贯彻实施《建设用地容积率管理办法》
暨城乡规划管理实务操作专题研讨班
学习报告
高密市规划局技术科 张德京
参加贯彻实施《建设用地容积率管理办法》暨城乡规划管
理实务操作专题研讨班的学习报告
技术科 张德京
根据局领导安排，我于5月18日前往青岛参加19日和20日举办的
“贯彻实施《建设用地容积率管理办法》暨城乡规划管理实务操作专题
研讨班”。现把主要的学习内容汇报如下：
第一，学习了国家性法规《建设用地容积率管理办法》（建规
〔2012〕22号）的内容。
第二，学习了国家性法规《城市、镇控制性详细规划编制审批办
法》的部分相关内容。
第三，学习完善容积率法规即制定《建设用地容积率管理办法》
的背景。
第四，学习制定《建设用地容积率管理办法》的主要依据。
第五、容积率的制定的相关因素。
第六、关于容积率的学习总结。
第七、个人建议
第八、城乡规划审批管理廉政风险防控的学习内容
具体如下：
一、学习《建设用地容积率管理办法》（建规〔2012〕22号）的
内容。
第一条编制的目的和依据
为进一步规范建设用地容积率的管理，根据《中华人民共和国城
乡规划法》、《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》等法律法规，
制定本办法。
第二条适用的范围
在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建
设用地的容积率管理，适用本办法。
第三条名词解释
容积率是指一定地块内，总建筑面积与建筑用地面积的比值。
容积率计算规则由省（自治区）、市、县人民政府城乡规划主管
部门依据国家有关标准规范确定。
第四条与现有管理程序的关系
以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，
城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出
容积率等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确
定容积率等规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。容积率等规
划条件未纳入土地使用权出让合同的，土地使用权出让合同无效。
以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，建设单位应当向城
市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城
市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地
容积率等控制性指标，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建
设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申
请用地。
第五条法定地位和约束能力
任何单位和个人都应当遵守经依法批准的控制性详细规划确定
的容积率指标，不得随意调整。确需调整的，应当按本办法的规定进
行，不得以政府会议纪要等形式代替规定程序调整容积率。
第六条调整程序
在国有土地使用权划拨或出让前需调整控制性详细规划确定的
容积率的，应当遵照《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》第二
十条的规定执行。
第七条变更的前置条件
国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅
自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：
（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化的；
（二）因城乡基础设施、公共服务设施和公共安全设施建设需要
导致已出让或划拨地块的大小及相关建设条件发生变化的；
（三）国家和省、自治区、直辖市的有关政策发生变化的；
（四）法律、法规规定的其他条件。
第八条不合控规变更流程必需的前置环节
国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率不符合划拨或出
让地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：
（一）建设单位或个人向控制性详细规划组织编制机关提出书面
申请并说明变更理由；
（二）控制性详细规划组织编制机关应就是否需要收回国有土地
使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家等对容
积率修改的必要性进行专题论证；
