmania岛海域盛产鲑鱼，不同意进口
根据检疫法规，决定禁止从加拿大进口鲑鱼
原因：防止鲑鱼疾病传入，保护动物
加拿大：
1995/10/5提出诉讼请求
理由：该禁令违反GATT XI及XIII条以及SPS
某些条款
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鲑鱼进口措施：动物保护鲑鱼进口措施：动物保护
澳大利亚澳大利亚加拿大加拿大
专家组：1997/3/7加方要求，4/10 DSB决定成立
澳大利亚措施违反了SPS第, , , ,
条规定:缺乏科学依据,危险性评价
损害了加拿大的权益
上诉机构:
澳大利亚违反SPS协定, , 及条规定,
但撤消了专家组关于及条理由
撤消专家组条结论(缺乏依据)
DSB:1998/11/6通过上诉机构及专家组修改过的报告
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WTOWTO成立以来争议情况成立以来争议情况
项目 报给 WTO 的
投诉
悬而未决 通过上诉机
构及专家组
报告
争议已解
决或停止
报告日期/
时期
自
1995/1/1
报告日 自
1995/1/1
自
1995/1/1
数量 231（涉及
178 个 事
件
15 49 37
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((二二) WTO) WTO及食品贸易有关协定简介及食品贸易有关协定简介
1. WTO1. WTO简要历史简要历史
1947年UN贸易与就业会议拟成立WTO
同年:GATT
GATT多个回合谈判:东京回合
1986年启动乌拉圭回合谈判
1990年EU和加拿大提出成立WTO议案
1994年4月乌拉圭回合谈判结束,签署“马拉喀什
协议”决定成立
1995年1月1日WTO正式成立，现有142个成员
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2. WTO2. WTO性质宗旨与目标性质宗旨与目标
性质:独立于联合国的永久性国际组织-
“经济联合国”
目标:
促进经济与贸易发展
扩大货物与服务生产
市场开放,贸易自由化
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国际贸易系统原则国际贸易系统原则
贸易无歧视
主要通过关税保护
可预测的/逐渐增长的市场准入
促进公正竞争
鼓励发展和经济改革
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. WTOWTO职责职责
管理WTO贸易协定职能（GATT原有职能）
作为一个论坛(WTO原有职能)
监督审查WTO成员的贸易政策
处理WTO成员间贸易争端
对发展中国家技术援助与培训
与国际货币基金组织及世界银行合作经济决策
一致性
范围：产品贸易,服务贸易,贸易有关知识产权
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图 1 . W T O 组 织 机 构 图
部 长 会 议
作 为 贸 易 政 策 评 估 总 理 事 会 作 为 争 议 解 决 机 构
机 构 的 总 理 事 会 会 议 的 总 理 事 会 会 议
控 ( 上 ) 诉 机 构
各 类 争 议 解 决 专 家 组
产 品 贸 易 贸 易 有 关 知 识 服 务 贸 易
各 专 门 委 员 会 : 理 事 会 产 权 理 事 会 理 事 会
* 贸 易 与 环 境 各 专 门 委 员 会 : 各 专 门 委 员 会 :
* 贸 易 与 发 展 * 市 场 准 入 * 财 政 服 务 贸 易
- 最 不 发 达 国 家 * 农 业 门 * 特 殊 承 诺
* 地 区 贸 易 协 定 * S P S
* 支 付 平 衡 限 制 * T B T 各 工 作 组 :
* 预 算 财 务 与 管 理 * 补 贴 与 反 补 贴 措 施 * 国 内 法 规
* 反 倾 销 措 施 * G A T S 规 则
工 作 组 : * 海 关 估 价
* 准 入 * 原 产 地 规 则 多 重 边 :
* 进 口 许 可 证 * 民 用 航 空 器 贸 易 委 员 会
工 作 组 : * 贸 易 有 关 投 资 措 施 * 政 府 采 购 委 员 会
