全国地方政府性债务审计结果
根据中央经济工作会议和十一届全国人大四次会议部署，国务院决定，由审计署统一
组织全国各级审计机关，对全国地方政府性债务情况进行一次全面审计。按照《国务院办
公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电〔2011〕6 号）的要求，在
各级党委政府的大力支持和各级财政、发展改革、人民银行、银监等部门和单位的积极配
合下，审计署于 2011 年 3 月至 5 月组织全国审计机关 万名审计人员，按照“见账、见
人、见物，逐笔、逐项审核”的原则，对 31 个省（自治区、直辖市）和 5 个计划单列市本
级及所属市（地、州、盟、区）、县（市、区、旗）三级地方政府（以下简称省级、市
级、县级）的债务情况进行了全面审计（云南省盈江县因地震未进行审计）。此次审计的
范围是：所有涉及债务的 25590 个政府部门和机构、6576 个融资平台公司、42603 个经费
补助事业单位、2420 个公用事业单位、9038 个其他单位、373805 个项目，共 1873683 笔
债务。审计的重点内容是政府负有偿还责任的债务 1，同时对债务人出现债务偿还困难
时，政府需履行担保责任的或有债务和可能承担一定救助责任的其他相关债务也进行了审
计。为确保审计数据和情况的真实、准确和完整，对每一笔债务，审计人员都依法进行了
核实和取证，审计结果分别征求了省、市、县三级政府的意见。现将审计结果公告如下：
一、地方政府性债务基本情况
（一）债务规模。
截至 2010 年底，全国地方政府性债务余额 亿元，其中：政府负有偿还责
任的债务 亿元，占 %；政府负有担保责任的或有债务 亿元，占
%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务 亿元，占 %（见图
1）。
在 2010 年底的地方政府性债务余额中，有 %共计 亿元是 2008 年及以
前年度举借和用于续建 2008 年以前开工项目的，其中：2008 年及以前年度举借
亿元，占 %；用于续建以前年度开工项目和偿还以前年度债务本息 亿元，
占 %。
（二）债务产生发展情况。
我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在 1979 年，有 8 个县区当年举借了政府
负有偿还责任的债务。此后，各地开始陆续举债，其中：省级政府（含计划单列市，下
同）举借负有偿还责任或担保责任的债务的起始年集中在 1981 年至 1985 年，这一期间
有 28 个省级政府开始举债；市级和县级政府举借债务的起始年集中在 1986 年至 1996
年，这一期间共有 293 个市级和 2054 个县级政府开始举借债务。至 1996 年底，全国所有
省级政府、392 个市级政府中的 353 个（占 %）和 2779 个县级政府中的 2405 个
（占 %）都举借了债务。至 2010 年底，全国只有 54 个县级政府没有举借政府性债
务。全国各地区政府性债务发生的起始年详见表 1。
表 1 全国各地区政府性债务发生起始年情况表
省级 市级 县级
年度区间
当期开
始举借
个数
累计
个数
累计占
总地区
比例
当期
开
始举
借
个数
累计
个数
累计占
总地区
比例
当期
开始
举借
个数
累计
个数
累计占
总地区
比例
1979—1980 0 0 - 4 4 % 51 51 %
1981—1985 28 28 % 56 60 % 300 351 %
1986—1990 5 33 % 121 181 % 833 1184 %
1991—1996 3 36 100% 172 353 % 1221 2405 %
（三）债务规模分年度变化情况。
1997 年以来，我国地方政府性债务规模随着经济社会发展逐年增长。1998 年和 2009
年债务余额分别比上年增长 %和 %。2010 年的债务余额比上年增长 %，
但增速下降 个百分点（详见图 2）。
（注：上图 2002 年增长率为 1998 年至 2002 年年均增长率，2007 年增长率为
2002 年至 2007 年年均增长率）
（四）债务余额结构情况。
一是从政府层级看，截至 2010 年底，全国省级、市级和县级政府性债务余额分别为
亿元、 亿元和 亿元，分别占 %、%和 %（详见
表 2 和图 3）。
表 2 2010 年底全国地方政府性债务余额层级分布情况表
单位：亿元
合计 省级 市级 县级
债务类型
金额 比重 金额 比重 金额 比重 金额 比重
政府负有偿
还
责任的债务
% % % %
政府负有担
保
责任的债务
% % % %
其他相关债
务
% % % %
合计 % % % %
二是从区域分布看，截至 2010 年底，东部 11 个省（直辖市）和 5 个计划单列市政府
性债务余额 亿元，占 %；中部 8 个省政府性债务余额为 亿元，占
