论职工债权在破产清偿中的优先顺序问题
关键词：破产清偿优先顺序 职工债权保
一
在我国的新破产立法中，职工债权（指职工工资、应由企业缴付的划入职工个人账户
的基本社会保险费用和解除劳动合同补偿金债权）的优先清偿顺序应如何确定，其因企业
无担保财产不足清偿而与物权担保债权发生矛盾时何者更为优先，一直是一个重大的争议
问题。在现行破产法中，职工债权虽然被列为第一清偿顺序，但其基本性质仍属于普通债
权，必须在物权担保债权及破产费用之后清偿。这就使得在司法实践中可能会出现职工债
权因破产财产过少，或破产企业主要财产上均设定有物权担保，仍无法获得全额清偿的现
象。由于 目前 我国的社会保障制度尚不够健全，对职工债权如不予以充分清偿将 影响
到社会的安定与公平，所以如何解决其在此种情况下的清偿问题，由谁来实际承担清偿责
任，便成为破产立法中始终争议不休的难题
提交给全国人大常委会进行初次审议的《破产法草案》仍然维持现行破产法的规定模
式，并未给职工债权以优先于物权担保债权的清偿地位。有人对此种规定模式提出反对意
见，在少数人提出的将职工债权放在破产费用之前或之中清偿的主张因不符合破产法的基
本规律被否定之后，争议的焦点集中在职工债权与物权担保债权在清偿顺序上何者优先的
问题上。一种观点认为，职工债权应放在物权担保债权之前清偿，这样才能体现国家的社
会主义性质，保证职工债权即使在破产企业多数财产都已设定物权担保的情况下也能得到
充分清偿。另一种观点则明确表示反对，认为如职工债权优先于物权担保债权清偿，将危
害商品交易安全，破坏物权担保制度，违背市场经济规则，并可能引发严重的 金融 风险
全国人大法工委修改后提交全国人大常委会进行第二次审议的《破产法草案》，采纳
了将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的主张。但在 2004年 12月下旬准备提交全
国人大常委会进行第三次审议，并付诸表决通过时，却受到一些单位的强烈反对，在最后
一刻，新破产法的立法程序因这一重大争议未能妥善解决而被暂时中止了。但是，笔者认
为，对以这一关系千百万职工利益的大问题，有必要进一步进行 研究 和讨论
二
企业破产时对职工的正当权益必须予以妥善保护，对职工债权更是应予以充分清偿，
这不仅是职工在破产法上的权利，而且从某种意义上讲，也是公民在宪法上享有的社会保
障权利。但是，将范围如此之广的职工债权全部放在物权担保债权之前清偿的立法模式是
不妥的，违背了市场经济运行的基本规律，在法理依据、解决问题基本思路以及产生的实
际效果等方面都存在严重的问题，而且仅仅依靠采取这一种措施解决职工债权清偿问题也
是不够的，对物权担保债权人更是不公平的。此外，在新破产法立法过程中，早已明确政
策性破产是仅适用于特殊时期、特殊情况下的部分国有企业的一种过渡性措施，将在新破
产法通过后限期废除，完全走上依法破产之路（也就是说，承认政策性破产是违背法治原
则的）。而目前立法草案的规定实际上是把原来仅有条件地适用部分国有企业的政策性破
产中的职工债权清偿顺序普遍推广到了所有企业，可以说是使所有企业都走上了政策性破
产之路，显然也是与破产立法宗旨不相符的
笔者认为，以我国是社会主义国家、保护劳动者合法权益应是破产立法首位考虑目标
为由，主张将职工债权全部放在物权担保债权之前优先清偿的观点是不妥的。破产立法的
根本目的是为解决在债务人丧失清偿能力时的债务公平清偿问题（包括但不限于对职工债
权的公平清偿），并通过维护市场经济秩序以促进社会经济 发展 ，而不仅仅是为保护职
工权益，更不能将此作为立法的首要目标。而且，保护劳动者合法权益与将职工债权全部
放在物权担保债权之前优先清偿，两者之间并无必然联系，更不是非此即彼的对立关系，
此种说法有将经济问题 政治 化、以大帽子压人之嫌
职工债权问题必须从源头解决。目前在资本主义国家中拖欠职工债权的现象都已经很
少见了，而在奉行社会主义的我国却大量出现拖欠职工工资等问题，乃至于需要总理出面
为民工催讨工资。这决不是一个正常的社会现象，它反映出政府对此问题采取的社会调整
