西北大学学报(哲学社会科学版)
2012年9月，第42卷第5期，sep．，2012，V01．42，No．5
JoumalofNorthwestUniversity(PhilosophyandSocialSciencesEdition)
【法学研究】
论食品安全法中的分段监管原则
倪楠
(西北政法大学经济法学院，陕西西安710122)
摘要：采用归纳总结的方法，说明食品安全法分段监管原则的形成过程和发展轨迹，通过对
发展轨迹的研究分析说明我国食品安全法基本原则中分段监管原则形成的法律机制及存在的问
题，因此得出我国食品安全监管应：建立统一机构赋予其食品安全执法权，充分发挥行业协会的自
律性监管功能，建立我国食品安全信息系统，引导全社会积极参与形成全社会共同监督。
关键词：食品安全；分段监管原则；法律机制
中图分类号：D920．4文献标识码：A 文章编号：1000-2731(2012)05旬155旬4
食品安全法基本原则是食品安全法基础理论中
的核心，它是食品安全法的精神和灵魂，体现着食品
安全法的根本价值，反映着食品安全法的本质，并对
食品安全法的立法和贯彻执行起着普遍的指导作
用。由于食品安全法所调整的社会关系的性质、范
畴、任务和目标与其他法律不同，所以食品安全法具
有独特的基本原则：分段监管原则、信息公开原则和
预防性原则。客观、准确、科学地概括、分析、提炼我
国食品安全法的基本原则对于我国食品安全法理论
和实践都具有重要的意义11J。本文针对食品安全
法基本原则中分段监管原则展开研究。
一、分段监管原则的形成和发展
目前，世界各国都根据各自国情通过立法建立
了不同类型的食品安全监管模式，主要分为分段监
管模式、单一部门监管模式和统一协调监管模式。
这三种不同的监管模式都体现了不同的监管原则，
每一种监管原则的形成都有着独特的形成过程和法
律体系支撑。分段监管原则的形成和发展过程充分
反映了国内外不同国家对于分段监管模式的选择。
从国外看，当今世界在食品安全领域实行分段监管
原则的国家主要以美国和日本为代表，该原则最早
形成于美国。
1906年6月30日，美国通过了第一部《食品和
药品法》，之后的32年，美国先后颁布了五部法案，
进行了两次大的修改，确立了详细的检验标准和检
验程序，使涉及食品和药品安全的法律不断得到完
善，这些法律涵盖了美国所有的食品领域，使各个食
品环节在监管上做到了有法可依。至此，分段监管
原则在美国的食品安全法律中被充分体现出来。为
了更好地完善这种分段监管原则，美国在1998年成
立了“总统食品安全管理委员会”来协调全国的食
品安全工作。这样就形成了由一个委员会总协调，
六个部门来进行分管，对各自领域的食品安全问题
进行分段监管的综合监管模式∽j。这种“从农田到
餐桌”的分段监管、全程监控的模式有利于发挥各
个环节监管主体的优势，及时发现存在的薄弱环节，
从而更加有效地防范食品安全风险。
日本对食品安全领域的监管同样遵循分段监管
的原则，其中分管部门涉及厚生劳动省、医药局、农
业水产省和粮食部门等。为了进一步明确食品安全
分段监管体制，日本在2003年通过了《食品安全基
收稿日期：201l一11．20；修回日期：2012_01—12
基金项目：陕西省社会科学基金项目(12E024)；陕西省社科重大理论与现实问题研究项目(2叭22064)
作者简介：倪楠，男，山西孝义人，西北政法大学博士，从事经济法研究。
155
万方数据
本法》。该法明确勾勒出日本所实行的是一种在分
段监管原则指导下，各负其责的监管模式。新法明
确了各机构的作用，有效避免了各部门之间的交叉
重复，并在各机构之间实现协调统一。到2003年7
月，日本政府为了更好地应对食品安全领域出现的
新问题，使每个环节都有部门进行管理，充分发挥分
段监管的优势，对其食品安全监管机构进行了改革，
更加细化了部门分工¨。。
从国内看，我国食品安全分段监管模式从产生
到最终形成是伴随着我国食品安全立法过程而发展
变化的，将其分为三个阶段。(1)1949—1963年，我
国食品安全法制建设的萌芽阶段。当时人们对现代