%；西部 12 个省（自治区、直辖市）政府性债务余额 亿元，占 %
（见图 4）。
三是从举借主体看，2010 年底地方政府性债务余额中，融资平台公司、政府部门和
机构举借的分别为 亿元和 亿元，占比共计 %（详见表 3 和图
5）。
表 3 2010 年底全国地方政府性债务举借主体情况表
单位：亿元
三类债务合计
政府负有偿还责任
的债务
政府负有担保责任
的债务
其他相关债务
举
债
主
体
类
别
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
融
资
平
台
公
司
% % % %
地
方
政
府
部
% % % %
门
和
机
构
经
费
补
助
事
业
单
位
% % % %
公
用
事
业
单
位
% % % %
其
他
单
位
% % % %
合
计
%
%
%
%
四是从借款来源看，2010 年底地方政府性债务余额中，银行贷款为 亿元，
占 %（详见表 4）。
表 4 2010 年底全国地方政府性债务资金来源情况表
单位：亿元
三类债务合计
政府负有偿还
责任的债务
政府负有担保
责任的债务
其他相关债务
债
权
人
类
别 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
银
行
贷
款
% % % %
上
级
财
政
% % % %
发
行
债
券
% % % %
其 % % % %
他
单
位
和
个
人
借
款
小
计
%
%
%
%
五是从债务形态和资金投向看，2010 年底地方政府性债务余额中，尚未支出仍以货
币形态存在的有 亿元，占 %；已支出 亿元，占 %。已支出
的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林
水利建设等公益性、基础设施项目的支出占 %（详见表 5）。
表 5 2010 年底全国地方政府性债务余额已支出投向情况表
单位：亿元
债务支出
投向类别
三类债务合计
政府负有偿还
责任的债务
政府负有担保
责任的债务
其他相关债务
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
市政建设 % % % %
交通运输 % % % %
土地收储 % % % %
教科文卫、保
障性住房
% % % %
农林水利建设 % % % %
生态建设和环
境保护
% % % %
化解地方金融
风险
% % % %
工业 % % % %
能源 % % % %
其他 % % % %
合计 % % % %
六是从偿债年度看，2010 年底地方政府性债务余额中，2011 年、2012 年到期偿还的
占 %和 %，2013 年至 2015 年到期偿还的分别占 %、%和 %，
2016 年以后到期偿还的占 %（详见表 6）。
表 6 2010 年底全国地方政府性债务未来偿债情况表
单位：亿元
三类债务合计
政府负有偿还
责任的债务
政府负有担保
责任的债务
其他相关债务偿债年
度
债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重 债务额 比重
2011 年 % % % %
2012 年 % % % %
2013 年 % % % %
2014 年 % % % %
2015 年 % % % %
2016 年
及以后
% % % %
合计
%
%
%
%
（五）债务负担总体情况。
至 2010 年底，省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率，即负有偿还责任的
债务余额与地方政府综合财力的比率为 %，加上地方政府负有担保责任的或有债
务，债务率为 %。地方政府负有担保责任的或有债务和政府可能承担一定救助责任
的其他相关债务 2010 年的逾期债务率分别为 %和 %。
二、地方政府性债务资金在地方经济社会发展中发挥的积极作用
从审计情况看，地方政府性债务资金用于弥补地方财力不足，应对危机和抗击自然灾
害，改善民生和生态环境保护，推动地方经济社会的持续发展等方面，发挥了积极作用。
（一）为应对危机和抗击自然灾害提供资金支持。
在应对 1998 年和 2008 年的亚洲、国际金融危机中，中央通过发行国债并转贷地方政
府、代地方发行政府债券；地方政府通过融资平台公司等多方筹集资金，为我国经济发展
提供了资金支持；汶川特大地震发生后，四川省各级政府筹措政府性债务资金 558 亿元用
于灾后重建，推动灾后恢复重建的顺利实施。
（二）为推动民生改善和生态环境保护提供重要支撑。
截至 2010 年底，地方各级政府投入教育、医疗、科学文化、保障性住房、农林水利
建设等民生方面的债务余额达 亿元，投入节能减排、生态建设、工业等领域的
债务余额达 亿元，有力地促进了社会事业发展，推动了生态环境改善和经济发展
