公共物品理论与公共物品的供给制度
灯塔的建造及其引出的问题
假定一个社会是由生活在一
个孤岛上的渔民所组成 的。经过
了多次渔船与岩上的礁石相撞，
渔民们感到有必要建造一个灯塔
为渔船导航。
这样的灯塔对岛上的每个渔
民来说无疑是有必要的,它可以保
证渔民生命和财产的安全。那么，
采取什么方式建造呢?
请同学们思考并回答。
谁来建造灯塔？备用的方案有3种：
方案一：由私人，即某一渔民出资建造。
方案二：组织渔民共同去建造。渔民们可以召
集在一起，共同制定建造计划，按照
某一标准确定每个人应分摊的工时和
费用，然后集体建造。
方案三：由政府出面兴建。政府可以通过向渔
民征税取得灯塔建造资金。
灯塔的建造及其引出的问题
显而易见，灯塔一旦建成，对岛上的每一个渔民都
可以带来益处，即使有个别渔民不参加灯塔建造或
不为之承担费用，他照样可以享受灯塔导航的益处，
大家没有办法因为其没有出力或出资而不准他享受
灯塔的效用，就是说它的受益具有非排他性；
而且，在灯塔建成后，增加一个渔民对灯塔的使用
不会增加灯塔的成本，也不会因此减少其他渔民享
用的数量和质量,这就是说它的消费具有非竞争性
在经济学上，我们称灯塔这样的物品为公共产品。
灯塔的建造及其引出的问题
回到建造灯塔的案例
灯塔的建造及其引出的问题
方式一：由私人，即某一渔民出资建造。
这显然是不可行的，任何渔民都不能因为其
出资建造了灯塔，而向享用灯塔导航效用的渔
民收费，或禁止不肯交费的渔民在灯塔附近航
行，他做不到这一点。这叫技术上不可行，经
济上成本高。
灯塔的建造及其引出的问题
方式二：组织渔民共同建造。
渔民们召集在一起，共同制定建造计划，按照某
一标准确定每个人应分摊的工时和费用，然后集体
建造。（门禁问题）
然而，要做到这一点，必须满足两个条件之一：
一是参与灯塔建造的渔民们有权强迫不肯合作的
人离开这个岛屿；
二是这个岛上没有不予合作的人存在。
显然，这也是不可能的。
灯塔的建造及其引出的问题
方式三：由政府出面兴建。
政府一旦介入，前述的问题就迎刃而解了。
政府可以向其所管辖的人民征税，然后用来提
供类似灯塔这样的公共物品。
也就是说，政府一方面可以通过征税取得灯塔
建造资金，另一方面可以将灯塔建造纳入政府支出，
从而以非市场方式——财政手段提供类似灯塔这样
的公共物品，实现资源在私人物品与服务和公共物
品与服务之间的有效配置。
灯塔的建造及其引出的问题
小结及问题：
总结：
1.公共产品的概念
2.公共产品的有效供给问题
思考
1.由政府来提供公共产品，是不是就意味着公
共产品一定要由政府来直接生产呢？
2.对于准公共产品应由谁来提供呢？
灯塔的建造及其引出的问题
二、公共产品及其特点
一、公共物品及其特点
（一）物品的经济学分类
1、“公共物品”概念的起源
早在1739年，哲学家休漠在《人性论》中就提出了“公共物品”这一概
念，并对其下了一个直观的定义，将物品作了最初的分类。然而，对公
共物品做出比较精确的分析性定义的还是萨缪尔森。他在1954年发表
《公共支出的纯理论》一文，提出了公共物品的严格定义：
公共物品就是在使用和消费上不具有排他性的物品，根据这一定义，他将
物品划分为公共物品和私人物品，由此正式奠定了公共物品理论研究的基础。
萨缪尔森(Samuelson,. )
“公共产品是这样一些产品，无论每个
人是否愿意购买它们，它们带来的好处
不可分割地散布到整个社区里”
———《经济学》
大卫 弗里德曼（David Friedman)
“一种物品，它一旦被生产出来，
生产者就无法决定谁来得到它”。
一、公共物品及其特点
结合以上两种不同的定义，可将公共物品完整定义为:
从生产者角度讲，如果生产者不能排斥使用一种物品的
个人，而且排斥的成本（技术和经济）很高，会使排斥成
为无意义的行为。从消费者角度讲，消费者使用这种物品
不会妨碍另一消费者同时使用这种物品，则这种物品就称
为公共物品。
由此看见：萨缪尔森和弗里德曼对于公共物品的各自定
义，实际上是分别从公共物品的两个特性分别给出的。萨
缪尔森强调的是公共物品具有的非竞争性，而弗里德曼强
调的是公共物品具有的非排他性，这两种特性其实分别是
从消费角度和技术角度来界定的。
一、公共物品及其特点
由此严格意义上定义公共物品，它必须同时具有
非竞争性和非排他性两种特性，缺一不可!