体系与措施的严重失控。要想彻底解决这一问题，关键是制定各种制度制止欠薪等问题发
生，尽量不使其被拖入破产程序，而不能是对欠薪等问题的发生不闻不问，却在破产程序
中将由此产生的不利后果强压到债权人尤其是物权担保债权人身上，让其为政府的工作失
误买单。对破产企业拖欠的职工债权仅靠在破产法中无限提前其清偿顺序解决，不过是头
痛医头、脚痛医脚，治标而不治本，甚至可以说是拆东墙补西墙的偏激措施
从 理论 上讲，各国都存在对破产企业职工债权的清偿问题，但许多国家对职工债权
清偿问题的解决措施更为合理、更为妥当，值得我国借鉴。拖欠职工债权大体上有两种情
况，其一是有钱不付（如拖到破产时便进入无钱支付的“最高境界”）；其二是无钱支
付。对有钱不付者必须严厉制裁，而对无钱支付者必须有解决措施
首先，各国重视从源头上制止对职工债权的拖欠。有的国家或地区立法规定，企业的
董事等高管人员个人对企业所欠工资负连带清偿责任，并从劳动法和社会保障法的角度规
定严格的 法律 责任，使其不敢无故拖欠职工工资、社保费用等。至于那些因丧失清偿能
力而无力还债（包括拖欠职工债权）的企业，一些国家立法则规定，其董事有义务及时申
请破产，以防止债务进一步恶性膨胀，破产财产继续减少，损害债权人利益，否则追究其
刑事责任。强制该破产的企业及早破产，也是保障职工债权获得充分清偿的重要手段，为
此可赋予职工破产申请权
其次，由政府设置欠薪保障基金等社会保障基金，对破产企业无力清偿的职工债权进
行补偿。如法国专家在破产立法国际研讨会上介绍，法国立法规定，企业破产后，政府设
置的保障基金马上接手清偿所欠职工债权，然后再以代位债权人的身份参加破产清偿，其
代位的债权除极少数数量（按种类区分）可优先受偿外，其余均作为普通债权清偿
笔者认为，各国立法对拖欠职工债权者的处罚机制以及主要通过社会保障制度解决清
偿问题的基本思路值得我国借鉴。必须明确，职工债权的拖欠不是企业的债权人所为，而
是职工所在企业所为，是企业的所有者或管理人员拖欠的，对国有企业而言，可以说就是
国家拖欠的（或默许拖欠的）。所以，政府如果确实将保护职工利益放在立法或日常工作
的首位考虑，解决问题的办法很简单，只需立法规定，对拖欠职工债权负有责任的企业高
管人员个人须负连带清偿责任（可考虑以新破产法通过或实施时间为适用界限），并从劳
动法上规定对其个人的处罚措施；还可以规定，凡拖欠职工债权达一定期限的企业一律吊
销营业执照、予以关闭，甚至追究政府有关部门负责人的责任，同时由政府主导设立职工
债权的清偿保障基金，这才是真正言行一致地将对职工利益的保护放在了第一位
但迄今为止，政府并没有采取上述立法措施解决拖欠职工债权问题。在市场经济的发
展中，在考虑社会公平与经济效率何者优先的问题时，政府（包括官员）在相当大的程度
上是将经济效率等（与其业绩有更为直接的联系）列为比对职工利益保护更为优先的目
标。或许正因为如此，政府才不得不在相当程度上宽容地允许欠薪问题发生，允许有欠薪
问题的企业继续存在，只有当问题不解决将严重影响社会稳定即影响到政府既得利益的情
况下，才采取一些强制措施解决，如通过行政手段强制清偿民工工资、将欠付民工工资的
建筑企业排除出建筑市场之外等。或许这样做从政府的角度考虑确有其利益与道理，但笔
者认为，目前政府应当在投资加快经济发展速度与投资完善社会保障体系、提高对职工
（或曰公民）权益的保障程度两方面的权衡中调整实施策略，加大对后者的投入（这种投
入从长期看也将转化为经济投资、转化为社会生产力），以解决日益严重的社会矛盾与危
机。如果政府不准备从根本上解决拖欠职工债权的源头问题，在企业破产时让债权人尤其
是物权担保债权人去承担由于他人过错包括政府过错而产生的不利后果，那就是不公平
的。更为危险的是，这还将严重影响市场经济的效率与秩序，导致公平与效率两者皆失
其次，我国应当借鉴境外有益经验，由政府建立对职工债权的清偿保障基金，使其得
到更为充分的保障，并从根本上解决职工债权与物权担保债权人在清偿上的矛盾。必须明
确，建立相关制度、保障职工债权清偿，是政府的职责，而不是其他债权人的义务。即便