方式转变。
（三）为保障经济社会的持续发展打基础。
截至 2010 年底，地方各级政府已支出的债务余额中，用于交通运输、市政等基础设
施和能源建设 亿元，占 %；用于土地收储 亿元，占 %。这
些债务资金的投入，加快了地方公路、铁路、机场等基础设施建设及轨道交通、道路桥梁
等市政项目建设，形成了大量优质资产，促进了各地经济社会发展和民生改善，有利于为
“十二五”及今后一段时期经济社会发展增强后劲。
三、审计发现的主要问题
（一）地方政府举债融资缺乏规范。
由于现行规定未赋予地方政府举债权，对地方政府业已存在的举债融资行为缺乏规
范，各地举债融资渠道和方式不一，且多头举债、举债程序不透明。从审计情况看，大多
数地方政府是通过融资平台公司等变相举债的，一些是由政府机构违规提供担保来获得债
务资金的，有的政府部门和单位甚至直接举借债务。此次审计发现，有 7 个省级、40 个
市级和 107 个县级政府及所属部门，在《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关
问题的通知》（国发〔2010〕19 号，以下简称国务院《通知》）下发后，仍以出具承诺
函、宽慰函等形式，或以财政收入、行政事业单位国有资产等，违规为融资平台公司等单
位举借债务提供担保 亿元。
（二）地方政府性债务收支未纳入预算管理，债务监管不到位。
除地方政府债券和各种财政转贷外，大部分地方政府性债务收支未纳入预算管理和监
督，相关管理制度也不健全。至 2010 年底，在 36 个省级政府中，有 7 个未出台地方政府
性债务管理规定，8 个未明确债务归口管理部门，14 个未建立政府性债务还贷准备金制
度，24 个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为
突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
（三）部分地区和行业偿债能力弱，存在风险隐患。
一是个别地方政府负有偿还责任的债务负担较重。2010 年底，有 78 个市级和 99 个
县级政府负有偿还责任债务的债务率高于 100%，分别占两级政府总数的 %和
%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至 2010 年
底，有 22 个市级政府和 20 个县级政府的借新还旧率超过 20%。还有部分地区出现了逾期
债务，有 4 个市级政府和 23 个县级政府逾期债务率超过了 10%。
二是部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。2010 年底，地方政府负有偿
还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为 亿元，
共涉及 12 个省级、307 个市级和 1131 个县级政府。
三是部分地区高速公路、普通高校和医院债务规模大、偿债压力较大。截至 2010 年
底，地方政府性债务余额中用于高速公路建设的债务余额为 亿元，其中政府负
有偿还责任的债务 亿元、政府负有担保责任的债务 亿元、其他相关债务
亿元，分别占 %、%和 %。部分地区的高速公路处于建设期和运营
初期，其收费收入不足以偿还债务本息，主要依靠举借新债偿还，2010 年全国高速公路
的政府负有担保责任的债务和其他相关债务借新还旧率达 %。
截至 2010 年底，1164 所地方所属普通高校和 3120 家公立医院分别有政府性债务
亿元和 亿元。其中有 387 所高校和 230 家医院 2010 年政府负有担保责任
的债务和其他相关债务的借新还旧率超过 50%，当年借新还旧偿债额分别为 亿元
和 亿元。有 95 所高校和 575 家医院存在债务逾期现象，逾期债务分别为 亿元
和 亿元。一些地方已安排 亿元财政资金用于偿债。
（四）部分政府性债务资金未及时安排使用。
截至 2010 年底，地方政府性债务余额中尚未支出的金额为 亿元，其中：34
个省级、256 个市级和 942 个县级政府所属部分债务单位 2008 年及以前年度举借至 2010
年底未支出的债务余额有 亿元，占 %，2010 年为此由财政资金支付利息
亿元。债务资金未及时安排使用并发挥效益的主要原因是：一些地方举债存在一定
的盲目性，有的资金投向未落实，有的项目准备不充分，还有部分因担心银根紧缩而为项
目超前融资等。
（五）部分单位违规取得和使用政府性债务资金。
一些地方政府性债务资金的举借、管理和使用不够规范，审计共发现违规问题金额
亿元。主要是：部分融资平台公司等单位以虚假或不合法的抵（质）押物、高估
抵押物价值等方式取得债务资金；一些地方和单位将债务资金违规投入资本市场、房地产
市场或用于修建楼堂馆所，部分单位违反国家产业政策，将债务资金投向“两高一剩”（高
