农村土地发展权权利属性之探究
第一章农村集体土地发展权权利属性的立法及研究现状
第一节农村集体土地发展权以及权利属性的基本概述
土地发展权本身是一个域外概念并由英国率先创设。时至今日，在
发达国家的土地发展权制度中，其运行机制较为成熟且取得了很好的效果
。域外土地发展权是一种土地上的权利，而我国的农村集体土地权利在过
去很长一段时间里“俺没”在土地所有权中，并且随着我国城市化进程的
加快，农村集体土地的开发及利用致使农村集体土地使用性质而发生改变
，农村集体土地发展权的缺位导致农村用地保护成效差、土地增值利益分
配不公及土地资源配置效率低下等，这些矛盾与问题的产生使得农村集体
土地发展权的属性价值逐渐为社会各利益主体所重视。土地发展权的研究
和创设可以追溯到上个世纪的50年代。此阶段主要由欧美资本主义发达国
家英、美、法等开始实施，创设土地发展权目的是为了保护耕地和自然生
态环境，并通过立法规范市场交易，将有偿取得及利用公共权力控制得等
措施，将土地发展权定位于国家或土地所有者或两者兼顾。随着我国城镇
化进程的加快，农民失去集体土地的现象频发，保护耕地的任务也随之艰
巨。在城市化过程中处理好城市建设与农民利益保护的关系成为社会的热
点问题。最早关于土地发展权的介绍是我国政府部门，国家土地管理局认
为：“土地发展权是土地变更为不同性质使用之权，即变更土地使用类别
的决定权则属于发展权”。目前，对土地发展权含义的阐述有多种观点。
将此细分来看一些学者将农地发展权的含义定义为土地发展权；当然也有
较多学者认为，土地发展权是指改变土地本身原有使用性质的权利，例如
将农地转变为建设用地或提高原土地原有集约度的权利；以此还有部分学
者认为土地发展权是指土地所有权人在改变土地现有用途后或在其基础上
从中获取收益的权利。此处从土地用途转变和土地被利用后其集约度的提
高两个角度阐述了土地发展权的含义。
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第二节农村集体土地发展权权利属性的立法及研究现状
目前我国并没建立土地发展权制度，但也有部分法律涉及土地发展
权的内容。其形式包括宪法、法律和行政法规等。且在一些具体的条款中
也含涉了关于土地发展权权利属性的部分内容。土地成为焦点和热点，土
地发展权的科研成果也颇有发展，关于农村集体土地发展权权利属性的观
点也是见仁见智，但对其存在的问题有一致的观点和看法。第一、土地发
展权的渊源。目前我国只有部分法律法规中有关于土地开发利用的权利义
务的规定。其法律渊源主要散见于宪法、民法、法律法规等规定中。首先
，是其宪法渊源。《中华人民共和国宪法》第十条做了我国的土地所有权
形式及符合法律规定的土地使用权可以依法转让，但禁止土地所有权转让
的规定。该条第三款在原条款的基础上增加了 “补偿”
二字。虽国家所有和集体所有都是公有制形式，但是补偿的意义更加突出
了所有权主体的地位，在某种程度上是对集体所有权的再次确认；该条第
五款是对土地开发利用提出的原则性要求，即不得肆意开发和滥用。其次
，是其民法渊源。《中华人民共和国民法通则》、《物权法》做了关于集
体所有权的取得及范围的规定，同时也有国有土地使用的权利与义务及对
于集体所有的土地行使所有权的规定，农村集体土地发展权制度建置的来
源就是以上述制度及硬性要求为依据的。因此，农村集体土地发展权在其
归宿上也应当向物权法中关于土地所有权和用益物权的范围扩展。最后，
是其法律法规渊源。目前，我国虽未建置土地发展权制度，但是散见于具
体的法律法规中处处凸显了土地发展权制度的隐性安排。如1989年颁布的
《城市规划法》就是为了协调城市发展及空间布局、包括各项建设的综合
部署和具体安排；同时1990年国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂
行条例》第55号令形式上土地使用权转让的规定，但在内容上是实质对城
镇土地发展权渐进式的探索和设计。
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第二章域外（英美法）土地发展权权利属性之梳理
第一节域外（英美法）土地发展权权利属性分析
上世纪中后期，许多发达国家先后在城市化的过程中逐步建立了符
合本国国情的土地制度。英国于1942年的《阿斯瓦特报告》首次提出了土
地发展权并逐步建立了土地发展权制度，美国至1974年形成并建立了较为
系统化的土地发展权制度。英美两国土地发展权制度的构建为世界各国的
城市化提供了良好的经验借鉴。法国的土地发展权制度在借鉴英美土地发
展权的基础上，于1975年颁布的《改革土地政策的法律》建立了属于自己
且符合本国实际的土地发展权制度气城市化的快速推进和工业步伐的加快
，农村集体土地面临被征收后，所产生的土地发展带来的增益分配和土地
发展权权利归属的困境成为研究热点。而我国土地发展权研究较为薄弱。
因而，探讨域外国家（英美法）的土地发展权制度的构建或建置及其权利
归属对于我国农村集体土地发展权制度的改革和农村集体土地权利体系的
树建具有重要的借鉴意义。
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第二节域外土地发展权权利属性的启示
