商业银行在银行账户开户许可证核发中的法律地位和义务亟待界定——两起银行账户开户许可证核发引发的诉讼案件探析
摘要：《行政许可法》自2004年7月1日施行以来，人民银行分支机构因银行账户开户许可证核发而引发的诉讼案件呈逐年增多趋势。其中不少案件人民银行败诉，败诉的原因令人深思。其中立法上未明确商业银行在银行账户开户许可证核发中的基本法律关系和义务是引发法律纠纷的主要原因，因此在立法层面重新界定银行的地位和义务是防范风险和减少法律纠纷的根本。
关键词：开户许可，诉讼案件，启示
一、案件基本情况
案件一：限期办理账户开户许可证件案。某企业办事人员李某受法定代表人委托于2008年12月9日到某信用社申请开立基本存款账户，因业务需要恳求信用社尽快给予办理。2008年12月11日，李某电话询问信用社是否办理其开户许可，信用社告知李某，由于该社距离人民银行E市中心支行较远，且当地企事业单位开户数量不多，该社通常做法是集中2到3天开户申请后，才到人民银行E市中心支行办理账户许可业务，告知李某过几天领取开户许可证。某企业则以信用社和人民银行E市中心支行违反了《人民币结算账户管理办法》(以下简称《办法》)第29条规定的2日内办结开户许可的法定期限，将人民银行E市中心支行和开户信用社诉至法院，要求赔偿因未按期限办理账户许可证给企业造成的经济损失。
案件二：利用虚假资料申请银行账户开户许可案。2007年7月1日，人民银行C市中心支行收到本市B商业银行报送的某房屋中介公司申请开立基本存款账户的开户资料，人民银行C市中心支行经办人员在对申请材料进行审查时，发现开户资料的营业执照复印件有多处疑点，人民银行C市中心支行随要求B商业银行提供营业执照原件，B商业银行说原件拿不出。后经向工商管理部门核实，该营业执照复印件系伪造。人民银行C市中心支行依据《办法》第67条对B商业银行给予警告并处3万元罚款的行政处罚。B商业银行对行政处罚不服，以没有对开户资料的完整性、真实性负有审查义务，且《办法》违反《行政许可法》为由，将人民银行C市中心支行诉至人民法院，要求法院撤销行政处罚决定。
二、案件评析
(一)案件一：银行在银行账户开户许可证件核发中的法律关系
1、申请银行账户开户许可证件核发有三个法律主体，具有行政许可的特殊性。从《人民币结算账户管理办法》规定的办理流程看，账户许可法律关系中增加了一个“开户银行”，从而银行账户许可法律关系中有了三个法律关系主体，不同于行政许可中是两个行政许可法律关系主体的情况。根据《行政许可法》规定，人民银行与开户申请人之间是行政许可法律关系，人民银行是行政机关，开户申请人是行政相对人。开户申请人可以自己或委托他人直接到人民银行办理开户许可事项，人民银行不得拒绝。
2、人民银行、开户银行、申请人三者之间在账户许可中的法律关系。人民银行与申请人之间是行政许可法律关系，受理、准予行政许可、不予行政许可等行政行为只能在两者之间产生，而不能及于开户银行。开户银行虽按《办法》规定进行了初步审查、递交材料等许多具有法律意义的办理行政许可行为，但开户银行并不能承担许可行为法律效果，只能由人民银行或开户申请人承担。因此，在账户许可法律关系中，开户银行是代理人民银行还是代理申请人值得研究。从现有法律规定看，对三者间的代理关系尚不能得出明确结论。不同代理关系影响了人民银行和申请人之间的期限利益分配和风险负担。如果将开户银行视为人民银行的代理人，人民银行开户许可决定期间始于开户银行收到申请人的申请资料，终于开户银行收到人民银行的账户许可核准后再送到给开户申请人时。如果开户银行收到开户申请资料后没有及时审查、传递给人民银行或收到许可核准后没有及时转交给开户申请人，耽误时间超过2日，就会产生人民银行审查账户许可超过2个工作日核准的违法行为。反之，如果将开户银行视为开户申请人的代理人，开户申请人则因其代理人的延误而损失办理期限利益，其结果由申请人承担，在诉讼中则面临败诉风险。