能耗、高污染、产能过剩）、低水平重复建设项目。此外，审计还发现形成损失浪费
亿元；涉嫌经济违法违纪案件线索 12 件，正在依法查处。
（六）地方政府融资平台公司数量多，管理不规范。
一是融资平台公司数量多。地方政府融资平台公司产生于上世纪 80 年代。至 2010 年
底，全国省、市、县三级政府共设立融资平台公司 6576 家，其中：省级 165 家、市级
1648 家、县级 4763 家；有 3 个省级、29 个市级、44 个县级政府设立的融资平台公司均
达 10 家以上。从这些公司的经营范围看，以政府建设项目融资功能为主的 3234 家，兼有
政府项目融资和投资建设功能的 1173 家，还进行其他经营活动的 2169 家。
二是融资平台公司债务规模大。2010 年底融资平台公司政府性债务余额 亿
元，占地方政府性债务余额的 %，其中：政府负有偿还责任的债务 亿元、
政府负有担保责任的债务 亿元、其他相关债务 亿元，分别占 %、
%、%。从层级看，省级 亿元、市级 亿元、县级 亿
元，分别占 %、54%和 %。从债务偿还看，有 358 家融资平台公司通过借新还
旧方式偿还政府负有担保责任的债务和其他相关债务 亿元，借新还旧率平均为
%；有 148 家融资平台公司存在逾期债务 亿元，逾期债务率平均为 %。
三是部分融资平台公司管理不规范、盈利能力较弱。主要表现为：对融资平台公司缺
乏规范的管理制度，部分公司法人治理结构不完善，内部管理级次多、链条长，资本金到
位率低等。审计发现，有 1033 家融资平台公司存在虚假出资、注册资本未到位、地方政
府和部门违规注资、抽走资本等问题，涉及金额 亿元；由于融资平台公司举借的
债务资金主要投向回收期较长的公益或准公益性项目，盈利能力较弱，有 %共计
1734 家融资平台公司出现亏损。
四、审计建议
地方政府性债务的形成有其历史的、客观的原因，对地方经济社会发展也发挥了一定
积极作用，但在债务举借、管理和使用中出现一些问题，有的地方还存在较大风险隐患，
应当引起高度重视，采取有效措施，妥善处理存量债务，严格控制新增债务，防范和化解
可能出现的风险。为此，提出如下建议：
（一）按照谁举债谁负责的原则，区别不同情况积极稳妥地处理存量债务。对竞争性
项目和有经营收益的公益性项目形成的，或者是已成为竞争性企业的债务，应剥离政府偿
债责任，主要用项目自身收益来偿还，必要时地方政府可给予适当财政补贴；对无经营收
益的公益性项目形成的政府负有偿还责任的债务，地方政府应制定偿还计划，通过预算安
排落实偿债资金；对还本付息压力较大、偿债出现困难、债务风险较大的地区、行业和单
位，各级政府应进行动态监控，采取有效措施，积极防范和化解债务风险。
（二）继续推进融资平台公司的清理规范，坚决制止地方政府违规担保行为。各地应
进一步贯彻落实国务院《通知》要求，按照“分类管理、区别对待”的原则，整合并规范融
资平台公司。通过兼并重组、关闭改制、充实公司资本金、引进民间投资等方式，促进融
资平台公司投资主体多元化和法人治理结构完善。除法律和国务院另有规定外，不得再通
过融资平台公司变相举借政府负有偿还责任的债务，坚决制止为融资平台公司等单位举借
债务违规提供担保和承诺。切实处理好融资平台公司新建项目和在建项目的融资问题，严
控新开工项目，防止盲目铺摊子、上项目；对在建项目，地方政府应积极通过财政预算安
排或市场化方式解决后续资金的来源，防止出现“半拉子”工程。
（三）建立规范的地方政府举债融资机制，实施全口径监管和动态监控。可研究赋予
省级政府适度举债权，逐步探索向具备条件的市级政府推开，举债计划需经国务院审批，
编制地方债务预算，纳入地方预算管理，报同级人民代表大会审查和批准。对政府负有偿
还责任之外的其他相关债务，各级主管部门要严格审批和控制规模，建立备案制度。健全
债务监管体系，将债务“借、管、用、还”等情况作为考核地方政府绩效和任期经济责任的
重要内容，明确和落实责任，防止违规、过度举债，提高资金使用绩效。
审计指出上述问题后，有关部门和地方正在按国务院要求，逐项制定整改措施，研究
完善地方政府性债务管理制度。
[1] 按照《国务院办公厅关于做好地方政府性债务审计工作的通知》（国办发明电
〔2011〕6 号）要求，为分清政府偿债责任，此次审计按照法律责任主体，将地方政府性
债务划分为三类。第一类是政府负有偿还责任的债务，即由政府或政府部门等单位举借，
以财政资金偿还的债务；第二类是政府负有担保责任的或有债务，即由非财政资金偿还，
地方政府提供直接或间接担保形成的或有债务，债务人出现偿债困难时，地方政府要承担
连带责任；第三类是其他相关债务，即由相关企事业等单位自行举借用于公益性项目，以
单位或项目自身收入偿还的债务，地方政府既未提供担保，也不负有任何法律偿还责任，
但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助。