（三）控制性详细规划组织编制机关应当通过本地主要媒体和现
场进行公示等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行
走访、座谈或组织听证；
（四）控制性详细规划组织编制机关提出修改或不修改控制性详
细规划的建议，向原审批机关专题报告，并附有关部门意见及论证、
公示等情况。经原审批机关同意修改的，方可组织编制修改方案；
（五）修改后的控制性详细规划应当按法定程序报城市、县人民
政府批准。报批材料中应当附具规划地段内利害关系人意见及处理结
果；
（六）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理
后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。
第九条变更流程必需的各环节
国有土地使用权划拨或出让后，拟调整的容积率符合划拨或出让
地块控制性详细规划要求的，应当符合以下程序要求：
（一）建设单位或个人向城市、县城乡规划主管部门提出书面申
请报告，说明调整的理由并附拟调整方案，调整方案应表明调整前后
的用地总平面布局方案、主要经济技术指标、建筑空间环境、与周围
用地和建筑的关系、交通影响评价等内容；
（二）城乡规划主管部门应就是否需要收回国有土地使用权征求
有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、专家对容积率修改的必
要性进行专题论证；
专家论证应根据项目情况确定专家的专业构成和数量，从建立的
专家库中随机抽取有关专家，论证意见应当附专家名单和本人签名，
保证专家论证的公正性、科学性。专家与申请调整容积率的单位或个
人有利害关系的，应当回避；
（三）城乡规划主管部门应当通过本地主要媒体和现场进行公示
等方式征求规划地段内利害关系人的意见，必要时应进行走访、座谈
或组织听证；
（四）城乡规划主管部门依法提出修改或不修改建议并附有关部
门意见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准；
（五）经城市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理
后续的规划审批，并及时将变更后的容积率抄告土地主管部门。
第八条和第九条的内容对比
不符合控规 —— 符合控规
提出申请理由 —— 提出申请理由，附方案
是否收地，必要性论证——是否收地，必要性论证
是否修改征求相关人意见,听证——修改方案征求意见，听证
向原审批机关报告，同意——提出建议上报政府
按原程序报批，有附件——批后办理审批，变更抄告国土
批后办理审批，变更抄告国土——
第十条公开公示要求
城市、县城乡规划主管部门应当将容积率调整程序、各环节责任
部门等内容在办公地点和政府网站上公开。在论证后，应将参与论证
的专家名单公开。
第十一条规划管理实施要求
城乡规划主管部门在对建设项目实施规划管理，必须严格遵守经
批准的控制性详细规划确定的容积率。对同一建设项目，在给出规划
条件、建设用地规划许可、建设工程规划许可、建设项目竣工规划核
实过程中，城乡规划主管部门给定的容积率均应符合控制性详细规划
确定的容积率，且前后一致，并将各环节的审批结果公开，直至该项
目竣工验收完成。
对于分期开发的建设项目，各期建设工程规划许可确定的建筑面
积的总和，应该符合规划条件、建设用地规划许可证确定的容积率要
求。
第十二条竣工验收管理要求
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门对建设工程进行核实
时，要严格审查建设工程是否符合容积率要求。
未经核实或经核实不符合容积率要求的，建设单位不得组织竣工
验收。
第十三条容积率调整的关联责任分配
因建设单位或个人原因提出申请容积率调整而不能按期开工的
项目，依据土地闲置处置有关规定执行。
第十四条 容积率的违规调整的查处
建设单位或个人违反本办法规定，擅自调整容积率进行建设的，
县级以上地方人民政府城乡规划主管部门应按照《城乡规划法》第六
十四条规定查处。
第十五条与公开公示规定的关联关系，责任处理
违反本办法规定进行容积率调整或违反公开公示规定的，对相关
责任人员依法给予处分。
第十六条实施的时间
本办法自 2012 年 3 月 1 日起施行。
二、学习《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的相关内容。
第一章 总 则
第一条 为了规范城市、镇控制性详细规划编制和审批工作，根
据《中华人民共和国城乡规划法》，制定本办法。
第二条 控制性详细规划的编制和审批，适用本办法。
第三条 控制性详细规划是城乡规划主管部门作出规划行政许
可、实施规划管理的依据。
国有土地使用权的划拨、出让应当符合控制性详细规划。
第四条 控制性详细规划的编制和管理经费应当按照《城乡规划