这里非竞争性（Nonrivalry)是指：消费者对于某一
产品的消费并不排斥另一消费者同时对它的消费，
并且增加一名消费者的消费并不减少可供别人消
费的数量。非排他性（Nonexclusion）是指：我们
不能根据某人是否支付了费用来决定他的消费资
格， 一旦公共产品被生产出来，任何人都可以自
由地消费，而不需经过其他人或组织的许可。
一、公共物品及其特点
曼柯·奥尔逊 ()
“任何物品，如果是一个集团中的
任何个人都能够消费它，而且不能
适当地排斥其他人对该产品的消费，
则该产品是公共产品。”
——《集体行动的逻辑》
The Logic of Collective Action 》
一、公共物品及其特点
布坎南（)
“如果某一种产品，可以使集体
或团体收益，则这种产品是公共
产品。”
——《民主财政论》
一、公共物品及其特点
一、公共物品及其特点
（二）公共物品的特点
根据前述分析，学者们对纯公共物品和纯私人物品的界定基本没有分歧，不同观点的
差别在于如何划分介于纯公共物品和纯私人物品之间的物品。因此，关于公共物品的
特点，比较一致的观点是公共物品具有非竞争性、非排他性和外部经济性。
1、非排他性(nonexclusion )。
对于私人物品，产权一旦确定，便决定了所有者对产品的所有权，拥
有所有权的个人可以独享产品给他带来的效用或收益，并可以排斥任
何他人对该产品的占用和消费。但对于公共物品来说，无法排除他人
从公共物品获得利益或经技术处置可具排他性，但成本太高而导致经
济上不可行，例如由国家提供的国防服务，显然，要把居住在这个国
家的任何居民排除在保护范围之外是不可能的。此外，即使这种排除
在技术上是可行的，但排它的成本或许很高，超过了使用该物品带来
的收益，这种排它就是无效率的。
2、非竞争性(nonrivalry )。
指消费者的增加不引起生产成本增加，即每一个消费者引起的
社会边际成本为零。对于私人物品来说，一个人一旦消费了这
一产品，其他人就无法再消费这同一产品了，并且新增加其它
人的消费就要增加成本，由此便产生了私人物品消费的竞争性。
而对于公共物品，在一定范围内，任何人对某一公共物品的消
费都不会影响其他人对这一产品的消费，并且新增他人消费的
边际成本为零。例如，桥梁，广播等。
3、外部经济性(external economies )。
它是一种可以使其他人无须付出代价便可获得的经济活动所产
生的结果。在这种经济活动中，由于产生外部经济的部门无法
从其他部门获得报酬，因而会发生私人成本和社会成本的偏离，
私人收益与社会收益的偏离。
一、公共物品及其特点
纯公共物品不具备消费或使用的竞争性和非排
他性，任何人增加对这些商品的消费都不会
减少其他人所可能得到的消费水平，即具有
不可分割的外部消费效果，且无法排除一些
人“不支付便消费”的现状，则称之为纯公
共物品。
一、公共物品及其特点
一、公共物品及其特点
近几十年里，西方学者围绕物品在经济学上的分类及公共物品的内涵问题进
行了深入分析，提出了不同的观点，比较有代表性的是以下几种：
1、马斯格雷夫的“四分法”
马斯格雷夫在萨缪尔森的基础上对公共物品问题作了进一步研究，提出了“
优效物品”(merit goods)这一概念，根据消费者主权实现程度和正外部性程
度将现实世界的物品分为公共物品、私人物品、混合物品和优效物品四类。
他将纯私人物品之外的物品分为公共物品和优效物品，认为这些物品无法由
市场机制来实现最优配置，必须通过“政治体系”。两者的区别在于供给者
是否尊重消费者的个人意愿和消费偏好，前者是政府在尊重个人偏好的前提
下提供的，而之所以需要由政府来提供则是由于公共物品本身技术上的特性
使得市场无法提供最优数量；但优效物品则是政府根本不考虑、甚至违背消
费者的个人偏好而强加于个人消费的政治经济物品。因此，马斯格雷夫提出
的“优效物品”完全是一个伦理和主观价值判断层次上的概念，目的在于说
明有必要对个人消费进行干预，以获得“权威机构（competent
authorities）”满意的结果。
一、公共物品与公共物品的供给制度
2、布坎南的“五分法”
布坎南根据物品不可分的程度和不可分的范围对物品进行了归类。他在其所著的
《公共物品的供给与需求》里对可分与不可分作了解释。简单地说：如果一个物
品的总量等于各个私人消费量之和，那它就是“纯私人物品”；否则它就是“纯
公共物品”。这样，根据物品不可分的程度和不可分的范围将物品分为如下五类
：
I 类：纯私人物品，其不可分程度为零，集团大小也为零，这是一种理想状况。
V类：纯公共物品，其不可分程度非常大，集团大小也很大，也是一种理想状况。
II类：部分可分，但在有限的人群中又具有公共性。对某个集团来说，总供给量是
一定的话，一个人的消费会减少其他人的消费。这种非私有性是针对有限数量人
而言，一旦集团大小超过了极限，这种公共性消失。典型的例子是灭火器的外部
性，把灭火器给邻居不会减少灭火器保护我免受火灾的概率到零，邻居拥有灭火
器也可继续减少火灾对我的威胁，然而一旦灭火器被拿到离我几里之外的地方，
灭火器带给我的效用就不复存在了，这时，这种交易类似于私人物品的交易。
一、公共物品与公共物品的供给制度
III类：包括部分可分的物品和服务，但这里的公共性相对的是很多人。
这种类别指的是很强的外部性或庇古外部性，这类物品既具有公共
