第三章 土地使用权法律制度
第一节 国有土地使用权划拨制度
第二节 土地有偿使用制度
第三节 土地承包经营法律制度
《城市房地产管理法》第22条：土地使用权划拨
是指经过县级以上人民政府依法批准，在土地
使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交
付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地
使用。
一、国有土地使用权划拨概念
第一节 国有土地使用权划拨制度
二、国有土地使用权划拨特点
• 无期—没有明确的期限
• 无偿—无需支付土地使用权出让金，但可能
缴纳相应补偿
• 无自由流转权利—不能转让、出租和抵押
三、土地使用权划拨的范围
• 下列建设用地的土地使用权，确属必需的，
可以由县级以上人民政府依法批准划拨：
• 国家机关用地、军事用地、城市基础设施和
公益事业用地、重点项目用地、法律行政法
规规定的其他用地。
• 土地使用权划拨是一种行政行为，有利于维
护社会公共利益，提高行政效率；但造成了
国有土地收益大量流失，土地资源配置效率
差。
案例：
某市自来水厂拟与某房地产开发公司合作，
在城郊结合部兴建一个高标准水厂。由自来水公
司提供土地，办好一切建设手续；由房地产公司
负责建设。自水厂投产之日起，前十年的水费收
入归房地产公司；期满之后，水厂一切权益归自
来水公司。
讨论：这种情况下欲想取得土地使用权
是否符合“确属必需”的条件？
四、土地使用权划拨的程序
预审
由市、县人民政府颁发
《国有土地使用证》（划拨）
申请 审查 批准 登记
案情介绍：
2003年6月，某粮站在经济利益的驱动下，拆
掉场区东侧院墙，扒掉一间厂房，擅自将坐落在
国道旁的繁华地段原行政划拨的600平米生产办公
用地改为商业用地，并将底层作为商场出租给一
些单位和个人，用做经商场地。
问题：上述行为是否合法？
五、划拨使用的限制条件
1、不得擅自改变土地用途
2、服从人民政府对土地使用权的收回—无偿收
回原因：
• 社会公共利益；
• 土地使用者迁移、破产等原因停止使用土地。
收回划拨土地使用权时，虽然是无偿收回，但
对其地上建筑物、其他附着物、市、县人民政
府应当根据实际情况给予适当补偿。
注意：
3、权利流转必须遵守有关规定
符合下列条件的，划拨土地使用权和地上建筑物，
其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：
• 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
• 领有国有土地使用证；
• 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
• 依照规定签订土地使用权出让合同，补交土地使
用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵
交土地使用权出让金。
六、划拨土地使用权的终止
• 国家征收
• 使用人不再需要
• 特定项目终止
• 土地灭失
企业改制中划拨土地使用权处置P119
（自学）
第二节 土地有偿使用制度
土地所有者将一定期限内的土地使用权提供给
使用者，其按照合同规定支付有偿使用费。
• 土地使用权出让
• 土地使用权租赁
• 土地使用权抵押
• 土地使用权作价入股
• 土地承包经营
一、土地使用权出让
（一）概念
• 土地使用权出让是指：国家将国有土地使用权
（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给
土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使
用权出让金的行为。
• 土地使用权出让垄断土地一级市场
（二）土地使用权出让特征
• 1. 期限性
• 居住用地70年；工业用地50年；教育、科技、
文化、卫生、体育用地50年；商业、旅游、娱
乐用地40年；综合或者其他用地50年。
• 2. 有偿性—与划拨土地使用权的明显区别
• 3. 权利行使的相对任意性
• 4. 本质是民事法律行为