法》第六条的规定执行。
第五条 任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的控制性
详细规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否
符合控制性详细规划的要求向城乡规划主管部门查询。
任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举
报或者控告违反控制性详细规划的行为。
第二章 城市、镇控制性详细规划的编制
第六条 城市、县人民政府城乡规划主管部门组织编制城市、县
人民政府所在地镇的控制性详细规划；其他镇的控制性详细规划由镇
人民政府组织编制。
第七条 城市、县人民政府城乡规划主管部门、镇人民政府（以
下统称控制性详细规划组织编制机关）应当委托具备相应资质等级的
规划编制单位承担控制性详细规划的具体编制工作。
第八条 编制控制性详细规划，应当综合考虑当地资源条件、环
境状况、历史文化遗产、公共安全以及土地权属等因素，满足城市地
下空间利用的需要，妥善处理近期与长远、局部与整体、发展与保护
的关系。
第九条 编制控制性详细规划，应当依据经批准的城市、镇总体
规划，遵守国家有关标准和技术规范，采用符合国家有关规定的基础
资料。
第十条 控制性详细规划应当包括下列基本内容：
（一）土地使用性质及其兼容性等用地功能控制要求；
（二）容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等用地指标；
（三）基础设施、公共服务设施、公共安全设施的用地规模、范
围及具体控制要求，地下管线控制要求；
（四）基础设施用地的控制界线（黄线）、各类绿地范围的控制
线（绿线）、历史文化街区和历史建筑的保护范围界线（紫线）、地
表水体保护和控制的地域界线（蓝线）等“四线”及控制要求。
第十一条 编制大城市和特大城市的控制性详细规划，可以根据
本地实际情况，结合城市空间布局、规划管理要求，以及社区边界、
城乡建设要求等，将建设地区划分为若干规划控制单元，组织编制单
元规划。
镇控制性详细规划可以根据实际情况，适当调整或者减少控制要
求和指标。规模较小的建制镇的控制性详细规划，可以与镇总体规划
编制相结合，提出规划控制要求和指标。
第十二条 控制性详细规划草案编制完成后，控制性详细规划组
织编制机关应当依法将控制性详细规划草案予以公告，并采取论证会、
听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。
公告的时间不得少于30日。公告的时间、地点及公众提交意见的
期限、方式，应当在政府信息网站以及当地主要新闻媒体上公告。
第十三条 控制性详细规划组织编制机关应当制订控制性详细规
划编制工作计划，分期、分批地编制控制性详细规划。
中心区、旧城改造地区、近期建设地区，以及拟进行土地储备或
者土地出让的地区，应当优先编制控制性详细规划。
第十四条 控制性详细规划编制成果由文本、图表、说明书以及
各种必要的技术研究资料构成。文本和图表的内容应当一致，并作为
规划管理的法定依据。
第三章 城市、镇控制性详细规划的审批
第十五条 城市的控制性详细规划经本级人民政府批准后，报本
级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
县人民政府所在地镇的控制性详细规划，经县人民政府批准后，
报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。其他镇的控
制性详细规划由镇人民政府报上一级人民政府审批。
城市的控制性详细规划成果应当采用纸质及电子文档形式备案。
第十六条 控制性详细规划组织编制机关应当组织召开由有关部
门和专家参加的审查会。审查通过后，组织编制机关应当将控制性详
细规划草案、审查意见、公众意见及处理结果报审批机关。
第十七条 控制性详细规划应当自批准之日起20个工作日内，通
过政府信息网站以及当地主要新闻媒体等便于公众知晓的方式公布。
第十八条 控制性详细规划组织编制机关应当建立控制性详细规
划档案管理制度，逐步建立控制性详细规划数字化信息管理平台。
第十九条 控制性详细规划组织编制机关应当建立规划动态维护
制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。
第二十条 经批准后的控制性详细规划具有法定效力，任何单位
和个人不得随意修改；确需修改的，应当按照下列程序进行：
（一）控制性详细规划组织编制机关应当组织对控制性详细规划
修改的必要性进行专题论证；
（二）控制性详细规划组织编制机关应当采用多种方式征求规划
地段内利害关系人的意见，必要时应当组织听证；
（三）控制性详细规划组织编制机关提出修改控制性详细规划的