上述各国土地发展权制度和权利属性的分析，有利有弹。我国在没
有建置土地发展权的同时，应该结合我国土地发展权的现状从各国模式中
找优点加以分析并吸收，其意义不仅在于我国土地发展权权利体系的设立
，更是世界各国对于城市建设和农村建设的前瞻性的体现。当然，各国的
土地发展权模式虽不尽相同，但各国在土地发展权制度在具体的实践中也
有相似之处。各国对土地发展权所追求的价值理念及对土地所有者对土地
权利采取的保护的方式为我国的土地发展权制度构建提供了参考。从以上
各国土地发展权制度及权利属性的论述中，主要可以得到以下几点有益的
启示。从域外土地发展权实践的初始目的得知，土地发展权设立的初衷是
限制土地肆无忌惮、无拘束的幵发并保护耕地。因此，正是有了土地开发
权的限制，土地发展权制度才更有价值。为了适应土地用途管制和土地规
划等多元化的土地开发的需要，英美法都从土地用途改变、土地利用度及
城市密集度等方面进行有效控制，随后逐步建置了符合本国国情的土地发
展权制度。因域外本身有土地私有的制度安排，任何关于土地的利用或开
发最终还是得回归到物的所有权上，域外的多国土地发展权制度设计都可
与土地所有权分离，间接表明其是一项真理，在任何国家也是可行的方案
，可能会因本国国情不同有所差异。因此，顺理成章的得出土地发展权的
源自或依据就是以土地所有权为基础而派生权利，并且不管归国家所有或
定额配置归土地所有人都没有剥夺土地所有权人的发展权利益。即使向国
家购买土地发展权，也变相承认了土地发展权应然是一项财产权，此时的
财产权表现为国家所有的形式。
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第二章域外（英美法）土地发展权权利属性之梳理...... 12
第一节域外（英美法）土地发展权权利属性分析...... 12
第二节域外土地发展权权利属性的启示...... 16
第三章农村集体土地发展权权利属性之定位...... 20
第一节农村集体十地发展权公权属性的法理悖论...... 20
第二节农村集体土地发展权私权属性的法理论证...... 23
第三章农村集体土地发展权权利属性之定位
第一节农村集体土地发展权公权属性的法理悼论
纵观现发表达国家的土地发展权制度，其运行轨迹就是将静态土地
权利的规范发展到动态土地权利的规范过程。土地权利制度朝着有利益土
地权利人的方向发展，其表现是以土地所有权为核心，然后过渡到占有、
使用、收益和处分的范围。虽我国农村集体可在法律规定的范围内行使所
有权并加以支配及利用或是排除他人的干涉，但我国现行立法对其功能做
了限制性规定。此外，国有土地所有制和农民集体土地所有制虽都有土地
用途管制的内容，但两者在实践中的地位有天壤之别，其局限性表现在城
市化过程中对农村集体土地所有权行使的限制和剥夺，没有赋予农村集体
的土地发展权。就目前我国农村集体土地发展权现状来看，农村集体土地
发展权国有化带来的社会问题愈来愈严重，为了更好的构建农村集体土地
发展权制度，特作以下悖理分析。土地行政权力异化，是指土地行政权力
主体在行使宪法法律赋予其管理国家土地权利事务过程中背离其权力宗旨
的现象。从我国政权组织形式上讲，土地行政权力来源于广大人民，从事
土地管理的机关是人民权力的代表并对人民负责。但我国没有采取“民主
型”的政府治理模式，地方政府成为反而成为土地发展权利益的主要享有
者。此种政府治理模式与现行土地制度相结合，从而导致了
“土地行政权力异化”等不良反应的产生。
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结 论
城镇化建设是一个长期的过程，其发展必然影响到农村集体土地的
存在。但目前我国土地权利制度完全依靠行政权力过分强调干预性，而忽
略了农村集体土地财产权的动态研究。由此，因征地而引发的土地纠纷和
血案屡有发生，严重影响了社会秩序，同时也使得政府在行使行政权时逐
步陷入压制人民自由的舆论困境。随着社会经济的不断发展，以土地为基
础而展开各种土地利用关系越来越多。在社会发展的同时如何构建农村集
体土地权利体系成为关键问题。因此，农村集体土地发展权应以现有土地
所有权制度为基础，建立国家和集体并存的土地交易市场，从而设置以农
村集体土地发展权制度为依托的农村集体经济组织之财产权体系。具体说
来就是，农村集体土地所有权下的四项权能与农村集体土地发展权的在内
容上基本相同，虽在具体的实践中可能存在差异，但其整体效果并不会收
到严重影响。此外，应当重视农村集体土地成员权的立法和制度构建，并
以此作为桥梁将农村土地集体所有权和农村集体土地发展权形成完美结合
。以建立农村集体土地发展权制度为背景，借此重要契机完善农村集体土
地成员权制度，也符合保护农民财产权的新要求。同时，也应当明确规定
农村集体经济组织是农村土地集体所有权人并确立其企业法人地位。最后
，通过深化农村集体土地发展权的改革，既可以完善农村土地集体所有权
主体制度，也对农村集体土地发展权物权化改革产生积极影响。
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参考文献（略）