在政策性破产中，当破产企业全部财产包括担保财产都用于清偿职工债权仍有不足时，按
照有关规定也是由地方政府财政支付。这从另一个角度表明，在政府未能建立起完善的社
会保障机制之前理应承担这种支付义务，而现在其他债权人不过是被强拉进来为政府买单
罢了。此外，还应尽快完善社会救济、就业等保障制度，提高职工对企业破产损失的承受
能力
三
笔者曾多次撰文指出[1]，无论是在原有的政策性破产规定中，还是在新破产立法
中，将职工债权全部放在有物权担保的债权之前清偿，是与《担保法》规定相违背的，是
对物权担保债权人合法权益的侵害。职工债权作为一种无需登记公示的超级优先权的存
在，将使物权担保债权人难以了解、规避其风险，即便债权人费尽周折事先查明 企业 未
拖欠职工债权，也无法防止其在双方交易发生后出现新的拖欠职工债权现象。而且，在现
行《破产法》已经规定物权担保债权优先于职工债权清偿的情况下，债权人基于对 法律
的信任与预期已经与存在拖欠职工债权 问题 的企业发生了大量的交易，新破产法中若规
定职工债权优先于物权担保债权清偿，并适用于已经发生的债务关系，不仅将损害法律的
权威性与延续性，对债权人也是不公正、不合理的。而对主要债权人银行来说，这将导致
其未有预期的不良资产巨额激增，造成严重亏损，并可能引发 金融 危机。此外，由于这
种作法将使债权人在市场交易中实际上没有任何法律手段可以保障债权安全，必将引发其
过激自救措施，对市场 经济 发展 产生危险的破坏作用
目前 世界各国破产立法的趋势是强调对物权担保债权的保护，尽可能地减少优先于
物权担保债权受偿的优先权种类。世界银行在其 2001制定的《有效清偿和保护债权人利
益的原则和指引》中指出，破产应保护商业法中规定的债权人享有的权利和各种优先权，
以保障债权人的合法预期，促进商业交易的稳定性。强调《破产法》应承认有抵押权的债
权人对抵押物的优先权，对有抵押权的债权人进行分配时，公众利益一般应次于私人权
利，享有优先于抵押权权利的当事人数量应维持在最低水平。我国新破产法的规定不应与
此趋势相违背
需要特别强调指出的是，将职工债权全部放在物权担保债权之前清偿，表面上看是维
护了职工权益，但实际产生的 社会 后果却未必如此，更可能是在损害职工的长远利益。
法律的作用之一是通过行为规范的制定，使人们可以事先了解自己行为的后果，趋利避
害，并进而达到法律调整人们行为的预期目的。达到这种效果的立法便是成功的，反之便
是失败的。如果新破产法作出上述规定，银行等债权人必然会根据法律调整自己的贷款等
交易行为，采取相应的救济对策，不过其后果恐怕并非提出此种立法主张者所期待的
首先，由于职工债权在破产程序中将优先于所有债权清偿，债权人为避免损失，将拒
绝与拖欠职工债权的企业发生任何经济往来。所以，那些陷入经营困境的企业只要存在欠
付职工债权问题，尽管可能尚未达到破产境地，也将因银行不敢再给其发放贷款，其他人
不敢再与其进行交易，而被提前宣告死亡，职工将随之提前失业。而且债权人的自救行为
甚至可能并不以企业已经欠付职工债权为前提，因为他们无法确信在贷款或其他交易行为
发生后债务人不会出现新的大量欠付职工债权行为
其次，有物权担保的债权人一旦发现债务人到期无力还债，无论其是否达到破产境
地，将不得不立即启动对担保物的执行程序，与可能提起的破产程序赛跑，以保证自己能
够及时就担保物优先获得清偿，不会冒可能在破产程序中因对职工债权的优先清偿而分文
不获的风险给债务人以任何喘息之机。显然，对债务人企业重要生产设备、厂房等资产的
执行，必然导致企业立即倒闭，职工马上失业。虽然说这对迅速实现优胜劣汰机制来讲也
是件好事，不过可能与新破产法不惜代价力图尽量减少企业破产、保护职工利益的苦心相
违背
另一方面，拖欠债务的企业为使担保物不被执行，能保留在破产程序中用于清偿职工
债权，也将会更早地提出破产申请，甚至在不具备破产条件的情况下创造条件提出破产申
请（如果担保物将被执行的话），欺诈破产又多了一个诱因
此外，这样规定还可能放纵恶意拖欠职工债权的现象。有的企业认为职工债权反正可
以在破产程序中获得最为优先的清偿，从而可能更肆无忌惮的拖欠职工债权，甚至在破产