问题：土地使用权出让和土地使用权划拨的
区别？
（三）土地使用权出让的程序
• 拟订出让方案
• 报批
• 组织实施和发证
• 备案
土地征用审批权限
• 由国务院批准
• 基本农田；
• 基本农田以外的耕地超过35公顷的；
• 其他土地超过70公顷的。
• 征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、
直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
原规定：耕地1000亩以上、其他土地2000
亩以上，由国务院批准；耕地3亩以下、
其土地10亩以下，由县级人民政府批准。
（四）土地使用权的出让方式
• 协议出让
• 拍卖出让
• 招标出让
• 挂牌出让
《招标拍卖挂牌出让国有土
地使用权规定》第四条：商
业、旅游、娱乐和商品住宅
等各类经营性用地，必须以
招标、拍卖或者挂牌方式出
让。
成都市国有土地使用权拍卖出让公告
（五）土地使用权出让合同
• 目的：明确双方的权利
义务关系。
• 合同的主要条款
1．双方当事人的名称、
住所；
2．所出让土地的位置、
四邻界至、面积等自然
状况；
3．土地使用期限，即出
让期限；
4．出让金的数额及给
付方式；
5．土地使用规则；
6．违约责任；
7．双方认为应约定的
其他方式；
8．纠纷的解决方式；
9．订立的地点、日期
二、土地转让
（一）土地使用权转让的内涵
• 土地使用权转让：土地使用权人在其权利年限
有效范围内，将其受让的土地使用权依法转移
给他人的民事法律行为。
（二）土地使用权转让的原则
• 权利义务同时移转—“认地不认人”
• 产权一致—“房地一致”
• 效益不可损
效益不可损原则
• 土地使用权转让价格明显低于市场价格时，市、
县人民政府有优先购买权；
• 土地使用权转让价格不合理上涨时，市、县人
民政府可以采取必要的措施给予调节。
（三）土地使用权转让的条件
1、以出让方式取得的土地使用权转让条件：
• 已经支付全部出让金，取得土地使用权证书；
• 按照合同约定进行投资开发
• 属于房屋建设工程的，完成开发总投资的
25％以上，
• 属于成片开发土地的，形成工业用地或其
他建设用地条件；
• 持有房屋所有权证。
2、以划拨方式取得的土地使用权的转让条件：
• 有批准权的人民政府准予转让
• 办理土地使用权出让手续，缴纳土地使用权
出让金。
（四）国有土地使用权转让方式
• 出售
• 交换
• 赠与
• 继承
• 入股
五通一平土地五通一平土地五通一平土地
五通一平土地
三、土地使用权出租
（一）含义
• 土地使用权出租：土地使用权人作为出租人，
将土地使用权随同地上建筑物、其他定着物出
租给承租人使用，承租人向出租人支付租金的
双方民事法律行为。
• 租赁土地使用权必须以书面形式订立租赁合同，
并到有关部门进行登记。
出租期限？
（二）基本条件
1、出租人是合法的土地使用权受让人
2、出租人须持有合法的证件
3、出租时已支付全部出让金并对土地进行一
定投资开发
4、出租不能违背原出让合同
5、没有权属纠纷、未受到司法或行政机关的
限制；
6、如存在共有人，必须征得其他共有人的同
意。
土地出租 房屋出租
目的在于 目的在于
利用土地 利用房屋
可以在合同允许的
范围内对土地及地
上物合理改变
不能擅自改变
土地状况和地
上物状态
四、土地使用权抵押
• 土地使用权将土地使用权作为履行债务的担保
而抵押给债权人的行为。
土地
抵押
权
变价处
分权：
优先受
偿权：
债务人无法清偿债务时，债权人
依法定程序拍卖、变卖该土地使
用权，以实现清偿债务的权利。
清偿债务时，土地抵押权优先于
普通债权，登记在先的土地抵押
权优于登记在后的土地抵押权。
（二）土地使用权抵押客体的范围
（1）出让土地使用权
（2）划拨土地使用权，符合以下条件：
• 土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；
• 领有国有土地使用证；
• 具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；