性又具有私人性，但这种公共性或不可分性是针对人数众多的集团
而言，一个例子就是预防传染病的接种，注射疫苗以预防疾病给我
带来了私人利益，但也给集团中其他潜在易感人群带来了某种利益，
毕竟他们少了感染机会。
IV类：包括那些具有完全不可分性的物品和服务，但这里的不可分性仅
针对有限大小的集团而言。即只要集团的人数很少，个人的消费数
量就不会增减，但是超出一定范围，这种纯公共性就不再存在，而
在独立的集团之间，这种公共性根本就不存在。典型例子就是类似
俱乐部的制度安排（club-likearrangements )，这种安排包含一些物
品和服务的消费章程。例如游泳池，游泳池的全体会员都可享用同
一泳池，但非会员不能享用。
一、公共物品及其特征
3、W Ver Eecke对公共物品的界定
W Ver Eecke (1999 )针对前人对公共物品特征的阐述，对这些特点加
以精炼和总结，认为满足下述两个特点的物品就可称为公共物品。
其一，共用品的获利机会存在；其二，获利机会实现困难。
公共物品这一概念的意义在于它表明经济活动中存在采取集体行动以
获益的机会，同时这种机会又因为种种原因而难以实观，也就是说，
公共物品表示一种难以实现的集体获益机会。“公共物品”的存在表
明原子式的自发行为所产生的结果绝非是最优的，在这之中存在着很
大的改进余地。这种集体获益机会的实现程度和实现途径，则反应了
不同的经济制度、伦理、文化、习俗等方面的差别。
一、公共物品与公共物品的供给制度
4、Marmolo从物品供给决策层次上的分类
Marmolo（1999）采用宪政经济学的分析方法，提出他的物品分类观点。
他认为，物品的供给决策有两个层次，首先是全体消费者在宪政层次上对
物品的供给方式进行的决策。公共物品对应于政府供给，私人物品则对应
于市场供给。因此物品供给方式的决策也就同时决定了物品的“公共性”。
换言之，所谓“公共”和“私人”只是指不同的供给方式，而与物品本身
的特性无关。只有物品的“公共供给”和“私人供给”，而无所谓“公共
物品”和“私人物品”的区分。物品供给的第二个决策层次是“后宪政层
次”，传统经济学所论述的效率问题正是对应于这一层次，消费者效用的
最大化和生产者的利润最大化者是这一层次上的核心问题。
Marmolo认为物品是由市场还是由政府提供是由全体消费者进行宪政决策的结果，政府和市场
不存在谁先谁后次序，两者处于平等地位。政府应该是一个“生产性政府”，政府和市场各有
不同的分工，分别提供公共物品和私人物品，在各自的领域中发挥各自的作用。
一、研究公共产品提供的理论与现实意义
1、理论意义（市场提供公共物品的效率损失）
（1）搭便车问题（free rider problem）： 由于公共产品具有非
竞争性和非排斥性，人们也不会去购买。
（2）公共产品的成本往往大大超过个人从公共产品中得到的
好处，这使得个人不愿购买公共产品。
（3）个人的购买决策以他本人的边际效用与边际成本相等为
依据，而不考虑其他人从这个产品中的得益，因此即使个人愿
意购买公共产品，它的提供量会大大低于效率所要求的提供量。
二、公共物品理论与公共物品的供给
（二）研究公共物品提供的理论与现实意义？
2、现实意义
公共物品理论是公共部门经济学的核心内容和理论基础。
公共产品理论提出了一个政府机制应该怎样做的规范化标
准，并为实际中的财政机制变化指明了方向和提供了评判
依据。公共产品理论还在解决市场失灵、优化资源配置、
调节收入分配、缓解社会矛盾、统筹城乡发展等方面起到
了不可忽视的作用。
（二）研究公共物品提供的理论与现实意义？
2、现实意义
因为公共物品或服务是市场机制发生失灵的重要领
域。公共物品的有效供给体现了公共部门的资源配
置职能，市场经济下的许多公共部门的经济活动都
与公共物品或服务有关。
农业领域（包括农业科技服务）存在大量的具有公
共物品属性的经济活动，其相应的政策制定和制度
供给必须以公共物品理论为指导。
二、公共物品理论与公共物品的供给
所谓“市场失灵”是指利用市场法则的结果造成对市场发展的阻碍。
⑴自发性。即各个分散的企业只从自身的局部利益出发，按照市场信号
调整微观经济的资源配置，往往使整个社会资源配置处在无政府状态。
它需要经过长期的、无数次的反复，才有可能达到社会总供求的平衡。
⑵滞后性。市场机制的作用自身不具备预见经济变化的功能。各个市场
主体在接受市场价格信号时，所获得的高于或低于商品生产价值时，已
是在交换之后的事了，此时再行调整，已经无济于事。
⑶不稳定性。市场是一个不断调整的过程。各企业从自身利益出发，会
不断将资源从效益低的部门向效益相对较高的部门转移，同时造成这一
部门供求平衡的损害。市场机制导致的结果是各企业为追求自身利益最
大化，会调动自己的资源要素向获利相对丰厚那一部门转移，从而造成
供需平衡的不稳定性。
市场失灵主要表现在以下几个方面：
1.公共品困境。市场不能提供或有效提供满足社会公共需要的产品。
2.外部效应。一个单位的生产经营活动对其他单位造成的影响，被称为外部
效应。外部效应被分为正效应和负效应，两者都造成了效率与利润的损失，
是市场分散决策的结果偏离社会期望的最优数量。
3.分配不公。由于先天禀赋和后天的教育、培训以及财产继承和机遇等因素，
