改革、调整法院设置完善法院组织体系
人民法院组织体系的建立和完善，是人民法院正确行使国家审判权的组织保证，根
据宪法和人民法院组织法的规定，国家设 立最高人民法院、地方各级人民法院和专门人
民法院，这种由普通法院和专门法院构成的人民法院组织体系，符合我国国情，具有中
国特色，对于依法行使国家审判 权，推动审判工作的全面发展起了重要作用。
改革开放以来，特别是随着社会主义市场经济体制的建立，人民法院的审判领域不
断拓宽，案件类型增多，任务日趋繁重，现有人民法院的设置已不完全适应形势发 展和
审判工作的实际状况，因此改革、调整法院设置，理顺关系，进—步完善人民法院组织
体系已势在必行。
目前，在改革、调整法院设置中，需待解决的主要问题有：
(一)在经济技术开发区和高新技术产业开发区(以下简称开发区)急需设置人民法院。
随着对外开放的不断扩大，我国先后出现了一批开发区和保税区。这些 地区以发展外向
型经济和高新技术为主，三资企业和高新技术产业相对集中，经济交往频繁，经济市场
活跃，各类经济纠纷和专利、知识产权案件不断增加。为了适 应开发区经济形势的发
展，近几年开发区纷纷要求设立法院。根据现行法院组织法的规定，地方各级人民法院
是按照行政区域设置的，开发区本身不是一级行政建制 区域，不设人大，不设政府，是
其所在省、市政府直接管辖的特定区域。其中，有的位于原行政区域内，有的地跨两个
以上行政区域，原区、县(市)党委和政府不 再管理开发区的事务。按照案件的原则，原
区、县(市)人民法院对开发区内的各类案件不宜再管辖，但案件又不能不办，于是原地方
法院采取一些应急办 法解决，有的由中院派出经济审判庭，只审理经济纠纷案件，其他
各类案件仍由原区、县法院受理，有的则派出审判庭或者仍指定由原区、县法院审理。
这种管辖缺 乏法律依据，给审判工作带来了诸多不便，产生了许多难以克服的矛盾。
(二)新疆生产建设兵团法院的法律地位需待确定。新疆生产建设兵团是国家屯垦戍边
的特殊组织形式。经过 30 多年的建设，现已发展成为党、政、军合一， 工、农、商、
学、兵结合，农、林、牧，副、渔全面发展的大型垦区。它下辖 14 个农工师局、172 个
农牧团场，总面积 7 万多平方里，总人口 217 万余人，上 下自成体系，构成了一个比较
完整，发达的小社会。兵团各级行政组织遍布全疆，有自己独立的管辖区域，与地方行
政区域之间没有隶属关系。兵团法院自 1984 年恢复以后，下设 10 个中级法院、25 个基
层法院。由于这种设置在法院组织法中找不到法律依据，其法律地位一直没有正式确
定，法律监督关系和法院管理关系 不顺，甚至连法院院印也没有刊国徽。这些问题直接
影响到审判工作的正常发展，影响到兵团法院的建设和队伍的稳定。
(三)林区法院的法律地位问题亦需尽快解决。
1983 年 9 月法院组织法修正后，森林法院(即林区法院)不再具有专门法院的性质。
目前，林业审判机构有两类，一是在北方大面积国有林区设立林区中级 人民法院和基层
人民法院，受理辖区内所有刑事、民事、经济和行政案件，独立行使相当于地方人民法
院的职权，二是在重点林区所在地的地方人民法院内设立林业 审判庭，或者在重点国营
林场派驻林业法庭，受理辖区内的森林案件，成为地方人民法院的组成部分。前一类林
业审判机构属于普通法院，但又不同于按行政区划设 置的地方人民法院，它是以国有林
业局的施业区域作为自己独立的管辖范围，需要在法院组织法中明确规定设立林区法院
的，主要是北方大面积的国有林区。这类林 区点多、线长、面广，并和地方行政辖区多
层次交叉，由地方人民法院管辖林区案件，困难极大，再者大面积的国有林区已成为
工、农，商，学、兵齐全，具有多种 社会管理职能的相对独立的社会区域。为了有效地
保护我国森林、野生动物资源，必须有司法机构作后盾。设置具有一定专业性的林区法
院，较之地方人民法院，更 适应林区特点，有利于全面开展林业审判工作。
(四)专门人民法院的组织体系不完整，铁路运输法院的地位不明确。1984 年以来，