建议，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可组
织编制修改方案；
（四）修改后应当按法定程序审查报批。报批材料中应当附具规
划地段内利害关系人意见及处理结果。
控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容
的，应当先修改总体规划。
第四章 附 则
第二十一条 各地可以根据本办法制定实施细则和编制技术规
定。
第二十二条 本办法自 2011 年 1 月 1 日起施行。
三、制定《建设用地容积率管理办法》的背景：
1、胡锦涛、温家宝同志曾针对工程建设领域的腐败问题作出批
示。贺国强同志就房地产开发领域腐败问题多次作出重要批示，要求
“严肃查办领导干部擅自变更规划获取非法利益的案件；推进重点领域
和关键环节改革，深化治本抓源头工作，认真治理房地产开发领域的
突出问题。加强对规划许可、施工许可、开发建设等环节的监督检查，
严肃处理违规行为。”
2、2009 年 4 月 24 日，住房和城乡建设部、监察部治理房地产开
发领域违规变更规划、调整容积率问题专项工作电视电话会议于在北
京召开。
为治理房地产开发领域违规变更规划、调整容积率等突出问题，
2008 年底至 2009 年初，住房和城乡建设部、监察部先后联合下发了
《关于加强建设用地容积率管理和监督检查的通知》、《关于对房地
产开发中违规变更规划、调整容积率问题开展专项治理的通知》。
会议明确了专项治理的主要内容：一是完善相关政策、制度。重
点对各级人民政府及其部门制定的与国家建设用地容积率管理的法律
法规和政策规定不符的地方制度、规范性文件等进行全面清理和纠正，
进一步完善违规变更规则、调整容积率等违法违纪行为的责任追究办
法。二是加强对控制性详细规划修改特别是建设用地容积率管理情况
的监督检查。2009 年初，住房城乡建设部、监察部决定对房地产开发
领域违规变更规划、调整容积率问题进行专项治理，对 2007 年 1 月 1
日至 2009 年 12 月 31 日期间领取规划许可的房地产开发项目进行了
全面梳理排查，共排查房地产项目 9 万 8 千多个，涉及用地面积 58 万
多公顷，其中，存在变更规划、调整容积率项目近 1 万个；发现违规
变更规划、调整容积率项目 2 千 1 百多个，涉及用地面积 7500 多公顷；
同时先后梳理了 8 批群众举报和案件线索 200 多件，分别进行了督办
和转办，并直接组织力量核查了 20 多件案件线索。通过对这些违法建
设项目和案件的分析，发现当前容积率管理上存在制度不规范、程序
不明确、监管不到位和缺乏有效的公众参与等实际问题。针对这些实
际问题，起草了“办法”，完善相关政策制度，建设长效机制，提高城
乡规划依法行政水平，促进反腐倡廉工作。
3、容积率问题引起的各类典型违法案例：
近年来，重庆、昆明、海口等城市的房地产开发过程中，在规划
审批环节上相继发生重大腐败案件，其主要表现是，一些开发商在拿
到土地后便采取不正当手段，勾结城乡规划部门的某些领导和干部，
擅自修改规划方案，改变土地使用性质，或者提高容积率，以牟取非
法利润。
1）根据重庆的统计，关于各地规划建设违法涉及房地产领域的，
其中和容积率变更有关的超过了 50%。
重庆“”“”案件涉案人员：原重庆市规划局局长蒋勇、原
规划局总规划师及副局长梁晓琦，原渝中区副区长王政，原沙坪坝区
副区长陈明，原渝中区委副书记郑维，原重庆市九龙坡区区长黄云等
人 。腐败问题集中表现在三个方面：一是在规划审批环节，有的党
员干部采取提高容积率、调整用地性质、变更规划红线、放宽建设控
制性技术指标等手段，为房地产商牟利，从中获取非法利益。 二
是在土地出让特别是招拍挂环节，有的党员干部采取设置有碍公平竞
争的条件等手段，为房地产商提供便利，从中收受贿赂。 三是在
规费征收环节，有的党员干部与房地产商勾结，千方百计实行减免缓，
致使国家蒙受巨大损失。
2）海口。涉案人员：海口规划局原副局长陈立奇、张仕武、姚
继韵和原总规划师王小山
海口市规划局腐败案的特点，是几位前领导各自分别利用所分管
的规划审批权力，收受贿赂，搞权钱交易。其具体表现，一是在项目
审批过程中故意拖、压，甚至随意制造障碍，图谋收受贿赂；二是在
项目审批通过后，收取所谓的“感谢费”；三是违法改变用地性质，调
整容积率，收受贿赂；四是利用职务之便从事中介活动，收取介绍费、
回扣费。
3）长沙。长沙康岛置业有限公司、长沙市长岛饭店有限责任公
司联合开发建设的长沙市锦绣康岛项目问题
该项目在规划审批过程中，长沙市政府及规划主管部门突破了控
制性详规的强制性指标，对相邻住宅楼居民采光造成影响，引起居民
多起群访。鉴此，湖南省监察厅、建设厅等部门彻查该项目在开发经
营、规划许可、建设施工中的违法违纪问题。
4）太原。武警山西省总队与山西源远房地产开发有限公司违纪
违法开发问题。