• 签订出让合同，补交出让金或者以转让、出租、
抵押所获效益抵交出让金。
不可以设定抵钾的土地使用权
• 以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设
施、医疗卫生设施和其它社会公益设施以及所
占用的土地使用权
• 权属不明或有争议的土地使用权、依法被查封
监管的土地使用权
（三）当事人的权利义务
1、抵押人
• 继续享有占有、使用和收益的权利
• 处分权土地使用权，
包括转让、出租土地使用权，但必须通知抵押
权人并征得同意。
• 必须按照出让和抵押合同的约定使用土地
2、抵押权人
• 优先受偿权
优先于一般债务，但不得优于工资、税金等
• 保全抵押权
• 物上代位权
• 让与处分权
连同债权一起让与他人，须通知抵押人
（四）土地抵押权的效力
1、土地抵押权担保的范围
• 主债权及其所生之利息
• 债权未获清偿所生的违约金或损害赔偿金
• 实现抵钾权的费用
2、对抵押权人抵押权的限制
3、对抵押人抵押物所有权的限制
4、优先效力
5、从属效力
6、保护效力
（五）土地使用权抵押权的实现
1、土地抵押权实现的条件
• 主债权已届清偿期而未获清偿
• 抵押人（债务人）受破产宣告解散或被依法撤销
而不能即时清偿债务；
• 债务人死亡而无继承人或受遗赠人；
• 债务人死亡有继承人或受遗赠人，但其继承人或
遗赠人拒绝履行债务；
• 债务人有不利于土地抵押权人利益的行为或不作
为。
五、集体土地使用权转让、出租和抵押P146
（一）集体土地使用权转让和出租
1、集体农业用地土地使用权转让和出租条件
• 类型
• 承包取得的土地使用权（土地承包经营权）
• 出让取得的土地使用权
• 其他依法有偿取得的土地使用权
• 集体土地使用权不等转让出租用于非农业建设
• 自留地、自留山、口粮田土地使用权不得转让、
出租
2、 集体非农业建设用地使用权转让和出租条件
• 宅基地使用权
——但转让和出租后不得在申请宅基地
• 依法取得的企业建设用地，且符合以下条件：
1) 已经依法批准的建设用地
2) 符合土地利用总体规划
3) 企业破产
4) 依法转移
讨论：
• 村民利用集体土地建房售给城镇居民？
物权法规定：宅基地
使用权人经本集体同
意，可以将建造的住
房转让给本集体内符
合宅基地使用权分配
条件的农户；禁止城
镇居民在农村购置宅
基地。
案例分析：
• 1999年3月6日，农民范某与市民常某签订了一份房
屋买卖协议。协议约定：范某将位于大兴区黄村镇
前辛庄村的4间北房卖给常某，房价款为万元。
协议签订后，常某把房款交给范某，范某也交付了
房屋。同时，常某与此村经济合作社签订了房宅基
地有偿使用50年的合同，并交付了第一个10年的有
偿使用费1500元。2003年，作为卖家的范某看房价
看涨，于是诉至法院，要求确认他与常某签订的房
屋买卖合同无效，常某向其返还房屋。
你认为法院将如何判决？
1985年2月，王某的父亲以一家三口人（王某父母
与王某）名义，向当地村委会申请宅基地建房。
1992年王某考上省城的一所大学，户口随之迁出，
后在县城就业。2003年，王某的父母先后去世，老
宅已无人居住。
问题：
王某能继承父母的房屋连同土地吗？
村委会有权收回宅基地使用权吗？
案例分析：
（一）集体土地使用权抵押
• 抵押范围：
1) 以招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒山、
荒沟、荒丘、荒滩等土地承包经营权；
2) 乡镇、村企业的建设用地使用权不得单独抵押。
以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占
用范围内的建设用地使用权一并抵押。
3) 其他类型的集体土地使用权不得抵
《农村集体土地使用权抵押登记的若干规定》
（国家土地管理局）规定：
集体抵押权实现后集体土地使用权的处分：
• 未经法定程序不得改变土地集体所有权和用途
• 因处分抵押权而改变土地集体所有权的必须办
理征地和其他手续。
耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的
土地使用权，但法律规定可以抵押的除外；