意义上的食品安全还没有明显的需求，加之计划经
济时代国有企业并非以盈利为唯一目的，在政府的
直接指挥和监督下，食品假冒仿冒问题十分少见，政
府部门也只是对源于食品卫生问题引发的疾病进行
管理。因此，在第一阶段我国尚未形成对食品安全
的监管体系。(2)1964—1979年，新中国食品安全
法制建设的发展阶段。与前一阶段相比，我国食品
卫生管理工作正在逐步走向正规化。1964年国务
院转发的《食品卫生管理试行条例》初步确定了当
时的食品卫生管理体制即以卫生部为主管，国务院
相关单位大力配合和互相协作的食品卫生管理体
制。到1979年，国务院正式颁布《食品卫生管理条
例》，依旧延续使用了1964年确定的管理体制。
(3)1981q009年，新中国食品安全法制建设的完
善成熟时期。在此期间，我国食品安全监管体制发
生了很大变化。1982年《食品卫生法(试行)》确立
了我国由卫生部门单独监管，地方县以上由卫生部
下属的属防疫站或检验所进行卫生执法的食品卫生
监管体制。到1995年《食品卫生法》的颁布更加明
确了我国的食品卫生监督管理体制，确立了由国务
院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作，
国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生
管理工作，分清了国务院卫生行政部门与国务院其
他有关职能部门的职责。但是，1995年后，伴随我
国食品工业迅猛发展，食品安全形势越来越复杂，大
量食品安全事故不断出现，由一个部门监管显得明
显力不从心。2004年国务院出台了《国务院关于进
一步加强食品安全工作的决心》将《食品卫生法》的
监管体制变为分段监管为主、品种监管为辅的食品
安全监管体制。到2009年《食品安全法》的颁布进
一步明确规定了我国食品安全分段监管体制。
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二、我国的分段监管原则的
法律机制及存在的问题
我国的食品安全分段监管原则是在坚持按照食
品生产、加工、流动每一个环节由一个行政部门负责
下，采取以分段监管为主、品种监管为辅，各尽其责
为主导方针的多机构分段监管原则H·。这一原则
是对食品安全多部门监管模式、单一部门监管模式
和统一协调监管模式进行选择后的体现，也是我们
制定监管模式的重要依据。在这种分段监管的原则
下我国形成了与之适应和配套的食品安全监管体
制，这种监管体制是国家对食品安全实施监督管理
采取的组织形式和基本制度Mj。它是国家有关食
品安全的法律、法规和方针、政策得以有效贯彻落实
的组织保障和制度保障，而各环节政府行政机构依
据法律授权，通过制定规章、设定许可、监督检查、行
政处罚和行政裁决等行政处理行为，对社会经济活
动中的食品生产经营者进行监管。6o。2010年2月，
为了进一步完善我国现行的分段监管体制，国务院
设立了食品安全委员会，作为国务院食品安全工作
的最高层次议事协调机构，共有15个部门参加"J。
至此，我国正式形成了在中央层面由一个总体机构
协调，具体监管由五个部门在各自领域分别管理的
分管监管体制。这种制度上的安排是希望建立一个
框架让各部门各尽其责、分工明确、各司其职，为食
品安全提供强有力的组织保障。
但是，《食品安全法》实行3年来，我国食品安
全工作中的假冒劣质、有毒有害食品依然大量充斥
着市场；超量使用食品添加剂、滥用非食品用化学添
加物的现象并没有得到明显改善；转基因食品安全
问题也日益凸出；加之食品安全受国外威胁，不断出
现新的食源性危害，这些食品安全事件的屡屡发生
不但威胁到广大人民群众的生产生活，也对我国经
济发展和社会稳定起到一些不良的作用¨1。因此，
现行的分段监管体制存在着一定缺陷：(1)高层缺
失、分工过细，职能重叠，权限不清。分段监管体制
是植根于计划经济体制下的行业主管部门模式，在
现阶段依然表现出一定的计划经济色彩。同时，国
务院食品安全委员会作为一个协商议事部门，并没
有具体的管理措施，这就使现有的监管体制形成了