* 贸 易 与 投 资 关 系 * 安 全 保 证
* 贸 易 与 竞 争 政 策 纺 织 品 监 测 机 构
相 互 作 用
* 政 府 采 购 中 透 明 度 工 作 组 :
* 国 有 贸 易 公 司
* 装 运 前 监 督
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. WTOWTO协议协议
（（19861986--19941994乌拉圭回合多边贸易谈判最后法律）乌拉圭回合多边贸易谈判最后法律）
建立WTO协定
1994年关贸总协定（GATT）
农业协定（AOA）
应用卫生与植物卫生措施协定（SPS）
贸易技术壁垒协定（TBT）
与贸易有关的投资措施协定
进口许可程序协定
服务贸易总协定（GATS）
与贸易有关的知识产权协定
其它（多项）
47
. WTOWTO成员的权利成员的权利
成员间多边无条件稳定的最惠国待遇
其他成员开放或扩大市场带来的利益
利用WTO争议解决机制和程序公平合
理解决贸易争议
利用各项规则促进本国贸易发展
发展中国家享受一定范围普惠制待遇
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. WTOWTO成员的义务成员的义务
货物与服务贸易及知识产权等方面给其他成
员最惠国待遇
扩大市场准入，降低关税，规范非关税措施
规范知识产权保护措施
增加贸易政策及有关法律法规标准透明度
根据争议解决机制和程序解决贸易争议，不
搞单边报复
按在世界出口中比例缴纳一定会费
49
. WTOWTO食品贸易有关的协议食品贸易有关的协议
农业协定 The Agreement on Agriculture
(AOA)
主要内容：改善市场准入，减少国内补贴，减
少（消除）出口补贴
应用卫生和植物卫生措施协定 The Agreement
on the Application of Sanitary and
Phytosanitary Measures (SPS)
贸易技术壁垒协定 The Agreement on
Technical Barriers to Trade (TBT)
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应用卫生和植物卫生措施协定应用卫生和植物卫生措施协定
((SPS)SPS)
主要目的：保护人类和动植物健康
卫生和植物卫生措施类型包括：
产品法规标准 Product Criteria
检疫措施 Quarantine Measures
生产加工要求 Processing Requirements
出证 Certification
监督 Inspection
监测和检验 Testing
与健康有关的标识 Health-Related Labeling
51
SPSSPS协定中的主要原则规定协定中的主要原则规定::
1. 适度干预(第二条1-2款，第五条5-6款)
成员国有权应用必要的SPS措施,保护人类及动植物健
康
SPS措施仅限于必要的（合理的，可接受的）水平,且
以科学原则为基础
不对贸易造成比适当保护水平更多的限制
2. 非歧视(第二条3款)
确保SPS措施不会在成员国间(本土与其它)造成歧视
SPS不得对国际贸易造成隐蔽性障碍
52
SPSSPS协定中的主要原则规定协定中的主要原则规定::
3. 采用国际标准准则和建议（前言，第三条1-2
款，附录A2-3节）
食品安全：CAC标准准则和建议
动物健康及传人动物病：国际兽医办公室（IOE）标
准准则和建议
植物健康：国际植物保护公约（IPPC）框架下国际或
地区组织制定的标准准则和建议
4. 积极参与有关国际组织及下属机构工作（第
三条第四款）
CAC，IOE，IPPC
53
SPSSPS协定中的主要原则规定协定中的主要原则规定::
5. 以科学原则为基础(第二条2款，第三条2-3
款，第五条)
SPS措施符合国际标准准则即被认为科学
成员国可制定高于国际标准准则的SPS措施，但必须掌
握充分科学依据
确保SPS措施是依据国际组织提出的危险性评价原则和
方法制定的
6. SPS措施等同性(第四条)
只要出口国向进口国证明其SPS措施符合进口国SPS保护
水平，进口国应承认其SPS等同性
54
SPSSPS协定中的主要原则规定协定中的主要原则规定::