武警山西省总队为解决驻太原地区部队官兵住房困难问题，经
有关部门批准，同意建设。为此武警山西省总队与山西源远房地产开
发有限公司（简称：源远公司）签订代为征地协议。在办理征地手续
过程中，源远公司和武警山西总队个别人为达到多征地的目的，私刻
武警山西省总队公章和武警山西省总队后勤部公章，伪造篡改公文，
将立项批复中的住房套数由 160 套改为 460 套、建筑面积由 25138 平
方米改为 82800 平方米、建房投资概算由 4516 万元改为 14904 万元。
多次利用篡改的公文、私刻的公章向有关行政主管部门办理土地使用、
规划许可、施工许可等手续。伪造篡改公文、私刻公章，已涉嫌犯罪，
山西省公安厅对此已立案侦查；对骗取的土地，建议依法收回；对非
法所得依法追缴。
5）洛阳。洛阳开拓房地产开发有限公司违规开发建设
洛阳开拓房地产开发有限公司在尚未取得规划、施工等相关手续
的情况下，就违规开发建设洛阳市三鑫小区。该公司还擅自变更批准
的规划，对 8 栋楼批六层建七层，对 2 栋楼批五层建七层，超规划建
设面积 6431 平方米；在没有任何批准手续的情况下，擅自侵占绿地，
搭建 44 间标准储藏室，并在未取得销售手续的情况下违规销售。洛阳
市国土资源与城市规划局对该公司超规划建设问题处以罚款。
6）越过“红线”是深渊—南充规划局邬大川
泰升集团擅自提高“大都会”项目的高度，并改动工程红线。为此，
由泰升集团副总钟华昭利用和邬大川同学的关系，除吃喝玩乐外，先
后八次送现金人民币 6 万元、美金 2900 元，接受协议商品房一套（案
发时尚未成交）。经查实， “大都会” 主体工程超红线 米，超高
1. 5 米，超面积 9000 平方米。邬大川获刑入狱 8 年。
7）三任规划局长相继落马——昆明
2006 年,昆明规划局曾华先后收受钱物 200 多万，落马。
其前任胡星在云南交通厅副厅长任上被检察机关查出与昆明市
某楼盘违规开发有关，落马。
胡的前任李德昭被查出任职期间受贿 337 万元，退休后案发入狱。
其落马的原因，无外乎帮助开发商调整容积率、变更红线。
比如，一个开发商在以 296 万元/亩的价格拿地后，如不变更容
积率将血本无归，当时土地均价 50~60 万元/亩。当然，通过向曾华示
好后如愿以偿。
四，学习制定《建设用地容积率管理办法》的主要依据。
1、《中华人民共和国城乡规划法》中有关容积率的规定：
第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有
土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规
划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性
质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。
未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”
第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需
变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更
内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、
县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件报同
级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件
报有关人民政府土地主管部门备案。”
第四十八条规定：“修改控制性详细规划的，组织编织机关应当
对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向
原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。
修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的
审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划
的强制性内容的，应当先修改总体规划。”
第六十条规定：“镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主
管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划
主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的
主管人员和其他直接责任人员依法予以处分。”
（1）未依法编制控规——不明确用地容积率；