(二)案件二：银行在银行账户许可证核发中审查义务的争论
1、银行审查开户资料的依据。《办法》赋予了银行对申请资料的真实性、完整性、合归性进行审查把关的法定义务，并且规定了不履行审查义务的责任条款。《办法》是人民银行根据《中国人民银行法》制定的具体支付结算管理方面的规章，因此在法律上符合《行政处罚法》的规定。
2、《办法》与《行政许可法》有冲突。《行政许可法》规定，申请人依法需要取得行政许可的，应当向具有行政许可权的行政机关或法律、法规授权的具有管理公共事务的组织提出申请，行政机关应当对申请人提交的申请资料进行审查；依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。《中国人民银行行政许可实施办法》(以下简称《实施办法》)对人民银行行政事项办理做了相同的规定。《办法》赋予银行对开户资料的真实性、完整性、合归性进行审查的义务有悖于《行政许可法》和《实施办法》规定。且商业银行和人民银行也不是行政机关的上下级关系，因此商业银行没有义务对申请人的申请资料进行初审。
3、人民银行面临诉讼法律风险。依据我国《行政诉讼法》的规定，《办法》作为部门规章，在法院审理行政诉讼案件时，仅具有参照适用的效力，且参照与否决定权在法院。因此，人民银行将有可能面临败诉的诉讼风险。
三、案件启示
(一)明确确定银行和开户申请人在账户开户许可中是法定代理关系
案例一纠纷产生的原因主要是由于开户申请人、商业银行、人民银行三者之间基本法律关系在立法上缺乏明确的规定。《办法》作为部门规章是人民银行2003年4月10日颁布，作为法律的《行政许可法》则是2003年8月27日颁布的。由于《办法》制定于《行政许可法》之前，且《行政许可法》的法律层级效力高于《办法》。因此人民银行办理银行账户开户许可事项应当遵循《行政许可法》及《实施办法》。然而，根据企事业单位长期自主选择商业银行开户的传统习惯、方便行政相对人开立账户的原则以及有利于人民银行履行账户许可职能考虑，应该认定开户银行与申请人之间在办理账户开户许可申请时是法定代理关系，人民银行与申请人是行政许可法律关系。要确定银行与申请人的基本法律关系，必须修改《办法》，将其上升为法律或行政法规，明确确定银行和开户申请人在账户开户许可中是法定代理关系。
(二)修改《办法》中银行在银行账户开户许可证件核发中的审查义务规定
从案例二分析可以看出，在《办法》未修改或上升为法律行政法规前，人民银行各分支机构在银行账户开户许可证核发时要以《行政许可法》及《实施办法》为依据办理行政许可业务。人民银行各分支机构不应依据《办法》规定要求银行履行开户资料审查义务。但银行在银行账户开户许可证核发中是否有义务对申请人开户资料进行审查，答案是肯定的。2007年1月1日施行的《反洗钱法》规定了“金融机构应当按照规定建立客户身份识别制度”。即金融机构在与客户建立业务关系时，应当要求客户出示真实有效的身份证件或其他身份证明文件，进行核对并登记。“核对”为形式审查，由于银行不是执法机关和司法机关，不应当也没有能力承担审核确认身份证件或者其他身份证明文件上记载的信息是否真实的义务。因此，在明确确定银行和开户申请人在账户开户许可中是法定代理关系的基础上，人民银行应对《办法》规定的银行在银行账户开户许可证件核发中的审查义务进行修改，以符合《行政许可法》的规定，并与《反洗钱法》衔接一致。在未修改前，人民银行可依据《反洗钱法》的规定，要求银行对申请人开户资料进行核对并登记。