进口国为此目的可要求对出口国SPS措施进行监督检测
或办理其它手续
成员国可就SPS等同性问题进行双边或多边协商互认
7. 透明度(第七条，附录B)
成员国SPS措施变化须通报并提供有关信息（60天）
及时公布SPS法规，公布到正式生效留有间隔
设立询问点
在没有国际标准或与国际标准不一致或对其它成员有重
要性，提早通报法规并提供文件副本
8.中央和地方SPS措施一致性(第13条)
55
SPSSPS协定中的其它内容协定中的其它内容
管理监督和审批程序（附录C）
包括采样检验和出征程序
公布程序，不得拖延，不得对进口产品提出比国产产品不利
要求
资料要求适当，保密；采样，收费及其它措施的国别待遇等
产品生产国对生产过程监督予以合作
对发展中国家技术援助（第9-10条）
实施时间照顾：发展中国家2年，最不发达国家5年
（第14条）
协商与争议处理：组织特别小组（第11条）
WTO成立SPS委员会：经常性协商，论坛，共识决定
（第12条）
56
贸易技术壁垒协定贸易技术壁垒协定((TBT)TBT)
涵盖SPS协定以外所有技术要求标准
对食品涉及除安全卫生营养以外的要求
名称,包装规格,标签,掺假,伪造,缺斤少两
等
原则与SPS大体相同,二者相互补充
TBT更强调成员国技术法规制定,实施及合
格评定程序(Conformity Assessment
Procedures)
57
（三（三)) 国际食品法典简介国际食品法典简介
国际食品法典（Codex）指由CAC组织制定的食品标准准则建
议
国际食品法典委员会 (Codex Alimentarius Commission, 即CAC)
在WHO,ECE,OECD及欧洲食品法典理事会支持下,1961年FAO建立食
品法典及国际食品标准规划
1961年FAO大会决定建立CAC并要求WHO尽早确立联合规划
1962年FAO/WHO联合食品标准会议决定CAC负责FAO/WHO联合食
品标准规划
1963年世界卫生大会同意建立FAO/WHO联合食品标准规划并通过
CAC法令（Statutes）和程序规则（Rules of Procedure）
CAC性质:政府间组织,现有165（166）个成员国
观察员:有关国际组织及食品工业,贸易,科技和消费者组织代表
目的:保护消费者健康;保证公正进行食品贸易;协调制定国际食品法典
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食品法典秘书处食品法典秘书处
Codex SecretariatCodex Secretariat
文件办公室（罗马） 食品标准官员，助理官员（罗马） WHO科学家（日内瓦 /罗马）
资深食品标准官员（罗马）
食品法典委员会秘书处（罗马）
FAO总干事
WHO总干事
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国际食品法典委员会（国际食品法典委员会（CACCAC））
食 品 法 典 委 员 会
（ C A C ）
执 行 委 员 会 秘 书 处
一 般 委 员 会 （ 9 ） 商 品 委 员 会 和 地 区 委 员 会 （ 6 ）
特 别 工 作 组 （ 1 4 ）
正 在 工 作 的 委 员 会
特 别 工 作 组 （ 3 ）
休 会 的 委 员 会
60
CACCAC一般委员会（一般委员会（99））
一般原则委员会 法国
食品标签委员会 加拿大
分析和采样方法委员会 匈牙利
食品卫生委员会 美国
农药残留委员会 荷兰
食品添加剂和污染物委员会 荷兰
进出口检验和出证系统委员会 澳大利亚
营养与特殊膳食食品委员会 德国
食品中兽药残留委员会 美国
61
商品委员会和特殊工作组商品委员会和特殊工作组
油
脂
委
员
会
英
国
鱼
和
鱼
制
品
委
员
会
挪
威
乳
和
乳
制
品
委
员
会
新
西
兰
新
鲜
水
果
蔬
菜
委
员
会
墨
西
哥
可
可
制
品
和
巧
克
力
委
员
会
瑞
士
加
工
水
果
蔬
菜
委
员
会
美
国
肉
禽
类
卫
生
委
员
会
新
西
兰
糖
委
员
会
*
英
国
谷
物
与
豆
类
委
员
会
*
美
国
植
物
蛋
白
委
员
会
*
加
拿
大
天
然
矿
泉
水
委
员
会
*
瑞
士
果
汁
特
别
工
作
组
巴
西
动
物
喂
养
特
别
工
作
组