按生产要素分配收入的结果，随着时间的推移会形成贫富悬殊的情况，从而
不符合正义的标准。
4.信息不对称或信息不充分。即交易双方获取信息的地位不平等，掌握的信
息不平衡。
5.经济运行不稳定。市场经济中的自发竞争是导致经济运行波动的基础性原
因；失业和货币投放失误引起的通货膨胀，更加剧了不稳定；社会经济制度
是另一个重要因素；在经济联系日益国际化的背景下，国际因素是诱发本国
经济不稳定的外部条件，当然也有认识论等因素
6.垄断。市场失灵是市场经济固有的现象，其负面效应不能由市场机制本身
自动地解决，只能由政府机制来解决。市场失灵主要发生在社会公共领域。
（三）政府提供公共产品的必要性
1、“智猪博弈”模型——政府为何提供公共产品
2、政府提供公共产品的必要性
3、政府具有更强的提供公共物品的能力
猪圈里有两头猪，一头大猪，一头小猪。猪圈的一端有一
个猪食槽，另一端安装一个按钮，控制着猪食的供应。按
一下按钮会有10个单位的猪食进槽，但是按电钮是需要付
出劳动的，谁按按钮谁就需要付2个单位的成本。问题是
电钮和食槽分别放置于猪圈的两端，当付出劳动按电钮的
猪跑到食槽的时候，坐享其成的另一头猪已吃了不少。具
体情况如下：若大猪先到，大猪吃到9个单位，小猪只能
吃1个单位；若同时到，大猪吃7个单位，小猪吃3个单位；
若小猪先到，大猪吃6个单位，小猪吃4个单位。
“智猪博弈”模型的战略式
小猪 就相当于 私人部门
大猪 就相当于 政府
穷户－－－私人部门
富户－－－政府
路－－－－公共物品
3、政府具有更强的提供公共物品的能力。
第一，政府作为公共权力机构，它具有市场力量所不具有的合
法强制力；
第二，政府是一种长期存在的公共权力机构，它能够持续地向
社会提供公共物品；
第三，政府可以通过立法赋予政府提供公共物品的责任，并授
予其筹资和分配资源的权力，从而可以使公共物品的提
供具有稳定性；
第四，政府是代表公共利益的公共权力机构，民主政府受到选
民监督，因而能够保持公正，从而适合提供公共物品。
二、公共物品与公共物品的供给制度
（三）公共物品有效供给的制度安排
公共物品的上述特点，导致了公共物品提供的低效率，即存在市场失灵。当
社会面对这种市场失灵时，通常会有两种办法：一是由政府提供公共物品，
另一种是将公共物品转化为私人物品由政府提供
1、公共物品政府提供的制度安排
原因有两个：一是公共物品的特点使得靠人们自愿或市场提供会引起公共物
品供给不足，无法满足人们的正常需要；二是即使部分公共物品可以由市场
提供，但是达成和实施市场交易的交易费用可能太高。这种情况下，个人愿
意通过政府或加入到一个政府单位，通过政府强制征税来为公共物品的生产
提供充足的资金；通过政府的强制来解决市场交易过高的成本，以节约交易
成本；通过政府这种组织形式，来降低公共物品的提供成本。
注意：公共物品的政府提供与政府生产是不同的概念。政府是某些特定
公共物品的提供者，但未必非得亲自去生产这种公共物品，针对不同的
公共物品，政府可以采用不同的提供方式。
一、公共物品与公共物品的供给制度
根据前述分析，应当由政府提供的公共物品包括：
第一，纯公共物品。
纯粹公共物品的特性表明此类公共物品一经提供即能够惠及所达范围内
的每一个人，其间每个人的消费即为该物品的供给总量，不会影响、妨
碍和减少其他人的消费效用。市场中“经济人效用最大化”假定内含有
人们普遍存在的“搭便车”倾向，由政府提供公共物品，就使得人们的
“搭便车”行为成为合理合法，而无须予以限制。因而，由政府提供公
共物品，人们的福利显然是改善和增进的。而且能够使消费者在享有相
同物品的前提下获得消费相同物品的权力和由此产生的相同效用，产生
出显著的平等效应。在此，着眼于改善国民福利和保证效率中必要的平
等、提供能够增进福利和体现平等的公共物品是必要的。当然，这种公
共物品的数量和质量应与国家的经济发展和生产力水平相当的。
二、公共物品与公共物品的供给制度
第二，某些供给费用较高但又能够产生较大社会福利的非纯公共物品。
比如，现实中如果一种公共物品的供给能够惠及很多人，同时这种公共
物品的供给费用又相当高昂，在这种情况下，由政府提供此类公共物品
会更有效率，因为它能够在消费无竟争经济原则基础上更好实现资源配
置，同时也能增进国民福利。相反，如果这种公共物品的受益范围有限，
国民又有着多样化、柔性化消费公共物品的愿望和需求，为提高国民差
别化效用的满足程度，实现人们消费价值的多元化，将此类公共物品交
予市场或者集团组织可能更能实现最佳的供给。另外，现实中的非营利
行为取向下的公共物品供给，应以该行为主体自愿为原则，是在个人有
着利他动机和利他偏好基础上形成的，是公共物品供给的辅助、补充与
必要形式。
二、公共物品与公共物品的供给制度
——政府部门在提供公共物品的过程中引入市场机制（具体方式有二）
第一，政府直接生产。即由政府通过直接开办、控制、经营的机构或企业供给公
共物品。显然这是一种极端的情况。采取这种方式供给的公共物品，一般是盈利
甚微甚至是无利可图而又关系民生的，具有极其显著的“外部性”，如农村道路、
水利、环境等。对这类公共物品的供给实行公办公营，有利于政府根据财政能力
和实际需要统筹安排。
第二，公私合股。即政府拥有全部或部分股权，由法人团体以商业形式经营，自
负盈亏。采用这种方式的主要是那些盈利率不高或盈利前景不明朗，但投资庞大
