全面推行国库集中收付制度的思考
★概念
★背景
★存在问题
★完善方式
★改革建议
国库集中收付制度
• 概念：是指将所有的政策
性财政资金全部集中到国
库单一账户，并规定所有
的财政支出必须由国库直
接支付的制度。
背景
• 在我国现阶段，建立健全国库集中收付制度，有着十分重
要的意义，但我国国库集中收付制度在具体的运行过程中
还存在很多问题需要解决和完善。在实施过程中，要根据
实际情况及存在的问题，借鉴国内外先进的经验，采取有
效的对策，全面推进国库集中收付制度改革。 国库集中
收付制度的实施，是建立公共财政体系的重要保障。社会
主义市场经济迅速发展，加入WTO对我国社会和经济的
影响日益加深，建立和完善国库集中收付制度有着十分重
要的意义。
国库集中收付的重要性
1、 有利于有效管理和全面监督实行国库集中收付，可以
促进整个财政管理的规范化、法制化、科学化。
完善的国库集中收付制度下，财政资金的分配、
管理权限及操作程序都有严格的制度规定，增强了财
政工作的透明度、公开性和约束力，有利于全面监督，
加强了对不合理的财政支出的监控，强化了预算约束
和预算执行管理，财政资金从筹集到使用，都处于政
府财政的有效监督管理之下，对于预算单位和财政部
门来说资金的使用双向透明。在现行的财政资金收付
管理体制下，缺乏对财政资金使用的事前监督，在支
付、采购等环节存在资金截留、挪用、挤占等问题。
2有利于政府宏观调控，提高资源配置的合理性实行国库集
中收付，财政资金实行了统一的管理和调度，细化了资金
使用情况，保证了信息的准确性、及时性，为政府部门决
策提供及时准确的信息。
一方面政府可以灵活调度库款，集中财力办大事；另
一方面提高了政府抗风险能力，有利于政府宏观调控，实
现资源优化配置。
3有利于减少财政负担，提高资金使用效益国库集中收付，
是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中在国库单
一账户内，预算单位按规定使用资金.
国库集中收付，是建立国库单一账户体系，把财政资金统一集中
在国库单一账户内，预算单位按规定使用资金。国库资金集中保管，
从根本上解决了过去财政资金层层拨付、环节过多、效率低下的问题，
加快了资金拨付速度，提高了资金的使用效率和运行效率，加快了资
金流通；而且可以减少债券发行量，减轻财政负担，提高了资金的使
用效益，对稳定金融和经济发展有着积极的作用。
4、有利于严格各单位财务管理，严格预算编
现行的财政资金收付方式下，一般预算单位不太重视
预算制管理，预算编制基础工作薄弱，预算执行不严格，
项目使用资金有挤占、挪用等现象。实行国库集中收付后，
收入直接进入国库，支出是按财政批复的预算使用财政资
金，划拨到预算单位，严格预算执行，突出了预算执行的
刚性和严肃性。
国库集中收付制度实施存在的问题
• （一）基层部门预算编制不完善
国库集中收付制度中规定：“各支付单位的每项经济业
务必须根据当年批准的预算收支计划向财政部门按用途提
出用款申请。”也就是说编制部门预算，建立明晰的财政
资金支付预算，有利于实现财政直接支付和财政授权支付
和顺利实施国库单一账户体系。但是，目前我国的国库集
中收付制度是预算内资金的集中收付，不符合真正意义上
的未区分预、外资金的国库集中收付。因此，必须完善基
层部门的预算编制，减少预算资金的流失，及时批复预算，
全面进行预算监督。
• 二预算监督不力
目前，国库对财政拨款的监督停留在事前监督，而对资金拨
出后运作效益监督不力。没有有效的监督，必然干扰正常
的经济秩序。目前的分散支付制度下，预算资金一旦拨付，
就脱离了财政的监督，存在严重的挪用、截留、克扣现象。
财政资金拨付程序烦琐、到位慢，财政资金容易造成大量
资金沉淀，资金使用效率低。如有些项目建设资金，特别
是一些专项资金，经过若干个部门之后落实到具体项目上
的资金很少，这容易引起基层单位上报的预算支出不符合
实际，存在多报现象；资金到位慢，影响工程进度，使得
建设项目质量不高，“豆腐渣”工程的产生与此不无关系。
• （三）基础设施薄弱，人员效率低下
我国目前国库集中收付实施的基础设施很薄弱，适用于
国库集中收付制度的“金财工程”尚未完全建立，还不能
完全脱离手工记账，而细化的部门预算、方便快捷的银行
清算系统、“金财工程”等配套措施，是保证国库集中收
付制度顺利实施的保证。基础设施的薄弱，大大增加了人
员的工作量，增加了预算单位及时准确报账的难度，降低
了工作效率，不利于国库集中收付制度的全面推进。
• （四）相关法律法规不完善
国库集中收付制度改革要求国库加强资金的监管、预测和分析，
目前的法律法规及管理办法并未真正为国库的资金监管权提供确
切的依据。
《中华人民共和国预算法》规定，“各级政府财政部门负责监督检
查本级各部门及其所属各单位预算的执行”，但并未明确指出财
政部门有权实时监控预算单位的零余额单位账户发生的资金变动；
而且目前的一些文件，如《财政国库管理制度改革试点方案》、
《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》，
只能称其为制度，还没有上升到法律形式，不具有法律的权威性，
与国外成熟的市场经济国家相比还有很大的差距，亟须健全和完
善相关法律、法规。
（五）具体实施中，个别部门和单位对制度认识不足
国库集中收付制度改革的过程中，对于个别部门、 单位的利益有
所触动，有的人对改革方案、管理办法理解不深，还在等待与观望；
有些人的观念与改革的要求不一致，出于一己私利考虑，不愿意改革；
有的人习惯于传统的管理方式，不愿意去熟悉、掌握新的管理方式。
这些个别部门和单位人员的种种认识都制约着国库集中收付制度向纵
深发展。
• （六）部门利益与国库集中支付
产生矛盾。
一些单位领导对这项改革认识不高，
国库集中支付改革实施以来,多数预算单
位能够从大局出发，积极配合，但个别预
算单位的领导因改革后专款必须专用，预
算单位曾在运用资金中的随意性受到限制，
部门的局部利益受损，因而对国库支付产
生抵触情绪，对本单位财务管理工作有所
放松。
（七）部分预算单位的财务人员业务素质不高.