丹
麦
生
物
技
术
食
品
特
别
工
作
组
日
本
62
地区协调委员会（地区协调委员会（66个）个）
非洲地区协调委员会
亚洲地区协调委员会
欧洲地区协调委员会
拉丁美洲和加勒比地区协调
委员会
近东地区协调委员会
北美和西南太平洋地区协调
委员会
63
法典制定程序步骤法典制定程序步骤
The Codex Step ProcedureThe Codex Step Procedure
1.委员会全会批准新的法典制定工作
2.拟定法典建议草案第一稿
3.送交有关政府征求意见
下属委员会审议草案及政府反馈意见
5.委员会全会采纳建议草案
6.再送交有关政府征求意见
下属委员会再次审议草案及政府反馈意见
全会批准并公布法典标准
加速程序（5步）Accelerated Procedure
5/8步（省略6-7步，需2/3成员同意）
64
CACCAC已制定的食品法典已制定的食品法典
((至至19991999年年66月月))
237个食品标准(Food Standards)
41个卫生或其它技术规范(Codes of
Practice)
3274个农药残留最大限值(MRLs)
25个污染物指导水平Guidance Level)
评价农药185种
评价54种兽药
评价1005种食品添加剂
65
第第2323次次CACCAC大会（大会（19991999）讨）讨
论的法典标准情况论的法典标准情况
通过31个新的或修订法典标准导则或规范)
修改5个现有标准
批准46种食品添加剂在食品中应用条件
通过358种食品添加剂纯度和判定规范
通过374个农兽药残留MRLs
取消27个标准及252MRLs
66
食
品
法
典
文
本
结
构
（
食
品
法
典
文
本
结
构
（
1616卷
）
卷
）
第
1A 卷
：
总
要
求
第
1B 卷
：
总
要
求
（
食
品
卫
生
）
第
2A 卷
：
食
品
中
农
残
（
总
则
）
第
2B 卷
：
食
品
中
农
残
（
M
R
L
s ）
第
3卷
：
食
品
中
兽
药
残
留
第
4卷
：
特
殊
膳
食
食
品
（
包
括
婴
幼
儿
食
品
）
第
5A 卷
：
加
工
和
速
冻
水
果
蔬
菜
第
5B 卷
：
新
鲜
水
果
蔬
菜
第
6卷
：
果
汁
第
7卷
：
谷
物
，
豆
类
及
制
品
；
植
物
蛋
白
第
8卷
：
油
脂
及
制
品
第
9卷
：
鱼
和
鱼
制
品
制
品
第
10卷
：
肉
和
肉
制
品
；
肉
汤
及
清
汤
第
11卷
：
糖
，
可
可
制
品
，
巧
克
力
及
其
他
第
12卷
：
乳
及
乳
制
品
第
13卷
：
分
析
和
采
样
方
法
67
关于对关于对CACCAC法典标准的接受法典标准的接受
法典通用标准及产品标准接受形式
完全接受(Full acceptance)
有条件接受(Acceptance with specified deviation)
自由准入(Free Distribution)
农残兽残最大限量的接受形式
完全接受
自由准入
不接受：说明有关要求与Codex的差异及理由
68
（（四）四） CACCAC（（Codex)Codex)与与
WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））的关系的关系
1. 共同的宗旨
CAC：法规(Statutes)第一条（a）： “保护消费者健康和保证
公正的食品贸易”；食品法典通用原则第一条：“… 食品标准
目的在于保护消费者健康和保证公正的食品贸易”
SPS：前言： “期望促进成员国人类健康，动物健康及植物卫
生状况”；“期望建立一个多边规定和法规框架，指导制定、
采纳和实施SPS措施,以最大限度地降低其对贸易的不良影
响”；第二条第1、2、3款
TBT：前言： “认识到国际标准和合格评定体系能为… 促进国
际贸易作出重大贡献：期望鼓励制定此类国际标准和合格评
定体系;期望这些技术法规和标准… 以及对技术法规和标准的
合格评定程序不要给国际贸易制造不必要的障碍”；技术法规
和标准及与技术法规标准的符合性
69
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，
TBTTBT）的关系）的关系
2. 均体现以科学为基础