根据全国人大常委会决定已设 9 个海事法院，铁路运输法院在铁路高级 法院撤销后仍保
留了两级法院，连同军事法院已形成三大专门法院体制。现行法院组织法关于设置“军事
法院等专门人民法院”的规定，很难适应已经变化的实际情 况。因此，客观上需要删改
这个“等”字，具体写明三类专门法院，增设海事高级法院，以尽快完善专门人民法院的
组织体系，其主要理由是，铁路跨省越市，运输 处于流动状态，案发地往往难以确定，
交地方法院受理，管辖、取证困难，影响及时处理。而铁路法院是按路局、分局分段管
辖，熟悉铁路运输环境，通讯交通便 利，足以避免由地方法院受理案件的弊端，铁路法
院受理的案件多数具有很强的专业性，目前铁路治安形势严峻，如不设置铁路法院，势
必影响对“车匪路霸”的有 力打击，不利于维护国民经济大动脉的正常运转秩序。海事法
院是专门法院，却没有它的上级专门法院，海事案件由其所在地的省高级法院受理，与
海事审判专 业性、技术性强的特点极不相适应。这种由专门法院和地方法院混合审判的
体制，也势在必改。
(五)海事、铁路、农垦和林区法院的管理体制不顺。除后设的三个海事法院属地方管
理外，上述其他法院均分别设立于交通、铁路、林业等部门和企业内， 人、财、物一直
由所在部门和企业管理。这种“法企不分”的管理体制直接影响国家审判权的统一行使，
影响执法的严肃性和公正性，极需研究切实可行的办法，理 顺关系，妥善解决这些法院
的人、财、物问题。
采用什么原则完善人民法院组织体系，是个至关紧要的问题。没有一个正确的指导
思想，面临的诸多问题就无从下手解决，调整、改革人民法院的设置，也就失 去了方
向。笔者认为，基本的指导思想应当是，根据宪法的规定，在保障人民法院依法独立行
使审判权的前提下，按照以行政区划为主，特定区域为辅，方便群众诉 讼，有利于上级
法院对下级法院实行监督的原则，合理设置机构，理顺关系，使人民法院的设置适应社
会主义市场经济体制和审判工作发展的需要。
人民法院是由人民代表大会产生的国家审判机关，它所行使的国家审判权来源于人
民代表大会。人民法院向人民代表大会及其常务委员会负责，报告工作，并接 受它的监
督，这是一项重要的宪法原则，因此，任何人民法院的设置都必须严格遵循这一原则，
否则，人民法院的设置及其审判权的行使，就会成为无源之水。
宪法规定，国家的审判权由人民法院统一行使，任何行政机关、社会团体和个人都
没有审判的权力。宪法还规定，人民法院依法独立行使审判权，不受国家行政 机关、社
会团体和个人的干涉，这就是说，任何行政机关、团体和个人不能运用各种手段和方
法，影响和左右人民法院审判案件，目前，设立于一些所在行政机关和 企业内的人民法
院，人、财、物，受其制约，其管理体制与宪法规定相悖。人民法院是国家的审判机
关，无论设在哪个领域、哪个系统，都是整个国家审判机关的一 个组成部分，不应当是
某一行政机关或者企业内的职能部门。它所编护的是国家的整体利益，而不是某一部门
的局部利益。因此，出路在于改革现有管理体制，使这 些法院从所属行政部门和企业中
分离出来，纳入整个法院的组织序列之中。 行政区划为主、特定经济区域为辅是设置地
方各级人民法院的重要原则。它既符合我国国家机关按行政区域建制的法律规定，又适
应了当前改革开放形势发展的需 要，体现了原则性和灵活性的统一。各类开发区是改革
开放的产物，也是深化改革的试验区，从一定意义上讲，开发区是新的行政区划的雏
型，今天的新开发区就是 明天行政区的发展前景。省、市区两级法院的设置历程已充分
证明了这一点。因此，在坚持按行政区域设置地方法院的基础上，及时在开发区合理设
置法院，是对按 行政区域设置法院的补充和完善，上级法院对下级法院实行监督，是人
民法院组织体系构成的—个重要内容;也是保证正确、及时审结案件的—项重要法律制
度。确 立人民法院的设置，应当有利于上级法院对下级法院实行监督。实行上级地方法
院监督下级地方法院、上级专门法院监督下级专门法院，并在最高法院统一指导、监 督
下的审级体制，不仅上下对口，能较好地适应案件专业性的需要，而且关系顺，可以避