（2）越权或不依法发证——不执行控规容积率；
（3）符合条件不发证——行政不作为；
（4）未依法公布方案——不公示容积率；
（5）变更设计不听证——未依法执行容积率调整程序；
（6）发现违法不处理——不符合容积率要求未处理。
2、国务院关于加强城乡规划监督管理的通知（国发[2002]13 号）
规定：“总体规划和详细规划，必须明确强制性内容。任何单位和个人
都不得擅自调整已经批准的城市总体规划和详细规划的强制性内容。
确需调整的，必须先对原规划的实施情况进行总结，就调整的必要性
进行论证，并提出专题报告，经上级政府认定后方可编制调整方案；
调整后总体规划和详细规划，必须按照规定的程序重新审批。调整规
划的非强制内容，应当由规划编制单位对规划的实施情况进行总结，
提出调整的技术依据，并报规划原审批机关备案。”
（容积率调整的程序和条件十分严格。）
3、建设部关于加强国有土地使用权出让规划管理工作的通知（建
规[2002]270 号）。通知要求：“要加强国有土地使用权出让前后的规
划管理，明确规划监督管理程序。国有土地使用权出让前，出让地块
必须具备由城市规划行政主管部门依据控制性详细规划出具的你出让
地块的规划设计条件和附图。规划设计条件必须明确出让地块的面积、
土地使用性质、容积率、建筑密度、建筑高度、停车泊位、主要出入
口、绿地比例、必须配置的公共设施和市政基础设施、建筑界限、开
发期限等要求。“
（容积率对土地使用的约束是前置并且透明的。）
4、广东省城市控制性详细规划管理条例
第二条规定：“本条例所称城市控制性详细规划（以下简称控制
性详细规划），是指以经批准的城市总体规划和分区规划为依据，对
建设地区的土地使用性质、使用强度、道路、工程管线和配套设施以
及空间环境等控制要求作出的规划。”
第十一条规定：”控制性详细规划的编制，应当根据城市总体规
划和分区规划要求，综合考虑自然环境、人文因素、公众意愿和经济
社会发展需要，体现提高城市环境质量、生活质量和景观艺术水平的
总体要求，符合国家和省的有关标准和规范。其主要内容中，包含建
设用地使用强度，不同地块的开发建设密度、容积率、绿地率等控制
要求。
（容积率的制定具有很强的关联性。）
第十一条规定：“有下列情形之一，需要对控制性详细规划作出
调整的，由原组织编制控制性详细规划的城市规划行政主管部门或镇
人民政府提出建议，并经县（市）城市规划委员会审议通过报原批准
的人民政府同意后，按照本条例第二章、第三章规定的编制、审批程
序进行：
（1）城市总体规划或分区规划… … ；
（2）设立重大建设项目，对控制性详细规划… … ；
（3）在实施城市建设中发现控制性详细规划有明显缺陷；
（4）对控制性详细规划确定的建设用地性质、建设用地使用强
度和公共配套设施的规划要求进行调整的。
（容积率的调整程序十分严格。）
5、重庆市城乡规划违法违纪行为处分规定
第五条规定：“城乡规划主管部门及其工作人员有下列行为之一
的，对有关责任人员给予警告或者记过处分：情节较重的，给予记大
过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：
… … ；
（7）未按法定权限、程序修改经批准的城乡规划确定的用地性
质、容积率、绿地率等强制性内容的
… … ；
（容积率的执行和监督要求十分严格。）
6、河北省城市控制性详细规划管理办法（试行）
第二十四条规定：“任何单位和个人不得擅自变更规划条件。确
需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变
更内容不符合城市控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。
涉及变更建筑容积率、建筑密度等开发强度控制性内容的，城市、县
人民政府城乡规划主管部门应当组织专家，对变更的必要性和变更方
案进行论证，在当地主要媒体进行公示，征求利害相关人意见，必要
时组织听证，并报本级人民政府批准。城市、县人民政府应当加强规
划条件的管理，依据有关规定，制定具体管理办法。
（强调容积率的权威性，执行和监督要求十分严格。）
7、城市、镇控制性详细规划编制审批办法（2011 年 1 月 1 日施
行）。
第二十条 经批准后的控制性详细规划具有法定效力,任何单位和
个人不得随意更改;确需修改的，应当按照下列程序进行：
（一）组织编制机关对修改的必要性进行专题论证；
（二）组织编制机关征求利害相关人意见，必要时组织听证；
（三） 组织编制机关提出修改建议，并向原审批机关提出专题
报告，经原审批机关同意，方可组织编制修改方案；
（四） 修改后应当按法定程序报批。报批材料中应当附具规划
地段内利害关系人意见及处理结果。
修改涉及总体规划强制性内容的，应当先修改总体规划。
8、城市规划编制办法
分区规划文本的内容要求中：内容应有分区内各片人口容量、建
筑高度、容积率等控制指标，列出用地平衡表。