CAC一般决定：“关于科学在法典决策过程中的作用及考虑其
他因素程度的原则声明”(95年CAC21次大会通过,见程序手册附件)
1. 食品法典标准准则和建议应以准确的科学的分析和证据
的原则为基础
2. 在适宜情况下,考虑与保护消费者健康和促进公正贸易有
关的其他合理因素
3. 鉴于此,食品标识对上述两个目标起重要作用
4. 当CAC成员同意必要的公共卫生保护水平但对其他考虑
持不同观点时,可以弃权但没必要阻止法典决定
70
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，
TBTTBT）的关系）的关系
均体现以科学为基础
CAC一般决定：“关于食品安全危险性评价作用的原则声明”
(97年CAC22次大会通过,见程序手册附件)
1. 适宜情况下,在健康及安全方面的法典决定与建议应基于
危险性评价
2. 食品安全危险性评价应准确地基于科学,包括评价过程的
4个步骤,文件应透明
3. 虽然危险性评价与危险性管理作为实际应用方法的相互
作用是基本的,但在功能上应将二者分离开来
4. 应尽可能应用定量信息进行危险性评价,危险性特征描述
应以容易理解和应用的形式
71
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
均体现以科学为基础
SPS协定
1. 第二条2款:“成员国必须确保所实施的SPS措施… 是以科
学原则为基础的; … 没有充分科学证据就不能继续实施”
2. 第三条3款:“成员国可制定或维持某项高于国际标准、准
则和建议所达到保护水平的SPS措施;但必须掌握充分科
学依据”
3. 第五条1-3款:“成员国应确保其SPS措施是采用有关国际
组织制定的危险性评价方法,根据本国具体条件… 进行危
险性评价的结果制定的”; “… 在进行危险性评价过程中,应
根据已有科学资料… ”; “… 考虑有关的经济因素… ”
72
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
均体现以科学为基础
TBT协定
1. 技术法规和标准: “… 正当目标是指国家安全,防
止欺骗,保护人身健康和安全,保护动植物生命和健康,
保护环境。在评估未能实现上述正当目标所导致的风
险时,需要特别考虑到的因素是现有的科学和技术信
息,有关的加工技术或产品的最终预期使用”
73
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
3. SPS(TBT)协定认可以CAC标准准则和建议作为各成
员国食品安全措施“参照准则”,并鼓励成员国积极参与法
典活动
SPS协定
1. 前言: “认识到国际标准、准则和建议在这方面所起的重要
作用”; “期望以有关国际组织,包括CAC、IOE、IPPC… 所
制定的国际标准、准则和建议为基础”
2. 第三条1、2、4款: “成员国应将本国的相应措施建立在已有
的国际标准准则或建议上”; “符合国际准准则或建议的SPS
措施应被视为保护人类、动植物生命健康所必须的”; “成员
国应尽可能积极参与有关国际组织及其附属机构的工作,特
别是CAC、IOE、IPCC”
74
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
SPS协定
3. 第12条2-4款: “(SPS)委员会鼓励成员国采用国际标准、准
则和建议”; “(SPS)委员会与卫生和植物卫生保护领域的国
际组织,特别是CAC、IOE、IPPC秘书处保持密切联系,以便
获得本协定管理方面的最佳科学和技术意见”; “SPS委员会
应制定检测国际协调过程和使用国际标准、准则或建议
的办法”
4. 附录A 定义 3.国际标准、准准则或建议: (1)食品安全方面,
指由CAC制定的有关食品添加剂、兽药农药残留、污染物、
分析和采样方法,以及卫生操作规范和准则等...; (2)在动物
健康和传染人动物病方面,指由 IOE制定的...; (3)在植物健
康方面,指IPPC秘书处及公约框架下的地区机构共同制定
的… “
75
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
TBT协定
1. 前言: “认识到国际标准和合格评定体系能为提高生产效率
和促进国际贸易作出重大贡献;期望鼓励制定此类国际标准和