的公共物品。采用这种方式供给公共物品，一方面可以及时解决巨额投资问题，
而且由于这些机构同私人企业或私人机构竞争，促使这些重要的公共物品的产出
能尽快得到提高，另一方面又可以使政府尽早收回投资或将投资风险降至最低限
度，而且还可以从其盈利中提出一定股息作为财政收入。由于这些公共物品的供
给主要是政府对它们在经营方面的要求，总的来讲是在尽可能降低经营成本的前
提下，提供高质量的服务。
第三，政府出资，私人经营。这主要包括一部分农村教育、培训、某些科
研项目、部分社会福利设施、基础设施等。具体可采取转移支付的方式，
政府直接将财政资金补贴给需要照顾的对象，由被照顾对象自由做出选择
（培训卷）；亦可采取购买支出的方式由政府按招标或合同承包的方式，
选择质量好价格优的私营企业与之签订合约，由财政出资，私营企业来提
供某类公共物品。
我国公共物品供给不足，已有的公共物品供给服务的运作低效，主要是政府的垄断性
与企业的公有性的共同作用，行政机构和公共部门在生产中一直以纯行政方式运作，
天然地享受垄断权。这种垄断特征既加剧了低效率又促进了寻租等腐败现象的发生。
把竞争机制注入提供（公共）服务中的种种好处是提高效率，即投入少产出多，竞争
迫使公营的垄断组织对顾客的需要做出反应，竞争奖励革新，而垄断扼杀革新；另一
方面，对消费者来说，维护自己作为消费者利益的常常不是所有制，而是竞争。
一、公共物品与公共物品的供给制度
二、公共物品与公共物品的供给制度
——将公共物品的投资主体多元化
多元化公共物品的投资主体，尤其是允许和鼓励民营企业生产
和经营公共物品。事实证明，没有哪个国家的政府能够独自提供全
社会的所有公共物品。在市场经济条件下，尤其是政府财政紧张的
情况下，公共物品生产（投资）主体的多元化是我国农村公共物品
生产经营的发展方向。如在农村教育、信息服务、道路等建设中，
不但要吸收地方组织、企业集团的资金，更要鼓励私人企业在公共
物品生产领域的投资。应该说，经过十多年的发展，我国民营企业
已具有相当实力，在当前经济结构调整时期，生产经营公共物品对
民营企业具有相当吸引力。
一、公共物品与公共物品的供给制度
2、公共物品市场提供的制度安排
公共物品政府提供的低效以及公共物品属性的变化，使人们重新将目光投向了市场，
理论分析和经验事实证明，在很多条件下，市场完全能够有效地提供公共物品
——市场提供公共物品的范围和类型
如前所述，某项物品或服务如果具有典型的外部经济，并且在各个使用者中不可分
或者说排斥消费要花费巨大代价，像国防、外交、政府、司法等纯公共物品，决定
了它们只能由财政通过一般的税收来补充其费用，这类公共物品自然需要政府提供；
相反，某些经营性的准公共物品则可由私人筹资，由市场或私人提供。私营资本由
于其追求盈利的本质，决定了它们的投向只能以行业利润作为基本依据。因而在纯
公共物品的供给上，私营企业是不愿进入的。
准公共物品有公共物品的特征，但是它们同样具有私人物品的特征。准公共物品所
提供的利益有一部分是可以通过市场交换来得到价值补偿的。这种价值补偿正对应
着私营资本盈利的要求，决定了私营企业进入公共物品供应的范围只能是准公共物
品和服务。如某些农业科技的开发、成人教育、有盈利能力的文化体育事业等。
二、公共物品与公共物品的供给制度
——市场提供公共物品的制度模式
❋ 第一种：完全由私人提供。由私人筹集资金，私人经营公共物品的生产。
如私立培训机构、私立医院等对资金规模要求不高，竞争性强的公共物品和服务可
实行这种制度模式。对这类单位，政府应当强化管理。
❋ 第二种：特许经营。指在政府监管下由私人资本通过投标取得某项公共物品的生产
与供给的权利。
采取这种方式供给的公共物品主要是可收费的俱乐部物品。政府通过法制化的管制
对这类公共物品的生产者进行管制。但是特许经营权不具有“终身制” 。政府通
过这种方式供给公共物品，一方面使经营机构不断采用先进技术来改善基本设施，
提高社会效益和降低经营成本；另一方面也确保经营者在政府允许的范围内获得合
理的利润。
这样既可以减轻政府的财政负担，又可以为社会提供高质量的
公共服务，还可以动员社会力量弥补政府财政能力的不足。
二、公共物品与公共物品的供给制度
❋ 第三种：社区和使用者自行提供。
当某些公共物品的承担费用者就是主要受益人、而且公共物品的投资规模不大
时，这类公共物品可由使用者提供或社区自助安排，可以在很多领域提供有效
的和可以负担的服务，如村庄支线道路等。
——公共物品市场提供的制度安排
❋ 第一，政府通过变更产权为市场机制的导入提供制度基础。变更产权是通过产
权组合的变更来吸引私人投资。针对基础设施类准公共物品，产权变革的主要
形式有：一是将基础设施完全出售给私人部门；二是将基础设施企业股份化，
使之成为混合企业；三是取消或降低基础设施领域的进入壁垒，允许新部门自
由进出基础设施领域。
❋ 第二，打破政府垄断导入竞争机制。基础设施类公共物品包括垄断性业务与竞
争性业务，通过分解基础设施业务，把垄断性业务和非垄断性业务分开来，并
根据不同业务特点采用不同的市场化工具可以提高基础设施管理的竞争性和经
济效率。例如电力行业，垄断环节是电网和配电，但发电和供电却可以是竞争
环节，可以引入多家企业包括民营企业来进入。
二、公共物品与公共物品的供给制度
——公共物品市场提供中政府的角色