第三节 土地承包经营法律制度
一、土地承包经营与土地承包经营权
二、承包经营法律关系
三、土地承包经营权流转
一、土地承包经营与土地承包经营权
• 土地承包经营：指农户、其他经济组织或公民个
人依照法律规定和合同约定对集体所有或者国家
所有的土地在一定期限内承包，进行农业生产经
营的行为。
土地承包经营权：承
包经营人依据土地承
包合同所取得的对承
包土地依法自主经营
的权利。
二、承包经营法律关系
1、主体
• 发包主体：国有土地管理部门（相对较少）；
农村集体经济组织。
• 承包主体：有权签订土地承包经营合同的农户、
单位和个人
承包人的身份规定：
• 农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员
承包经营
• 也可以由本集体经济组织以外的单位或个人承
包经营。
（《土地管理法》第15条2款，
《承包法》第18条3款）规定：
农民集体所有的土地由本集体经
济组织以外的单位或个人承包经
营，必须经村民会议2／3以上成
员或者2／3以上村民代表的同意，
并报乡(镇)人民政府批准。
• 2、客体
• 国有土地：国家所有的用于农业生产的土地。
• 集体土地：除非农业用地以外的，包括耕地、
森林、山岭、草原、四荒地等，同时包括农业
生产辅助设施设备，如水库、农田水利设施。
3、内容
• 发包方权利：发包权、监督管理权、收益权
（收取承包费）
义务：维护承包人的权益、创造良好的生产经
营环境
• 承包方权利：经营自主权、收益权、产品处分
权、优先承包权、流转权
义务：缴纳费用、合理利用土地、接受管理
案例分析：
甲村委会与乙村村民赵某签订承包合同，将甲村
的50亩荒地承包给赵某，承包期3年，承包费9万。
赵某依合同付款后，未经批准在该地上建起了三间
临时住房。甲村村民代表与赵某进行交涉，要求其
返还土地，并拆除房屋。但赵某以与村委会签过承
包合同为由拒不同意。
村民们一气之下将赵某的临时住房拆除。赵某
于是向所在县人民法院提起诉讼，要求村民赔偿损
失。
被告
代表
原告赵
某
（1）本案中赵某与村委会签订的承包合同
是否有效？为什么？
（2）赵某的房屋是否可以由村民拆除？
（3）此案法院最终将作如何判决？
（4）假设甲村在发包这50亩耕地前发出公
告，看到公告后本村村民王某与赵某都想承
包。这种情况下谁将取得承包权？
请问：
三、土地承包经营权流转
• 土地承包经营权流转：是指得到土地承包经营
权人把土地的经营权全部或部分转移给其他经
营人的行为，也可称为农地流转。
土地承包经营权流转的意义是什么？
案例分析：
• 2001年12月，村民李某与当时的村委会签订了一份土地承
包合同。合同约定，村委会将村属的15亩承包地承包给李
某经营，承包期限为30年。合同签订后，李某对所承包的
土地进行了重新规范和整理，并在投资近3000元的承包土
地上新打了一眼深井。2002年10月，李某所在的村委会进
行了换届选举。换届后的村委会以原村委会与李某所签订
的土地承包合同没有召开村民大会，违反民主议定原则为
由，将李某所承包的土地强行收回。李某将村委会告上法
庭，要求确认合同有效，被告继续履行合同；如果确认合
同无效，要求赔偿2万元经济损失。
你认为法院会不会支持李某的诉讼请求？为什么
？
主要形式：
• 转让：
转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承
包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。
• 转包：
转包后原土地承包关系不变，原承包方继续履
行原土地承包合同规定的权利和义务。转包受
让人按转包时约定的条件对转包人负责。
• 特点：
• 以土地利用总体规划为基本依据—用途管制
是落实总体规划的手段和措施
• 农用地转用审批是实现用途管制的关键
• 征地审批权适当集中是实施土地用途管制的
必要条件
• 土地登记制度是土地用途管制的权利保障
• 以严格的土地监督检查制度为实现措施—强
化土地法律责任
讨论：
甲村村民王某准备将其30亩承包地的承包经
营权转让。乙村的张某能否受让该30亩地的
承包经营权？