合格评定体系;”
2. : “当需要制定技术法规并已有相应国际标准或其相应部
分即将出台时,缔约方均应以这些国际标准或其相应部分作为
制定本国技术法规的基础”
3. : “缔约方应在资源允许的条件下尽可能… 参加… 国际标
准的制定工作”
4. 及: (与及 规定相似,但指合格评定程序)
5. 总则: “本协定各项规定不适于签约方关于实施SPS措施决
议附件A定义的SPS措施”
76
CACCAC（（Codex)Codex)与与WTOWTO（（SPSSPS，，TBTTBT））
的关系的关系
4. 结论
SPS及TBT协定是WTO成员在国际贸易中必须遵循
的有关SPS及其他技术措施方面的多边协定
CAC所制定的食品标准、准则和建议是被SPS及
TBT协定认可的国际食品法典标准
WTO成员间在食品贸易中发生有关执行SPS和其他
技术措施争议时,CAC法典标准可作为解决争议的
“参照准则”
77
（五）近年来围绕国际食品法典（五）近年来围绕国际食品法典
的某些变化的某些变化
有关背景
1995年WTO成立及SPS,TBT生效
经济全球化加快及食品贸易
贸易争议: 主要是技术措施
食品技术发展: 如GMO
食品安全领域新问题: O157, Dioxin,疯牛病等
食品管理技术进展: HACCP,危险性管理
消费者、企业及政府对食品安全的态度及职责变化
78
. 参与趋向积极参与趋向积极
参加CAC会议国家数变化趋势
0
20
40
60
80
100
120
1963 1964-
69
1970-
85
1987-
95
1997 1999
发达国家 发展中国家 合计
79
. 争议趋向激烈争议趋向激烈
争议特点
由对法典标准本身争论法典标准本身＋一般原则问题
进一步→CAC有关机构组成、职能、运行机制等：执委
会组成及任期，特别工作组，横向与产品委员会关系，
主办国，有关职位，会议地点，专家会及透明度，如何
达成共识（1/2 - 2/3）
争议议题带有更多的 “科学性”，新名词不断
逐渐在一些重大问题上形成几个国家集团：US、加、
澳新；EU；拉美
少数发达国家掌握争议结局，发展中国家处于无奈境地
80
. 争议趋向激烈争议趋向激烈
主要争议领域
涉及进出口国重大利益（权益）的产品类
应用危险性分析、HACCP、GMP、GAP等方法的可操
作性和灵活性：发展中国家←→发达国家
涉及国家（地区）间政治经济、立法、社会、环境、科
技、及消费者认识上差异的问题：如GMO
消费者及动植物保护程度：EU
几个重要争议议题：预慎原则（方法）；上市前审批；
上市后监测；可追溯性；其他合理因素；健康声明；标
识等
81
. 争议趋向激烈争议趋向激烈
22次CAC大会主要争议事例
“进出口食品监督出证系统的设计运行评价与认证导则”：
举手赞成（EU等）46>反对（US等）16，弃权7
BST(Bovine Somatotropin)最大残留限值：唱票反对通
过（EU等）38>赞成通过（US、澳新、亚）21，弃权
13（中国）
天然矿泉水标准：唱票赞成通过（EU等）33>反对通过
（亚、美洲，中国）31，弃权10
黄油奶酪等制品标准：US、法国等争议激烈，没表
决，退第6步
争议实质：主要是背后的经济权益
82
. 更强调以科学为基础制定更强调以科学为基础制定
法典标准法典标准
CAC应用科学原则和危险性分析的历史沿革
1991年19次CAC大会：
采纳“FAO/WHO食品标准，食品化学及贸易会议”关于
CAC各委员会及专家组织以科学原则为基础并遵循危
险性评价的建议
1993年20次CAC大会：
讨论“CAC及下属机构和专家组织实施危险性评价的程
序”，提出在化学物安全评价中采用危险性分析方法
→CAC大会首次讨论危险性分析议题
1995年21次CAC大会：
通过“关于科学在法典决策过程中的作用及对其他因素考
虑程度的原则声明”（4条，1997年写入法典手册）
83
更强调以科学为基础制定更强调以科学为基础制定
法典标准法典标准
1997年22次CAC大会：
确定了“与食品安全有关的危险性分析术语定义”；
通过“关于食品安全危险性评价作用的原则声明”（4条，同年写入
法典手册））
通过“在整个食品法典领域制定和应用危险性分析原理和导则行动计
划”
要求FAO/WHO召开类似JECFA和JMPR的专家咨询会议，讨论食
品安全有关微生物问题，尤其是微生物危险性评价