虽然有些公共物品由市场提供会更有效率，但这并不意味着要完全脱离
政府，相反，政府应在其中发挥重要作用。这集中表现在以下方面：
❋ 第一，政府要为公共物品的私人供给者提供制度激励，包括对公共物品
产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公共物品创造良
好的制度环境。
产权作为一种强制性的制度安排，私人无法进行界定，只能由具有“暴
力潜能”的政府来界定。政府要保护其产权，其它任何部门、组织和个人不
得侵犯其产权。某些公共物品具有高成本、非赢利性等特点，政府可对公共
物品的私人供给者给予补贴或其它优惠性政策。如针对沙漠治理问题，政府
可通过补贴、给予一定年限的产权等方式来激励私人主体投资于沙漠绿化。
二、公共物品与公共物品的供给制度
❋ 第二，政府必要的管制。政府对私营企业的管制主要体现在防止经营者
利用其垄断地位抬高公共物品价格、损害消费者福利以及采用激励性管
制提高经营者的生产效率，降低成本等。同时，采用社会管制降低经营
者的社会成本，促使其内部化。
❋ 第三，在市场提供公共物品的过程中，政府有必要给予公共物品的消费
者某种支持。因为公共物品的消费者一般是分散的，而且同样由于理性
经济人的原因，消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力
的集体行动同公共物品的私人供给者讨价还价。这种情况下，政府有必
要为消费者提供信息以及其它必要的支持。如组织消费者成立关于该种
公共物品的协会等，以采取有效的集体行动，加大同公共物品私人供给
者博弈的筹码，促使私人提高其所提供的公共物品的质量。
三、农业科技服务的性质及其体制改革
国外使用“推广”一词，最早见于1866年英国剑桥、牛津大学的
“大学推广”（university extension），1873年，剑桥大学又用“推
广教育”（Extension Education）一词，描述大学要面向社会，到
校园以外的地方去进行的教育活动。1914年美国国会通过《合作农
业推广法》以后，使农业推广工作法制化，并建立了完善农业推广
体系，同时也给“农业推广”一词赋予了新的意义。目前已成为世
界性的专用名词。我国使用“农业推广”一词，姑于本世纪30年代，
新中国成立后改用“农业技术推广”。从80年代中期开始，随着农
业推广理论与实践研究的开展，“农业推广”一词的使用逐渐多起
来。本文主要从农业推广的概念、内容来分析农业推广的内涵。
（一）农业推广及其概念
从世界各国农业推广发展的历史看，农业推广工作的性质和范围随
时间、空间的不同而变化，在不同的历史条件和国情下，农业推广
是为实现不同目标、采用不同的组织方式来进行的，因此对农业推
广的涵义就有不同解释和不同的表述。目前许多学者都从三个层次
界定农业推广的概念。
1、狭义的农业推广
狭义的农业推广是指以改良农业生产技术为手段，以提高农业生产水
平为目标的推广活动。它的主要特征就是技术指导，并以此达到提
高产量、增加产值的目的。我国长期以来沿用的“农业技术推广”
的概念也是指这层意思。
2、广义的农业推广
广义农业推广是指除了推广农业技术以外，还包括培养教育农民、组
织农民，改善农民实际生活质量等方面。1973年联合国粮农组织出版
的《农业推广参考手册》的解释是：“农业推广是在改进耕作方法和
技术、增加产品效益和收入、改善农民生活水平和提高农村社会教育
水平方面，主要通过教育来帮助农民的一种服务体系。”因此，广义
农业推广的概念强调农业推广是一种“教育过程”，其工作范围很广，
包括以下10个方面：(1)有效的农业生产指导；(2)农产品运销、加工、
贮藏指导；(3)市场信息和价格指导；(4)资源利用和资源保护指导：(5)
农家经营和管理计划指导；(6)农民家庭生活指导；(7)农村领导人才的
培养和使用指导；(8)农村青年的培养与使用指导；(9)农村团体工作改
善的指导；(10)公共关系的指导。
3、现代农业推广
联合国粮农组织1984年出版的《农业推广》（第二版）一书把农业推
广解释为“推广工作是一个把有用信息传递给人们（传播方面），然
后帮助这些人获得必要的知识、技能和正确的观点以便有效地利用这
些信息或技术（教育方面）的执行过程。”，这就是现代意义上的农
业推广，它是为适应农业发展的需要而出现的，强调通过交流，把有
用的信息传递给农民，帮助他们形成正确的观念和做出最佳决策的过
程。其主要特征是咨询，即通过咨询，农民从新信息中产生正确的观
念，形成正确的判断，从而做出正确的决策。现代农业推广是在农业
已经实现了现代化、商品化和企业化，农民的文化素质和农业知识水
平普遍提高的情况下，通过提供科技、市场、金融等多方面的信息和
咨询服务，帮助农民应对激烈的市场竞争。
（二）农业推广的内涵（主要包括四个方面）
¬ 第一，农业推广就是把知识和技能传播给农民的过程。现代社会知识和信息
更新很快，即使是最先进的农民，对一些新的生产和经营方式、方法可以也
会有所不知，因此，传播新的知识和技能应当是农业推广的首要内容。
¬ 第二，农业推广是向农民提供技术咨询和信息服务的过程。农民在生产经营
的过程中，总是需要了解许多的信息，如技术、政策、市场信息等。同时，
一些农民可能也拥有对其他农民有用的信息，因此，除了直接向农民提供技