修建性详细规划的内容要求中：内容应有 1)总用地面积；2)总建
筑面积；3)住宅建筑总面积，平均层数；4)容积率、建筑密度；5)住宅
建筑容积率，建筑密度；6)绿地率。7)工程量及投资估算。
控制性详细规划文本的内容要求：土地使用和建筑规划管理应有
容积率奖励和补偿规定；各地块控制指标分为规定性和指导性两类。
前者是必须遵照执行的，后者是参照执行的。规定性指标一般为以下
各项：(1)用地性质；(2)建筑密度（建筑基底总面积/地块面积）；(3)
建筑控制高度；(4)容积率（建筑总面积/地块面积）；(5)绿地率（绿
地总面积/地块面积）；(6)交通出入口方位；(7)停车泊位及其他需要
配置的公共设施。指导性指标一般为以下各项：(1)人口容量（人/公
顷）；(2)建筑形式、体量、风格要求；(3)建筑色彩要求；(4)其他环境
要求。
五、容积率制定的相关因素。。
1、我国容积率的现状。
目前，我国城市新规划建设的居住区、商业中心区（CBD）容积
率水平已接近国外同类城市。普通商品住宅项目的容积率多在 2 以上，
以高层为主的住宅项目在 之间，最高的达到 4 以上。商业金融
用地容积率多在 5 以上，北京、上海等市 CBD 近期开发的商业金融
项目容积率甚至超过了 10，相比国外城市基本相当甚至更高。
与此同时，各类园区开发失控，过多的高速公路网，近郊农村“以
租代征”（在一些城市郊区，“以租代征”占用耕地的数量比“计划内”用
地指标高出 3-5 倍），独立工矿区用地模式粗放（“十五”期间，我国
新增独立工矿区用地 1315 万亩，占新增建设用地 40%，新增城镇建
设用地 618 万亩，占占新增建设用地 %），城市的工业、行政办
公和教育科研用地容积率水平相对较低（目前各地已建和在建大学城
的容积率大多在 上下，工业建设项目的容积率多在 -1 之间，一
些行政办公区的容积率普遍低于 1，相比于国外同类城市，这些类用
地的容积率水平尚有较大提升空间）等因素，也影响了土地利用的紧
凑度。
2、制定容积率的相关因素。
容积率制定时，需考虑很多因素。容积率不是越高越好，也不是
越低越好。城市要在满足土地节约和集约利用要求的同时，综合考虑
人居环境舒适度、公共设施承载能力、生态环境承载力、景观风貌控
制、历史文化遗产保护等多方面因素，合理确定容积率。
容积率的相关因素公式为：
容积率＝建筑密度×建筑层数（地上）/用地面积
其他指标不变的情况下：
容积率和建筑密度成正比，建筑密度越大，容积率越高；
容积率和建筑层数成正比，建筑层数越多，容积率越高；
容积率和用地面积成反比，用地面积越大，容积率越小。
对住宅建筑来说:
同等条件下，日照间距系数越大，容积率越小；
满足规范要求的情况下，塔式比板式容积率高。
3、容积率的计算，福建、上海市和北京市的相关规定比较完善，
可作为参考。
容积率计算规则（2008 年 12 月 30 日印发）（福建省建设厅）
上海市《容积率计算规则暂行规定》（二○○四年四月二日）
北京市规划委员会 2006 年 发布的《容积率指标计算规则》：建
筑工程建筑面积计算规范（GB/T50353-2005)。
4、容积率确定的规划路线
5、城市总体规划中对容积率应加以考虑
除了人口和用地规模的控制外，开发强度的控制主要体现在整体
城市设计中。
通过对开敞空间和不同地块开发强度的控制，营造良好的城市空
间秩序。
确定城市高度控制分区。
六、关于容积率的学习总结
1、研究容积率的意义
（1）控制容积率是政府衡量土地使用强度和评价土地利用合理
性的重要指标和基本手段。
（2）提高容积率是开发商获取超额利润的工具。
（3）合理容积率是业主享受必要环境条件的基本保证。
（4）把握容积率是遏制房地产业腐败的突破口。
城市总体规划
城市分区规划
控制性详细规划
修建性详细规划
用地开发建设
城市人口和
用地总量
分区域人口和用
地总量，初步确定
强度
落实具体地块的
用地强度，管理的
刚性条件
具体地块用地强
度的具体形式
真实的用地强度
实现
城市的经济、社会、生
态、环境、人文等综合
内外部条件
上位规划要求，不同区
位、不同功能的需求
上位规划要求，合理性
和可行性的辩证统一
落实控规条件，根据发
展环境落实具体空间
形式和工程技术要求
依据规划条件施工建
设，接受监督管理
小结：双刃剑——科学制定——严格执行
2、容积率的特性
（1）容积率表述的是“净”地块上允许建设的总容量（容积率＝
总建筑面积 / 净地块面积）
净地块：建筑所使用的场地；
总建筑面积：地面以上部分的建筑面积总和。
（2）在一定的建筑密度条件下，容积率与层数成正比；
在一定的层数条件下，容积率与建筑密度成正比。
（3）在一定的建筑面积条件下，楼面占地率与容积率成反比。
（4）容积率是相对指标，有一定弹性。
小结：弹性——度量
3、确定容积率的原则
1）容积率上限：取决于环境质量的最起码要求；
2）容积率下限：取决于开发者能承受的最高楼面地价。