1999年23次CAC大会：
对CAC及下属机构提出的10条建议中有6条是关于危险性分析的
鼓励各国政府制修订食品安全法规时考虑危险性分析原则
对FAO/WHO的6条建议都是关于危险性分析，包括建立微生物危险
性评价专家组织
84
更强调以科学为基础制定更强调以科学为基础制定
法典标准法典标准
FAO/WHO联合专家咨询会议增加
JECFA及JMPR两个专家组织会议（2次/年）
“危险性分析在食品标准中的应用”（1995/3/13-17，日内瓦）
“生物技术与食品安全”(1996/9/30-10/4, 罗马, 第一次咨询会在1990年）
“危险性管理与食品安全”（1997/1/27-31，罗马）
“食物消费及化学物暴露评价”（1997/2/10-14，日内瓦）
“危险性交流在食品标准和安全性问题中的应用”（1998/2/2-6，罗马）
“HACCP法规评价导则”（1998/6/2-6，日内瓦）
“食品微生物危害危险性评价”（1999/3/15-19，日内瓦）
“转基因植物食品的安全性”（2000/5/29-6/2，日内瓦）
“食品微生物危害危险性评价”（2000/7/17-21，罗马）
“转基因食品的致敏性”（2001/1/22-25，罗马）
FAO，WHO，其他组织召开的专家会议或研讨会
在CAC会议上缺乏科学依据的发言越来越行不通
85
. 更重视更重视““横向委员会横向委员会””的工作的工作
从保护消费者角度
“横向”(一般)委员会更重要
一般产品成分或“配方”相对不那么重要
市场对食品多样化需求及减少贸易壁垒
CAC大会修改“商品委员会与一般委员会之间关系”
的规定:引用一般法典原则或通用标准,尽可能限制
产品特殊规定
食品添加剂和污染物:22次大会修订
食品卫生:22次大会讨论,23次大会正式修订
检验分析方法:24次大会修订
CCGP显得更重要:原则争议
86
. 更重视消费者和更重视消费者和NGONGO参与参与
背景
食品安全新问题,食品技术发展
消费者对食品安全关注及国际消费者运动
企业及政府职责及责任感变化, 某些地区或国家特殊意图?等
CAC大会情况
第20次大会讨论了NGO参与问题
第21次大会提出准备一份有关NGO参与的文件
第22次大会讨论了CAC秘书处起草的文件 (Alinorm97/8)
第23次大会讨论了CAC秘书处与CI合作起草的文件:
决定制定一个评估消费者参与的可测量的“核查清单”
建议FAO/WHO与消费者组织合作制定有关指南
建议FAO/WHO,成员国政府改善与消费者组织法典信息交流和参与法典活动
提出有关问题:NGO代表以观察员身份参加执委会,专家咨询会议(无结论)
通过了“国际NGO参与CAC工作的原则”
87
. CACCAC改革动向改革动向
背景
经济全球化加快,食品贸易,食品技术发展
争议(地区间,发达国家←→发展中国家),
法典标准通过缓慢
参与不平衡,发展中国家参与少
改革方向:
提高CAC工作效率
增加发展中国家参与
在科学基础上的共识
88
CACCAC改革动向改革动向
CAC已进行的工作
修改CAC程序规则:在通过法典标准原则规定中加一
条“委员会应尽一切努力经过达成共识来通过或修改
标准,只有在经努力不能达成共识的情况下才采取投票
方式作出通过或修订标准的决定”
成立政府间特别工作组: 生物技术食品;动物饲料;果汁
在发展中国家召开CAC下属委员会会议,文件(尤其是
Position Paper)起草组增加发展中国家
成立近东地区协调委员会
修改“确立工作优先标准”及“建立CAC下属机构标准”
89
CACCAC改革动向改革动向
未来: “CAC主席行动计划”(24次大会讨论):
提高达成共识的速度和工作效率
进一步加强科学支持和以科学为基础的决策
加强发展中国家的参与
建议建立FAO/WHO信托基金
增加透明度和非政府组织的参与
加强FAO/WHO对CAC的支持
90
CACCAC改革动向改革动向
未来：“CAC战略框架草案”- 战略目标和重点(24次大会讨论): 6
项目标
促进合理的管理框架：国家层次
促进最广泛地应用科学原则及危险性分析
促进与其他国际组织或公约的合作和无缝连接（WTO，
OECD，生物多样性公约/生物安全议定书）
加强对食品有关新问题，关注和变化做出迅速有效反应的能力
促进成员的增加和参与
促进尽可能的应用法典标准
结果 ???