术与信息咨询外，建立起农民相互之间的交流机制也是一项重要的内容。
¬ 第三，农业推广也是提高农民组织水平的过程。单一的小规模农户经营根本
无法适应高度市场化的要求，因此，农业推广的一项内容之一就是通过农业
教育或者培训提高农民的组织化水平。
¬ 第四，农业推广是激励农民、增强其自信心的过程。农业推广通过一系列的
手段引导、鼓励农民，改变其观念。
（三）农业推广服务的内容
农业推广服务的内容主要包括三个方面：
——农业科学知识与信息的传播与传递，所涉及的主要是农业推广教
育、咨询以及信息服务；
——农业技术的转移与扩散；
——农业技术产品的供给。所以从供给的角度来看，农业推广服务是
指向服务对象提供农业技术以及与之相关联的知识、信息与技术产品。
对农业推广服务的内容做这样的界定，主要是为了便于分析其经济学
属性。
❋农业科学知识与信息
农业推广服务中要传递的农业科学知识与信息主要包括四类。这
些知识和信息有些属于政府无偿提供，有些要求付费。
——与农业技术转移与扩散、技术产品的使用有关的知识和信息
系统，如各类农产品的生产、加工、销售、运输等技术管理
信息，如何使用新技术、新产品的信息等。
——农业生产时空环境的知识与信息系统，如灾害天气预报、病
虫害发生、发展、变化方面的信息等。
——农业生产流通过程中的国内外市场供求信息系统
——国家和地区农业和农村发展方面的政策法规信息
（四）农业推广的性质
从经济学的角度而言，农业推广服务具有公共物品属性，但这并不说明农业推
广服务就是公共物品。根据前面对物品的经济学分类，也可以采取同样的思路
将农业推广服务作为一种物品从经济学上给予分类，分为公共物品、准公共物
品、私人物品和混合物品四种类型。
1、纯公共物品性质的农业推广服务
公共物品的非竞争性和非排他性给产权的界定带来了一定难度，形成了产
权的残缺，产权界定的困难导致了外部性和消费行为上的“搭便车”现象。
因此一般认为，农业推广服务主要应该由政府或公共部门提供。但根据公
共部门经济学原理，只要农业推广服务的供给成本可以基本确定，就存在
可以通过各种途径降低成本的可能性，这种可能性就可以转化为市场机制
一样的激励机制，从而也为私人部门进入农业推广服务供给领域创造条件。
因此，作为公共物品的农业推广服务的供给存在两种情况：
一方面，当作为公共物品的农业推广服务由政府或公共部门供给时，其实
现最优供给的市场一般均衡条件是政府或公共部门所提供的农业推广服务
数量在边际产量上的边际成本要等于每一个享受农业推广服务的个人愿意
为这一边际农业推广服务支付的税金的总和，否则，就不是最优。考虑个
人在享受农业推广服务的偏好显示因素，以及价格作为内生变量取决于个
人的边际支付欲望，在公共物品政府供给的体制下，无论个人付费与否，
他所得到的农业推广服务在数量上总是相同的，因而他就可以掩盖自己的
真正偏好，从而享受其他纳税人的支付所促成的供给，这就会出现“搭便
车”。当每个人都低估其真正边际支付愿望的动机时（实际情况也往往如
此），政府农业推广服务供给的均衡水平将会低于最优水平，就造成农业
推广服务的有效供给不足；当要求每个消费者表达他的偏好，且满足这些
偏好的代价与他们所表达的支付愿望无关时，又会诱发夸大支付愿望的现
象，结果导致政府农业推广服务的过度供给，造成资源的浪费。
另一方面，作为公共物品的农业推广服务，在与服务的消费者能够达成某种农业
推广服务供给价格（消费者购买支出部分）上的某种妥协，同时又能获得政府一
定量补贴情况下，私人部门也能参与农业推广服务的生产与经营活动。私人部门
参与农业推广服务生产供给时，有效的资源配置水平要求其行为的边际成木与其
所产生的所有边际收益相等，但是公共物品在消费上的非竞争性和非排他性、以
及由此所产生的生产与消费过程中的外部性，这使得农业推广服务由私人部门供
给的纳什均衡均小于帕累托最优供给。
因此，在理论上获得帕累托最优的途径是引进纠正策略，即将其在实施行为时所
产生的外部性内部化。一种制度安排是政府对作为外部经济形成者的私人部门提
供补贴，在达到最优供给的均衡状况下，其补贴的量应等于边际收益量。另一种
制度安排是在外部经济形成者与被影响者(受益者)之间的讨价还价。这种情况特别
发生在承担农业推广服务供给成本的不同私人部门在收入水平不一致，以及由此
引起所获得的农业推广服务数量也不一致时。收入水平高的私人部门如大型农场
既能够从所提供的农业推广服务中获得更多收益，所产生的收益外溢相对较少，
能够在更大的程度上实现帕累托最优，同时与外溢收益受益者（如小型农户）之
间在分担农业推广服务成本时的谈判也较容易。
2、准公共物品性质的农业推广服务
在这方面存在着依靠市场机制来优化提供准公共物品的潜在可能性。
某一个农业经营组织，如农村合作经济组织或当前比较流行的“公司+农户”经
济联合体，可以看作是一个“俱乐部”，在一定条件下某些农业推广服务的供给
可以做到只局限在经济组织或经济联合体内部。即这样的产品或服务仅仅局限在
其全体成员消费，且每个成员必须遵守俱乐部规则，加入俱乐部要具有某种资格。
同时，由于农业上推广使用某项技术可能会迅速提高某类农产品的产量，由于大
多数农产品的需求弹性较小，在一定的规模水平下，每增加一个该项农业推广服
务的消费者，虽然不会增加其他人的生产可变成本，但却从整体上增加向市场所