财务人员对国库支付制度政策理解不到位，执行过程
中出现偏差，使制度不能得到很好的贯彻落实。《会计
法》规定，单位财务人员要按照财经法律、法规和会计
制度对本单位经济活动的真实性、合法性负审核和监督
责任，而部分预算单位的财务经办人员不熟悉财务工作，
难以承担财务经办人责任，给国库支付工作的正常运转
带来不必要的麻烦。
（八）国库支付中心的监督职能尚未发挥到位。
国库集中支付中心不但要服务，而且还要监督，
为财政资金的安全运行和部门预算的实施提
供有力的保障。但目前国库支付中心办理业
务时不让预算单位提供原始凭证，审核人员
不能对单位所填支付凭证的真实性进行审核，
监督职能受限，在很大程度上影响了这项改
革的预期目标。正因如此，一些单位的差旅
费、会议费、招待费超标准报销,有的单位把
授权额度全部提现,为违规使用现金提供了条
件。
• （九）国库集中支付中直接支付量占总支
付量的比重偏低。
根据财政部《财政国库管理制度改革试点方案》财库[2001]24号)规定，
财政资金有直接支付和授权支付两种支付方式。其中直接支付的范围包
括工资支出、购买支出、中央对地方的专项转移支付、拨付企业大型项
目或大型设备采购的资金等，以及各类转移性支出，都要直接支付到供
应商或用款单位。从实际看，对工资支出、政府采购支出基本实现了直
接支付，但一些自主进行的采购活动和部分工程项目支出仍作为授权支
付处理。由于部门预算细化程度不够，政府采购预算编制滞后，部分工
程项目支出未纳入直接支付范围，使得直接支付的比率偏低，直接影响
到财政监督职能的充分发挥。
• （十）国库支付的系统网络化、电子信息
化程度不高。
目前，以财政部门为中心的预算资金管理信息系统成
熟程度不高，财政管理信息系统和银行系统建设滞后，不
能很好地满足全方位实行国库支付的要求。
如何完善国库集中收付制度
• 1完善管理体制
• 2通过业务培训，改变传统观念，提高人员素质
• 3规范收入缴纳和支出拨付程序各项财政收入，一般均采
用直接缴库方式。
• 4完善相应配套措施
• 5严格监督控制
• 6完善相应法律、法规根据实际，深入调查，综合分析研
究制定相应法律法规、管理办法、实施细则，为国库集中
收付的运作提供有效的法律保障。
• 国际国内经济迅猛发展，我国在这方面问
题突出，必须改革以适应新形势的发展需求。
但与此同时不能盲目推行，尤其是在经济发
展程度较低的地区。我们可以采取层层推进
实行或者分地区实行。根据经济发展情况，
可以先在东南沿海区，经济特区，直辖市实
行，然后逐步向中西部带动推广；另外也可
以先在省级市级推行，对于县乡级应结合其
人员配备情况，财政收支数量等灵活使用。
总之要结合各地区的发展情况，产业集中程
度逐渐推行。
全面推行国库集中制度的阻碍
• 观念滞后
观念问题，或者说认识问题，是制度创新面临的关键问
题。改革四年多来，大多数部门和单位已经对改革认同，
并积极配合推动改革。但仍有少数部门和单位对改革重要
意义的认识还不到位，还习惯于传统的做法，对新制度新
办法接受不够、掌握不好，存在畏难情绪和观望态度。
• 改革发展不平衡
改革的广度和深度存在较大差异，同样
的管理制度和管理办法，在中央与地方之
间，部门与部门之间，地方不同地区之间
实施不平衡，在一定程度上延滞我国国库
集中收付制度改革的进程。
• 信息系统建设相对滞后
信息系统是改革的重要技术支撑。应当
讲，几年来，信息系统建设取得了很大成
绩，但仍然滞后于改革的进展，在某些方
面影响了改革的推进速度。
• 操作措施有待完善
有的操作措施还不尽完善，在某些方面给
预算单位用款带来了不便，比如，有关支
付业务的流程不尽简便，预算单位工作量
较大。有些具体政策界限还没有界定清楚，
有些操作层面的规定不够完善，如库款增
加后，没有尽快研究出可供操作的国库现
金管理方案。
• 现行体制的制约
在投资上，由于投资计划下达较晚等原因，
导致预算单位资金归垫问题的发生，尤其
是年终问题比较突出；在预算执行中，年
终追加预算较多，预算单位当年来不及支