91
（六）（六） 迎接挑战迎接挑战,,完善食品法规立法执完善食品法规立法执
法和服务工作法和服务工作
1.加强学习和研究,积极参与有关活动
加强对WTO有关协议(AOA,SPS,TBT)及
CODEX研究,评估并提出采纳意见
研究中央关于我国加入WTO有关政策
积极参加WTO及CAC有关活动:“游戏规则”
的制定,履行“参政议政”权利
92
.加速对我国有关法律法规标准评估与修订加速对我国有关法律法规标准评估与修订
卫生服务
属货物贸易范围的健康相关产品法律法规为主,如食品
药品化妆品等; 食品方面:
如何加强“从农场到餐桌”管理? 种植业养殖业?
危险性分析原则是否纳入法律法规?怎样应用?
完善配套规章:新食品;转基因食品;营养标签;膳食补
充剂;添加剂;GMP;HACCP
从立法考虑:更多责任转向企业
法律,法规,规章,规范,标准界定更符合国际一般作法
提高法律法规研制效率
尽快参照国际法典标准修订我国食品法规标准
93
.加强现代执法技术学习加强现代执法技术学习,,提高队伍素提高队伍素
质和执法质量质和执法质量
挑战:
采用国际法典标准
法规制定透明度
监督,检验,出征,合格评定程序等公正透明
外资企业及国外产品大量涌入-增加复杂性和执
法要求
当前研究学习当前研究学习::
危险性分析理论方法学习及应用
建立适合我国国情的模式
食品:GMP+HACCP
94
卫生立法与执法中应用危险性分析卫生立法与执法中应用危险性分析
卫生立法
管什么？→有“风险”意识：如FDA对GRAS不管
怎样管？如澳大利亚根据“进口食品管理令1997”将食品分为：危
险食品；主动监督食品；随机监督食品
管多少？推行GMP+HACCP，责任更多给企业
卫生措施（法，标）：基于危险性评价,分析
监督执法监督执法
重点监督对象（产品及单位）：依据风险大小，不平均
监督力度：依据风险大小→问题多则增加频度，不平均
特殊产品及企业：“黑名单”
95
澳大利亚澳大利亚““危险危险””食品进口检查食品进口检查
严格检查
（所有食品都查）
正常检查
（4：1比例查）
简化检查
（20：1比例查）
5次连续通过
20次连续通过
一次未通过
一次未通过
96
.加强协调合作加强协调合作,,改革不适应的监督管改革不适应的监督管
理体系理体系
监督管理部门多而分散,法规标准制定不统一
体制上缺乏对国内及进出口产品统一监管机制
部门间职能交叉,政出多门,沟通协调不够
多年来卫生监督体制改革缓慢滞后带来的问题:
利益导向及地方保护,中央地方职能划分问题
改革思路:
加强统一管理与协调
科技与企业改革:联合
卫生监督执法改革
97
.认真研究有关技术措施认真研究有关技术措施,,用好用足用好用足WTOWTO
成员权利成员权利
参与制定游戏规则,摆脱控制,使规则适合
我国国情
研究有利于我的技术措施
制定技术法规时注意进出口信息,评估并权
衡利弊
研究其他成员不合理措施,充分利用争议解
决机制
注意在卫生法规方面不搞“超国民待遇”:如,
预防性卫生监督
98
.坚持监督与服务相结合坚持监督与服务相结合,,树立为经济建设树立为经济建设
服务意识服务意识
贯彻卫生工作“两为”方针
帮助企业树立经济全球化中的参与意识:更多
了解WTO及有关协议,国际法典,减少对政府依
赖性
科技支持,技术和管理咨询服务
对中小企业的扶持政策
当前抓好信息交流
99
谢谢大家谢谢大家!!