提供的农产品数量，当农产品供过于求时，将增加该类农产品进入市场的风险成
本，并最终导致其他人的实际收益水平的下降。这说明，在俱乐部成员界区内，
单个成员对作为俱乐部产品和农业推广服务的消费达到一定程度时会影响或减少
其他成员的消费收益。因此.如果农业推广服务的供给成本是不变的，人们可以依
靠竞争的市场机制以最优的规模以及最优数量的使用者来提供农业推广服务，从
而使农业推广服务的用者能获得最优收益水平。
3、私人物品性质的农业推广服务
从总体上来说，农业推广服务具有公共物品的属性，但随着农业技术
的进步以及与之相配套的专利制度与知识产权保护等法规的实施，并
不排除还有部分农业推广服务由于具有产权的可界定性和消费上的可
排他性而被列入私人物品的范畴。
私人物品在生产与消费上的高度的排他性和竞争性使得私人物品的供
给与消费完全可依市场机制来实现资源的优化配置，私人部门因此可
以成为提供这类农业推广服务的市场主体。例如作为农业高技术产品
的杂交水稻与杂交玉米种子以及相应技术推广服务的供给都可以由私
人部门来进行。
4、混合物品性质的农业推广服务
混合品是既具有公共物品性质又具有私人物品性质的产品，它们既是个人
投资（如人力资本投资）的对象，又具有溢出效应，从而既要有个人付费，
又需要社会支付部分成本来保证这类物品的有效供给，这类农业推广服务
主要由教育机构与研究单位等非盈利的社会公益类机构来承担。
农业推广服务内涵中的推广教育与人力资源培训等提供属于混合产品属性，
构建其最优供给的基本条件：一是政府的必要投入（如基本教育设施、师
资以及培训等），但同时，被服务对象（即受教育与培训者）也必须支付
一定的费用，因为这是对个人将来受益的人力资源投资，作为投资的回报，
需要支付一定的费用，否则就会造成供给不足。
（五）农业推广服务最优供给的制度安排
¬ 政府提供
这种方式是指由政府来提供农业推广服务，政府提供有三个途径：一是政府直
接投资建设公共农业推广服务体系，通过公有财产和供给公共物品的方式，为
农民提供农业推广服务；二是由私人部门提供农业推广服务，又如物化的技术、
技术产品的供给、信息服务等，由政府对其给予补贴，弥补由引产生的外部性。
第三种是政府资助的社会公益类教育、科研等机构（非政府组织）提供的农业
推广与教育培训服务。
¬ 市场提供
通过界定交易者产权范围，使交易成为可能，进而克服外部性，从某种意义上
说，外在性之所以产生，市场之所以失灵，根本原因便是产权界定不清，从而
使当事人之间相互关系上的权利与责任不明确；只要明确了有关的产权界限，
便可以通过市场交易方式克服外部性，从而不必引入政府干预，特别是不必引
入政府行政的、经济的干预。
企业提供
这种方式将外在性转化为企业的内部交易成本，如果通过市场交易形式克服外
在性的成本高昂，那么就可以采取企业内部的交易代替市场交易的方式克服外
部性。企业内部交易的形式有以下几种：
一是生产企业和研发机构合并，或现有的应用性科研院所通过转制组建科技型
企业，将技术创新和推广活动纳入整体的企业经营活动中去，变成企业内部行
为，以内在化因技术的市场交易可能导致的外部性。
二是组建一体化农业企业，如“公司＋农户”的农业产业化模式，公司与农户
在农产品的生产、销售、产品质量与数量和生产过程中应提供的技术服务等内
容以契约的形式固定下来，使公司所提供的农业推广服务可通过利润分成等方
式得到补偿。
三是组建农民合作经济组织，通过技术入股、参股等形式，将农业推
广服务的供给纳入到合作组织内部。
四是对企业提供的具有一定产权排他性的农业推广服务，通过成本补
偿的方式实现其最优供给，由此而可能产生的收益外溢则可以通过与
外部收益者达到协议等形式来实现。
非政府组织提供
即由公益类的教育与科研机构提供农业推广服务，这类机构本身在基
础设施建设、人力资源培养以及研究项目立项等多方面，不同程度上
获得政府的资助，但在提供农业推广教育与培训服务方面，被服务者
本身也承担一定的费用。
（二）不同属性的农业推广服务供给的制度安排
上面讨论了四种提供农业推广服务的制度模式，如何针对不同类型的
农业推广服务选择相应的制度模式，其关键是比较采用不同制度模式
的成本。在不同的技术水平和经济发展阶段，可能同一类型的农业推
广服务所采用的制度模式会有所变化，改变的主要依据就是衡量制度
安排的成本。
从目前我国农业发展的阶段来看，由于农业推广服务具有公共物品属
性，因此，政府供给应当在整个农业技术推广服务供给中占主导地位。
不同类型的农业推广服务的制度模式如表2所示：
表2 不同属性的农业推广服务供给的制度模式
农业推广服务的经
济学分类
特点 最优供给的制度
公共物品
消费上的非排他性和非竞
争性
（1）政府提供
（2）私人部门（前提是政府对
其提供补贴或生产者与收益者之
间能够建立契约关系）
准公共物品（俱乐
部物品）
在一定范围内可排除非成
员消费，但成员间消费个
有一定的竞争性
（1）建立合作经济组织
（2）采取农业产业化经营模式
私人物品
消费上高度的竞争性与排
他性
市场提供：市场供给的主体是私
人部门
混合物品
既具有公共物品属性，又
具有私人物品性质
教育与研究单位等非完全盈利的
社会公益类机构
问题？
请你根据公共物品的相关理论，谈谈我国农技推
广体制的改革取向及因该注意的问题。