3）商业开发地块容积率下限的确定：开发总投入×利润率＝总产
出－总投入
小结：客观值——经济性——普遍性——利益兼顾
4、确定容积率的要素
（1）国家和省的法律、法规、标准、规范
（2）城市总体规划或分区规划
（3）城市的经济状况
（4）地块的实际情况
小结：因地制宜——政策性——地方性
5、影响容积率制定的主要因素
（1）地块的使用性质；
（2）地块的区位；
（3）城市交通和基础设施容量；
（4）地块空间环境条件－表现为城市设计的要求；
（5）建造方式与形体；
（6）地块土地出让价格；
（7）历史环境的保护。
小结：多因子——技术支撑——经验积累
6、确定容积率的方法
（1）形体布局模拟；
（2）经验归纳统计；
（3）调查分析对比。
小结：方案对比——集思广益
7、容积率的制定程序
（1）下达任务；（2）熟悉总规；（3）现场踏查；（4）编制方
案；（5）技术审查；（6）行政把关；（7）专家论证；（8）汇总修
改；（9）上报批准
小结：程序严密——大漏洞概率低
8、容积率调整的必要性
（1）制定程序的漏洞；（2）决策过程的偏差；（3）实施条件
的变化；（4）经济利欲的膨胀
小结：多数实施顺利——个别在所难免
9、容积率调整的程序
（1）调整申请；（2）行政审核；（3）下达任务；（4）技术论
证；（5）专家论证；（6）现场公示；（7）行政汇总；（8）重编控
规；（9）上报批准；
小结：阳光规划——科学可行——杜绝腐败
结合高密实际，我个人建议如下：
1、批复控规。建议将已有控规而未批复的区域按道路划分为几
十个分区，根据实际需要分期、分批地编制批复控制性详细规划。因
每个分区控规面积较小，分区控规编制时，可以做到实用和科学；可
以依据科学实用的控规提详细地块的规划设计条件。从而达到《城乡
规划法》的相关规定。
控规批复后，入我局“高密地理信息管理维护系统”，并建立规划
动态维护制度，有计划、有组织地对控制性详细规划进行评估和维护。
2、总体规划的深度应加强。我市总体规划修编的成果必须体现
出：建筑高度控制、地块开发强度要求。因为它们可以从全市的整体
角度明确建筑高层的分布情况、城市天际线、未来城市发展的格局等，
便于指导分块控规的编制和修建性详细规划的设计要求。
3、加强设计条件的制定审查力度。容积率修改程序越来越完善，
对应着设计条件的内容制定应更加合理。建议设计条件由技术科提出
后，先经过小组会的审查通过，再上业务会审查通过。小组会由全体
技术人员组成，可代表规划局的技术基础层，小组会成员发表意见汇
总后形成小组会记录，呈报业务会审查，通过后与业务会纪要统一入
档。
4、加强设计条件的修改程序执行力度。设计条件修改如不符合
控规的，必须根据《城乡规划法》和《建设用地容积率管理办法》规
定，先修改批复后的控规；
设计条件的修改符合控规要求的情况下，规划局应就是否需要收
回国有土地使用权征求有关部门意见，并组织技术人员、相关部门、
专家库随机抽取专家对容积率修改的必要性进行专题论证；听取征求
利害关系人意见；规划局依法提出修改或不修改建议并附有关部门意
见、论证、公示等情况报城市、县人民政府批准；批复后，规划局及
时将变更后的容积率抄告土地主管部门。
5、加强规划公示的力度。总体规划、控规成果及调整、修建性
详规平面及调整、设计条件的调整等依法都应该进行公示。建议制定
完善的公示程序，加大公示力度，提高规划的严肃性和公正性。
6、充分利用专家评审，内容应多样化。专家评审内容不应该仅
包含总体规划、控规、修建性详规的成果评审，还应该增加重要地块
的设计条件制定、设计条件变更，使我市重要地段的城市建设更加合
理、更能符合实际。
城乡规划审批管理廉政风险防控
绪论
城乡规划审批管理工作权力流程分析
典型案例剖析与经验借鉴
城乡规划编制与修改环节廉政风险点及防控措施
城乡规划实施管理环节廉政风险点及防控措施
城乡规划监督检查环节廉政风险点及防控措施
完善城乡规划审批管理工作的相关重点
一、廉政风险防控调查访谈分析
（一）委托任务阶段易出现问题
•规划管理部门工作人员收受委托单位财物，采
用不正当手段，未客观、公正地选择编制单位；
•夸大委托任务量与工作难度，提高委托金额，
变相谋取部门利益或个人利益；
•收受规划编制地块利益相关人财物，要求编制
单位按照私人意愿修改规划指标，破坏规划客观性，损
害公众利益。
（二）在组织审查阶段主要防范问题为：
•由于审查部门、专家均由规划管理部门自行组
织，对选择对象容易出现倾向性，从而使评审意见缺乏
公正性与客观性；
•收受编制单位好处，降低标准进行评审，导致
评审会形同虚设，无法对规划方案进行客观评价、提出
修改意见。
（三）在方案修改阶段主要防范问题：
•规划管理部门未严格监督规划编制单位充分考
虑评审、公示阶段反应的部门、专家与公众意见，未对
规划方案进行适当修改便结题，使得规划成果实践性差，
只得沦为“墙上挂挂，纸上画画”的装饰品。