出，形成结余资金量较大等问题。随着改
革的不断深化，规范化管理要求与收入分
配体制、财务制度和其他一些管理办法的
深层次矛盾逐渐暴露出来。
• 国库集中收付制度改革面
临的问题，反映出了国库
管理制度改革的艰巨性和
复杂性，完善国库集中收
付制度改革，真正构建起
现代国库管理制度体系，
是一个长期的过程。
• 针对目前处境，需要提出
系列整改措施逐步完善以
帮助实现全面推行国库集
中收付制度。
一、继续推进改革应遵循的基本原则
• 一是有利于提高效率
• 二是有利于规范管理
• 三是有利于制度创新
二、全面推行国库集中收付改革建议
• 在中央层面全面实施：
一是研究扩大资金改革范围，将政府性基金、预算外资金以
及行政单位离退休经费和离退休管理机构经费纳入改革范
围。
二是深化实施改革的预算单位级次，条件成熟的，将改革实
施到所有基层预算单位。
三是研究制定管理办法，积极实施中央对地方专项拨款财政
直接支付试点。
四是完善国库单一账户体系，研究考虑将实有资金银行账户
管理纳入国库单一账户体系的管理措施。
• 在省级层面要继续推行。尚未实施改革的
地方，应采取切实措施，在省级预算单位
改革上迈出实质性步伐。已经实施改革的
地方，进一步扩大改革范围，完善改革的
各项措施。地市级比照省级规范做法实施
改革，实行会计集中核算的地市要向国库
集中收付制度转轨。
• 在县级层面要明确方向，就是实施以国
库单一账户体系为基础、资金缴拨以国
库集中收付为主要形式的国库制度。但
同时也要考虑我国县域情况差异较大，
部门预算编制改革进度不一，有些县已
经实施会计集中核算并取得一定成效的
实际情况，县级改革不搞“一刀切”，
采用适宜本地实际的、相对灵活的操作
方式。
三、大力推进非税收入收缴管理改革
• 按照财政国库管理制度改革方案的要求,推进收入收缴改革建议做好四
个方面的工作：
一是中央级有非税收入的部门要全面实施改革，包括主管部门本级
及其所属预算单位。
二是将收入收缴改革的资金范围逐步扩大到所有的行政事业性收费、
政府性基金、罚没收入、土地收益、彩票收入等收入。
三是完善制度和相关操作。修订收入收缴改革方案及相关管理办法，
完善相关操作措施。
四是积极实施“财税库”横向联网试点。研究制定以电子缴库为重
点的“财税库”横向联网试点方案，制定、修订有关管理办法，研究
落实相关配套措施。
四、健全现代财政国库管理制度体系
• 一是与《预算法》修改相适应，在总结国库集中收付改革
的基础上，研究修订《国库条例》，提升国库管理制度的
法律层次，为全面推行改革提供法律保障。
• 二是鉴于国库库款余额增长很快，在对库款余额计息的基
础上，应加快研究国库现金管理的相关政策、管理制度以
及操作办法，并择机予以实施。
• 三是加快研究国库单一账户体系与实有资金账户的关系，
建立健全符合现代财政国库管理制度的银行账户管理体系。
五、完善财政动态监控机制
• 一是改进完善财政国库动态监控系统。扩大系统信息资源，拓展系统
预警功能，全面提高系统的实时性、智能性和复合性，为建立健全动
态监控机制提供技术保障。同时，研究将中央财政动态监控系统向地
方推广，提高整个财政系统的监控管理水平。
• 二是加大核查力度。加强日常动态监控，完善核查方式，重大疑点问
题组织专员办立即实地核查，及时纠正监控发现的违规或不规范操作
问题。
• 三是健全动态监控信息报告制度和核查情况通报制度。将动态监控信
息和核查情况按照规范的方式予以通报。
• 四是研究建立财政部门与主管部门动态监控的互动机制。研究将监控
系统接入主管部门有关系统，财政部门与主管部门互通监控信息，对
有关问题研究协商及时处理。
总结
• 几年来的实践证明，实行国库集中支付有
利于增强政府的宏观调控能力，对加强财
政监管，提高资金使用效益，有效防止单
位挤占、挪用和截留财政资金，从源头上
预防和遏制腐败，都具有深远的意义。但
是，在国库支付工作中，还存在一些问题，
我们要实事求是对待、客观分析并加以解
决，以更好地推动财政国库管理制度改革
和政府收支分类改革的顺利进行
