预算会计专栏
Finance & ACCOU'l ting 管 I
我国政府会计目标的定位
丁鑫荆新
政府会计目标是指政府会计系统 度，反映其对所有投资者、债权人以 查、监督，作出相关的社会、政治决策。
提供的信息所要达到的目的。政府会计 及其他财政资源提供者受托责任的履 (3)财政部门。各级政府的财政部
目标的定位是我国政府会计改革中需 行情况。 门负责监督检查本级各部门及所属各
明确的首要问题，是构建政府会计准则 (二)会计客体一一政府会计信息 单位预算执行情况和财务状况，需要
体系的基础。笔者对政府会计目标的相 使用者及其信息需求 全方位的政府会计信息，以评价各部
关因素进行分析后，对我国政府会计目 笔者认为，我国政府会计信息使 门、单位受托责任的履行情况，并作出
标予以界定。 用者包括人大及其常务委员会、审计 相关决策。
一、我国政府会计目标相关囡
部门、财政部门、政府及其内部管理机 2. 一般使用者及其信息需求
构、社会公众、投资者与债权人、捐赠 ( 1) 政府及其内部管理机构。各级
景的探析 者、评估机构、其他政府与国际组织 政府作为本级政府的会计主体，需要
政府会计不同于企业会计，笔者认 等，其中人大及其常务委员会、审计部 了解和掌握本级政府的全面会计信息，
为政府会计的目标应取决于如下三个 门、财政部门是政府会计信息的重要 包括预算执行情况信息和财务状况信
主要因素: 使用者，其余使用者是政府会计信息 息，更需要据此制定经济政策和加强
(一)政府会计主体一一政府会计 的一般使用者。 公共财政管理。政府内部的行政管理
信息提供者 1.重要使用者及其信息需求 人员等也需要利用政府会计信息，尤
会计主体辨明了会计信息的提供 ( 1) 人大及其常务委员会。各级人 其是项目、业务的成本信息，进行内部
方，为会计目标的实现提供了空间载 民代表大会及其常务委员会作为我国 管理，并为本级政府的决策提供建议。
体。政府会计主体具有如下特征:第 的立法机关，负责审议和批准政府的 ( 2) 社会公众。社会公众包括纳税
一，公共性。政府会计主体属于公共部 各项预决算，并授权政府管理和使用 人和其他个体，是政府财政资糠的提
门，以实现政府的公共职能为目标。第 财政资源。因此，政府对其负有受托责 供者，也是政府提供公共产品和服务
二，非营利性。政府会计主体不以营利 任，应向其提供财政资掘的来调、类 的接受者。因此，社会公众有权了解并
和资本增长为目的，其目的是管理社会 型、管理和运用效果等信息，从而评价 监督政府管理国家事务和财政资掘的
公共事务，向社会提供公共产品和公共 政府预算执行的合规性、财务状况和 效果，以及政府活动的经济影响，进而
服务。第三，财政性。政府会计主体与 运营业绩。 评价政府受托责任的履行情况和持续
政府各级财政部门具有财政缴拨款关 (2) 审计部门。各级审计部门负责 提供服务的能力。
系。第四，专用性。政府的财政资源主 审计、监督政府财政资源的来源、管理 ( 3) 投资者与债权人。投资者与债
要来源于纳税人缴纳的税收和政府向 和运用，因此，需要向其提供预算执行 权人包括个人和机构投资者与债权人。
国内外举借的各种债务资金，其运用受 情况倩息、实际结果与法定预算的比较 作为政府财政资源的提供者，他们需
到有关法律、法规、合同或协议的限制， 信息、财政资源的管理和运营绩效信息 要了解政府资产、负债(现实的及或有
以确保财政资拥按规定的用途使用。 以及是否遵守与财政相关的法律、法 债务)状况，筹集资金的管理和运用效
政府会计主体的上述特征决定了 规等信息，从而对各级政府、单位财务 果，未来可获得的财政资源以及是杏
政府会计的目标应是提供财政透明 收支的真实性、合法性、效益性进行审 遵从投资约束和债务契约等信息，以
2010 10 .财务与会计 57
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Fin剧团&: AccQUmi咱
评估政府的偿债能力和持续运作的能
力，防范潜在的财政风险，并在此基础
上作出相关投资、信贷决策。
( 4) 捐赠者。捐赠者作为政府财
政资源的无偿提供者，虽然不期望按
所提供资源的份额获取经济回报，但
需要了解所捐赠资源的用途及其运用