多头分散、齐抓共管而最后无人负责的局面。再加
上卫生部作为一个部级单位，在协调众多同级单位、
部门的过程中，存在很大的局限性。特别是各级食
品监管部门有的是垂直管理有的要接受地方管理，
万方数据
在这种情况下经常会出现地方利益大于国家利益的
现象。(2)没有充分发挥好行业协会作用。在我国
食品企业多表现为效率低、规模小，企业念布零散，
产品质量参差不齐，这在一定程度上决定了政府监
管的成本过高，而行业协会在监管中的重要作用却
被忽视，使行业协会流于形式，没有充分发挥其激励
作用和自律机制。(3)食品安全信息披露机制缺
位。长期以来，食品安全信息披露主要表现为先是
媒体通过各种渠道发布，然后才是有关食品监管部
门采取相关行动进行证实。在现实生活中媒体在食
品信息的披露中表现出非常突出的作用，相反也证
明了政府信息披露制度的缺失，也正是因为这种缺
失常常造成不必要的恐慌。(4)缺乏统一的监管标
准体系及监管信息共享平台。由于我国是发展中国
家，企业在生产条件、技术设备和研发水平上都存在
着较大差异，国家为了维护整个行业的发展与法律
规定严格的质量标准和监管标准之间存在冲突。各
个食品监管部门在制定食品安全监管标准上都受到
了各行业、各部门自身利益的影响，同时也会受到少
数地方政府保护主义的挑战，最终导致各部门都根
据自己的利益需要而制定监管标准，向利益倾斜，甚
至出现监管真空。在这种各自利益驱动下的监管，
更加无法在各部门之间共享监管信息。
三、完善我国分段监管原则的法律建议
(一)建立统一机构，赋予其食品安全执法权
从世界范围看，世界各国普遍意识到了分段监
管模式带来的问题，食品安全监管普遍从分段监管
模式向一体化管理模式转化。为了应对我国现阶段
食品安全事件频发的现状，需要组建一个能够统领
全局，具有独立地位，拥有食品安全统一执法权的专
业部门，从而形成以一个监管部门负责为主、其他部
门协同配合的统一协调的监管体制。这个部门应类
似于国家质量监督检验检疫总局，实行垂直管理，横
跨食品安全各个环节，进行统一监管。该机构应拥
有各级分支机构和执法人员对辖区内的食品安全问
题进行监督执法，同时应配套建设大量的实验室和
大量的熟练技术人员，每年对食品进行常规检测和
抽检。在全国范围内建立统一的服务窗口和服务平
台。这样可以统一有效地管理食品安全和紧急事
件，最大限度地降低食品安全风险以便确定工作重
点，整合食品监管资源。该部门将从投入一生产一
加工一销售、运输一食品零售、餐饮服务各个环节对
食品安全进行监管，此种监管模式也符合世界食品
监管的潮流。
(二)充分发挥行业协会的自律性监管功能
在分段监管体制中，行业协会应该成为一支重
要的监管力量作为政府和企业的纽带而存在。在现
代市场经济条件下，企业以追求利润最大化为唯一
目标，一些企业做出违反法律和道德的行为，使自己
短期获利，但却损害了整个行业的集体利益。行业
协会作为自律性组织，应将大家组织起来共同制定
规则，以此约束自己的行为，实现本行业内部的自我
监督。行业协会在现代食品安全监管中可以发挥更
大的作用：(1)继续加强行业自律。行业协会应制
定本协会章程，通过制定协会章程来约束其成员的
行为。在章程的基础上建立行业制度规戈Ⅱ，按制度
约束企业有序竞争，同时建立行业职业道德标准，是
每一个成员都做到严于利己从整个行业整体利益出
发，自我约束。(2)赋予行业协会新的职能，加强有
效监管。食品安全监管机关可以授权行业协会代替
政府形式管理职能。行业协会在监管过程中更加具
有专业性和灵活性，能够更加准确地制定行业标准
和各种技术素质考核，起到推动全行业质量整体提
高的效果。(3)建立行业通报平台，维护行业形象。
对于行业内损坏集体形象的行为进行警示教育、集
体谴责；对于涉嫌违法和情节恶劣的行为，行业内部
要形成一定的处罚机制，对其进行严惩。(4)充分
引导发挥行业协会在企业问的协调机制。食品监管
机构应正确引导，当行业内各企业之间发生利益矛
盾时，行业协会应从行业的整体利益出发，通过各种
手段协调企业之间的矛盾，以保证行业内部企业的
协调发展，避免了由于企业的无序竞争带来的产品