免因两类法院混合办案所带来的诸多弊端和困难。
方便群众诉讼，是人民法院设置的一项重要原则。人民法院是为人民服务的，确定
在哪里设置人民法院，必须充分考虑有利于人民群众参加诉讼活动。历史经验 证明，在
省、自治区内按地区设立中级人民法院，在广大乡镇派出人民法庭，适应了我国地域辽
阔、交通不便的特点，极大地方便了群众诉讼。新疆生产建设兵团和 大面积国有林区、
垦区具有同样的特点，大多处于边境、边远地、戈壁深地和深山老林，与地方居民相距
较远，交通十分不便，如果将那里发生的各类案件划归地方 法院管辖，不仅归属困难，
承担不了，也很不便民，相反，另设置有关法院，既方便了那里的职工群众诉讼，又便
于就近办案，及时审结，有利于依法保护人民，及 时打击犯罪，维护安定团结和社会稳
定。
基于上述考虑，为了使人民法院的设置更加科学、合理，进一步完善人民法院组织
体系，笔者提出以下修改建议：
(一)增设经济技术开发区法院，林区法院和农垦法院，行使地方人民法院职能，纳入
地方人民法院序列。具体方案是：1.凡经国务院和省、自治区、直辖市 人民政府批准建
立的经济技术开发区和高新技术产业开发区，具备一定条件的，可以设置基层法院，特
殊需要的，也可设立中级法院。2.北方大面积国有林区，可 在林业局辖区内设林业基层
法院，在地区一级林业管理局所在地设林业中级法院。3.新疆生产建设兵团辖区分设三
级法院，为自治区法院的组成部分，即：兵团一 级设新疆维吾尔自治区高级法院分院，
为自治区高院派出机构;农师一级设中级法院，农牧团场集中的垦区设基层法院。其他大
型农垦区只在农垦区和重点场区分设 中级法院和基层法院。
(二)在专门人民法院体系中，增加规定海事法院、铁路运输法院和其他专门人民法
院。具体方案是：海事法院分两级设置，即在现有 9 个港口设海事中级法 院，全国设海
事高级法院。根据需要，重点港口也可由海事中院派驻法庭。铁路运输法院亦分两级设
置，在各铁路局所在地设铁路运输中级法院，在铁路分局所在地 设铁路运输基层法院。
鉴于目前恢复铁路运输高级法院条件尚未成熟，亦可暂不设置，但考虑到以后的发展，
建议规定“专门高级人民法院的设置与撤销由最高人民 法院报请全国人民代表大会常务
委员会批准”这样的弹性条款，以便条件具备时即予设置。至于还规定有“其他专门人民
法院”，也是基于将来的发展趋势，有这样 一个弹性条款，就可以解决今后根据发展需
要设置专门法院的问题。
(三)上述法院如何对国家权力机关负责，有关工作人员如何任免的问题。鉴于开发
的、林区、农垦区和交通、铁路系统没有设立国家权力机关，在上述地区或 系统设立的
法院无法由人大直接产生并对它负责。根据宪法第三条第三款规定的精神，可分三种办
法解决：1.海事中级法院、铁路两级法院向其所在地的同级人大 及其常委会负责，受其
监督，院长、副院长、审判委员会委员，庭长、副庭长、审判员由同级人大常委会任
免，海事高级法院的上述工作人员由最高人民法院院长提 请全国人大常委会任免。2.开
发区。林区、其他农垦法院向其上级法院的同级人大及其常委会负责，并受其监督，工
作人员由该级人大常委会任免。3.新疆生产 建设兵团的三级法院的上述工作人员，由自
治区高级法院院长提请自治区人大常委会任免。兵团法院由自治区高级法院统一向自治
区人大及其常委会负责，并受其监 督。
(四)改革海事、铁路、林区等法院的现行管理体制，人、财，物由国家给予切实、足
够的保障。在目前国家财政困难的情况下，本着从实际出发的精神，可采 用变通办法解
决。上述法院的人员编制由中央或省一级编委从目前的部门编制中扣除，再转归最高法
院或者有关高级法院统一下拨给上述法院，所需经费由国家或者 有关省财政从上述法院
所在部门上交国家的利税中扣除，再由国家或者省财政通过最高法院或者有关高级法院
统一下拨。这样既不增加国家财政负担，又改变了由法 院所在部门和企业经费直拨的现
状，避免了法院财力的依附性，从而有利于人民法院依法独立行使审判权，使完整的人
民法院组织体系真正落到实处。
文章来源：中顾法律 (免费法律咨询，就上中顾法律）