已经不可避免的情况下，恶意为职工提高工资待遇，欺诈债权人。职工也不会再关心企业
的经营，甚至可能希望把企业及早搞破产以解决其工资被拖欠的问题，受损失的则是债权
人，是企业的投资者包括国家
即便事态没有发展到如此严重的程度，因债权人防范措施导致的经营环境恶化也必将
使更多的企业破产、职工失业。如果这些企业本身就是早应破产的企业也算是死得其所，
问题是恐怕许多尚有挽救希望的企业也将被“殃及池鱼”。由此，这一法律规定不是鼓励
人们积极参与市场经济活动，鼓励人们创造社会财富，不是为市场经济提供发展的动力与
保障，而是在遏制人们的市场经济活动，阻碍交易进行，对市场经济的发展将起到消极破
坏作用，实际上也将损害国家、社会、企业、职工的长远利益
中国 人民银行行长周小川在 2004年 12月 2日“中国经济 50人论坛”上的讲话强
调指出，如果让职工债权优先于担保物权受偿，银行将不得不做出抵御性调整，从而更不
利于企业。银行在 理论 上可以通过扩大利差来消化由此产生的不良资产，但这将会对企
业财务成本和整个经济产生巨大 影响 ，降低所有企业盈利总水平，对国民经济的影响非
常大。银行还会为此而“惜贷”，这将对整个经济增长和就业、实现小康目标的产生不利
的宏观影响。如果既不能扩大利差，又不能惜贷，最终的结果是银行不良资产的再度膨
胀、积累，不得不再次剥离不良资产，并可能引发金融危机
四
其实，即便是在我国目前的情况下，对职工债权的清偿并非完全无法在债权人可以承
受的负担范围内尽量合理解决。解决的方式可以有两种。第一种是比例清偿方案。笔者曾
撰文指出，在职工债权不能从破产企业无担保财产中得到清偿时，可以从担保物变价价款
中拿出一定比例（如 10％，至多 20％）予以清偿，由债权人与职工共同分担损失。职工
债权仍不足清偿时，则应由政府设置保障基金等其他方式解决。这是在两难抉择中可以考
虑采取的变通措施。此外，对职工债权中可优先清偿的部分要适当加以限定
这样规定虽然也可能使物权担保债权人承担部分乃至全部职工债权的清偿义务，但实
际上不会影响到债权人的根本利益和市场经济交易秩序。因为债权人可以根据法律规定预
测并采取相应的措施防范可能产生的风险，即在设置担保时将担保物的价值与担保债权之
间的折价比例按法律规定的职工债权优先清偿比例同比例降低。总之，在这种情况下债权
人的风险是可以预期、控制的。但若允许将担保财产全部用于职工债权的清偿，债权人就
没有任何办法保障自己的合法权益了，交易活动将受到在市场机制下无法挽救的破坏性影
响
第二种解决方式是设置特定范围内的职工债权为特别优先权。如日本破产法就将工资
债权列为一般的先取特权；我国《海商法》第 21条、第 22条中则规定有船舶优先权，船
员的工资等请求权对产生该海事请求的船舶享有优先于有物权担保债权受偿的权利。但
是，为公平保护债权人的利益，对特别优先权的范围必须合理界定。如有的国家或地区规
定，仅对破产企业所欠的职工工资给予优先权。还有的规定，对职工工资的优先清偿也有
一定范围的限制，如限于在破产案件受理前一年内所欠的总额不超过一定数额的工资。对
超过此范围的欠付工资可作为破产债权在第一顺序中受偿，但不再享有特别优先受偿的地
位。我国的破产立法也应考虑将职工债权特别优先权的范围限定为破产企业所欠职工工
资，而且应作有最高额限制，对破产企业高管人员的超过职工清偿水平的高工资部分也不
应列入优先受偿的范围
笔者认为，这些清偿措施应是一种暂时性规定，将来国家建立劳动保障基金、健全社
会保障制度后，仍应当恢复对物权担保债权人的充分保护
目前新破产法草案仍在修改制订过程中，对此问题如何解决也未有定论。在此我们大
声疾呼，破产法的基本原则是不可动摇的，立法应当维护市场经济的信用与交易秩序，应
当促进市场经济的发展，政府必须守信，必须履行其公共管理人的职责，只有这样，我国
建立市场经济体制的目标才可能实现
参考 文献
[1] 王欣新，《新破产立法与国企政策性破产的关系》，人民法院报 2004-07-09；
《新破产立法中对劳动债权的保护》，人民法院报 2004-07-23