效果。
( 5) 评估机构。评估机构包括债券
的评级机构、经济师和财务分析师等，
他们需要依据政府会计信息分析政府
的财政和经济状况，评价政府的信用
等级，为政府现在的和潜在的投资者、
债权人等进行投融资决策提供参考。
因此，他们需要了解政府整体财务状
况、现金流量等信息，以预测政府偿债
能力及进行风险定价。
(6) 其他政府与国际组织。全球经
济一体化使各国政府以及国际组织之
阔的联系更加紧密。各国政府更加关
注彼此的财务状况，以便作出社会、政
治、经济决策。
为满足上述信息使用者的信息需
求，政府会计的目标应是确保及时公
开政府的财政信息，包括财政制度、
预算程序、财务状况和运营绩效的公
开信息，有利于信息使用者进行各项
决策。
(兰)政府会计环境
第一，政治管理体制。我国的地方
政府依行政区划设置，分为省、市、县、
乡四级，地方各级政府服从中央政府的
领导。我国各级政府均属政府行政单
位，一级政府一级财政。随着民主政治
建设的不断深入，公民的"话语权"和
各种媒体对政府监督的增强，客观上
强化了政府向立法机构、监督机构、社
会公众等报告其受托责任的履行情况o
第二，经济环境。我国是社会主义
市场经济国家，实行以生产资料公有
制为主体、多种经济成分共存的所有制
结构。政府代表国家管理社会公共事
务，配置公共资源，因此政府应当向国
58 财务与会计 20101。
家、社会公众报告其对受托资源的营 府部门对基本政府的受托责任，政府
理和运用情况，从而解除其受托责任。 部门下属的机构和单位对政府部门的
而且，随着政府融资、投资予段的不断 受托责任，下级人员对上级人员的受托
创新，政府可以通过国内外资本市场融 责任等。政府会计既应帮助政府解除
通各种资金，因此，政府有义务向其财 其对社会公众的外部受托责任，也应
政资源提供者报告其财务状况等信息， 有助于解除政府组织内部的受托责任。
以便于信息使用者评价政府的偿债能 第三，最高目标一一提供有助于
力并作出相关决策。 使用者进行决策的信息，即"决策有用
第三，法律环境。我国基本上属于 性"。决策有用性是指政府会计的目标
成文法国家，会计准则属于行政法规， 应当以信息使用者的需求为导向，包
但与其他成文法系国家不同的是会计 括内部决策有用性和外部决策有用性。
在我国作为一门独立的学科得到较快 内部决策有用性是指政府会计能够为
的发展，有利于政府会计目标的实现。 政府会计信息的内部使用者(政府及其
内部机构等)提供有助其作出有效管
二、中国政府会计目标的界定 理决策的信息;外部决策有用性是指
综上对我国政府会计目标相关因 政府会计能够为政府会计信息的外部
素的分析，笔者将我国政府会计的目标 使用者(人大及其常务委员会、审计部
分总体目标和具体目标分别予以界定， 门及社会公众等)提供有助于其作出经
其中具体目标是总体目标的具体化，总 济、社会和政治决策的信息。
体目标通过具体目标予以实现。 (二)我国政府会计具体目标的界
(→)我国政府会计总体目标的界 定
λ，.>-ζ , 按照近期我国政府会计定位于预
我国政府会计的总体目标可以分 算会计系统与财务会计系统相结合的
为如下三个层次: 改革模式，笔者认为政府会计的具体
第一，基本目标二一提高政府的 目标应兼顾预算管理、财务管理和绩
财政透明度。基本目标是整个目标层次 效管理三方面需要，分别通过预算会
的起点，是重要目标和最高目标得以实 计系统和财务会计系统予以实现。
现的基础。良好的财政透明度要求向 1.预算管理目标
公众及时提供政府过去、现在和未来 预算会计系统应以满足预算管
的财政活动以及财政风险的全面、可 理的需要为主要目标，提供以下具体
靠的信息。因此政府会计主体应公开 信息:
披露政府部门内部的政策和管理职能、 第一，政府预算资源的来源、分配
有关预算、税收和其他公共财政的法 和使用的信息以及预算与实际结果相
律和法规、预算编制和执行程序等信 比较的信息，满足预算管理的需要，提
息，以提高财政透明度，增强公众对政 高预算透明度，便于公众监督，并有助
府的监督。 于信息使用者评价政府受托责任的履
第二，重要目标一一全面反映政 行情况。第二，政府预算资源是否依据
府的受托责任。受托责任是政府会计 法定预算、是否按照相关法律与合同的