质量下降以致造成产品安全事故归j。
(三)建立我国食品安全信息系统
现阶段只要发生食品安全事故，人们对整个食品
安全行业就会恐慌，因此会造成整个食品行业的巨大
损失。而这种恐慌来源于两种渠道的不通畅，一种是
从政府获得的信息不畅，另一种是作为消费者从产品
本身获得的信息不畅。解决第一种不畅，需要建立我
国食品安全信息发布系统。要强化分段监管中各部
门的披露机制，建立行之有效、高效快捷、真实无误的
信息发布平台，是我国对食品安全进行监督管理的一
项重要手段。监管部门应当对生产领域和流通领域
的所有食品及生产企业和销售企业进行抽查，定期发
布监测信息，充分保障消费者的知情权，使消费者能
更好的了解产品的各项信息。同时食品生产者、经营
者也应定期向社会大众公布本产品和本企业的自检
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万方数据
报告，建立企业信用评价体系。解决第二种不畅，应
完善现有的食品标签管理制度，充分发挥标签的作
用。2004年5月9日国家质检总局和国家标准化委
员会联合发布新国家标《预包装食品标签通则》(取
代了1994年的《食品标签通用标准》)。另外，相关部
门还颁布了《预包装特殊膳食用食品标签通则》、
(《食品营养标签管理规范》、《进出口食品标签管理
办法》、《农业转基因生物标识管理办法》)等规章¨⋯。
但是，长期以来人们根本不重视标签的作用，食品标
签没有起到提供基本产品信息、安全保存与处理等食
品安全和营养信息，而只是简单的具有食品促销和广
告的作用。随着信息技术和3G技术的普及，我们可
以借鉴加拿大等发达国家在食品加工业和零售连锁
超市中使用条码化、电子化标签进行问题食品鉴别和
追溯的经验。这样当消费者拿着手机在商品的条码
上一扫瞄，马上就能显示出该产品的厂名厂址、生产
日期、检验人员、以及该商品的注册号。甚至随着技
术的进步，生产、包装、运输、销售等各环节，都有详细
的电子记录，形成食品从加工到销售整个链条上的结
合，实现全程动态监控，一旦出现问题，监管部门就可
以根据标签记录，追溯到源头企业。
(四)引导全社会积极参与，形成全社会共同监督
食品安全关系到全国人民的身体健康和生命安
全，关系到食品产业的健康发展，保障食品安全越来
越成为党和政府的一项重要工作，对食品安全问题
的监管需要全社会的共同努力。食品安全监管部门
要积极为公众参与食品安全监管创造条件，不断增
强食品安全立法的公开性和交互性。在制定规章制
度和法律时应多征求社会意见，更好地提供机会使
大家提出对相关法律的意见，增加广大消费者与食
品生产企业和经营者交换意见和信息的机会。这既
是风险沟通的需要、克服信息不流畅的需要，也是实
现消费者在食品安全行政领域的参与权的需要。在
制度上应更好保障发动各社会团体、人民群众对各
种从事不安全食品生产供应的企业、组织或个体的
违法行为进行揭发的权力，不断推进和完善不安全
食品举报有奖制度，使不安全食品出现率及致害风
险降到最低。同时，有效保护媒体依法对食品安全
事件进行舆论监督的权利，更好地利用媒体平台对
公众进行食品安全风险提示和预警。不断完善食品
安全法律制度，理顺食品安全举证责任，应切实规定
食品生产企业的侵权举证责任，有效减轻消费者的
举证责任，使消费者敢诉、愿意诉并且诉讼方便，主
动参与到食品安全的法律监督中来。
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Abstract：Usingthesummaryofthefoods小tylawmethod，thispapershowssectionalsupervisionprinciple，the
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Keywords：foodsafety；sub—regulatoryprinciples；legalmechanisms
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