存在的基础，政府的受托责任包括外 要求和限制取得和运用的信息，以便于
部受托责任与内部受托责任。外部受 使用者进行经济、社会、政治的决策分
托责任是指政府整体对社会公众所承 析。第三，未来的预算资源信息，有助
担的受托责任;内部受托责任主要指 于使用者评价未来的预算资源是否足
政府组织内的等级受托责任，包括政 以继续提供公共服务以及偿付未来的
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政府会计主体界定研究
会计主体是理论上的一种假设，用
以界定会计管理活动的空间范围。自
前，我国会计管理已形成企业会计、政
府会计、民间非营利组织会计"三足鼎
立"的格局。但是，对政府会计管理的
范围和会计主体界定的标准，对政府
会计与其他两类会计管理的边界线如
何划定，理论界和实务界有着不同的看
法。本文拟对此问题作一定的分析并
提出相应的解决建议。
一、政府会计主体的确立模式
西方国家确立政府会计基本主体，
有组织说、使用者说、受托责任说、公
共财政理论、基金理论等多种理论基
础，不同的理论观点导出不同的管理模
式。他们的做法，概而言之有工种: (1)
以单位作为基本主体，就是按政府组
成、控制的单位，作为基本主体，德国、
法国都是这种做法。 (2) 以基金作为
基本主体，就是把政府官运的资金"切
块每"块"资金有固定的来源和限定
负债，预测政府持续运作的能力。
2 财务管理和绩效管理目标
财务会计系统以满足财务管理和
绩效管理需要为主要目标，提供以下具
体信息:第一，政府整体的财务状况信
息，包括政府资产、负债和净资产的总
量、构成及其变动情况、偿债能力方面
的用途，分别设置账户核算、编制财务
报表。每"块"基金独立运作，都作为
基本主体。采用这种模式的典型代表
是美国的州和地方政府会计。(3)单位
主体和基金主体并存，就是对政府一
般经济资源以单位作主体进行核算和
报告，对有特定用途的资金以基金作主
体进行核算和报告。这种做法可称之为
"双元主体"模式。目前，英国、加拿大、
澳大利亚等国家都采用这种模式。
对于我国政府会计应确立何种主
休模式，各方面的认识尚不统一，有的
学者提出应学习美国的做法，全部采用
基金主体模式;实务工作者和多数学
者则主张采用"双元主体"模式。我们
赞成后一种观点，即采用单位主体与
基金主体并存的"双元主体"模式。具
体说，就是总体上以单位作为基本主
体，对特殊事项(项目)以基金作为基
本主体。其理由主要有以下几点:
1.采用"双元主体"模式符合我国
国惰。按照《预算法》和《会计法》的规
的信息，有助于信息使用者评价政府
受托责任的履行情况和持续提供公共
服务的能力，尤其有利于政府财政资
源的提供者作出合理的投资、信贷等
决策。第二，政府运营绩效的信息，包
括政府当年的运作成果、各种建设项
目和服务的成本信息，有助于使用者
全国预算与会计研究会课题组
定，我国的部门预算编制与执行，企业
会计、行政单位会计、事业单位会计以
及基本建设会计一直是按单位进行核
算并报告的。改革开放以来，我国的财
政预算管理制度虽然进行了多方面的
改革，但在部门预决算编制、部门预算
执行、国库集中支付、政府采购、非税
收入收缴等方面，仍然坚持按单位营
理。随着改革的深化和管理的需要，在
财政预算和会计核算方面也陆续推出
了按基金(资金)管理的新形式(例如农
业综合开发资金、社会保险基金等)。
此外，我国的企业会计也采取了大多数
以单位为主体、少数以基金为主体(如
企业年金基金)的做法。实践证明，这
种"双元主体"模式，是行之有效的。
2. 我国政府会计全部采用基金会
计主体制缺乏现实意义。推行基金制
是加强管理的-种手段而非目的。政
府设置独立运作的基金，在加强政府
或政府单位财务资源管理、更好地贯
彻专款专用原则、保证公共财政资源
评价政府工作的经济性、效率性、效益
性。第三，政府的现金流量信息，包括
现金流入、流出、净额及其变动情况的
信息，有助于信息使用者预测政府未
来的现金流量和偿债能力。
(作者单位:中国人民大学商学院)
责任编辑式献杰
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