国有资产立法的宗旨及基本制度选择
【摘要】2000年年底，第十届全国人大常委会第三十一次会议对我国的《国有资产法》进
行了第一次审议，可以预见，这部全国人民都非常关注的重要立法在不久的将来就要出
台。但这部 法律 在讨论中究竟还存在哪些分歧意见？为保证这部法律的立法质量，下一
步努力的方向是什么？对此，华东政法大学 经济 法律研究院课题组成员进行了分析。以
下刊载的是他们的部分研究成果。我国的经济体制改革历经 30年，所取得的成就举世瞩
目。在大力推进社会主义市场经济体制建设的过程中，经营性国有资产何去何从，成为新
一轮改革中世人关注的焦点。从 1993年就已经启动的国有资产立法至今未能修成正果，
这更成为广大关注国有资产未来命运的人们难以释怀的心事。如今国有资产立法已经进入
关键阶段，现就仍然存在重大分歧意见的几个问题发表我们的意见。 一、国资立法的
宗旨首先是解决国有资产管理体制问题还是解决国有资产流失问题 在国有资产立法宗
旨问题上，现有两种不同的观点：一种观点认为，国资立法应当首先解决国有资产管理体
制问题。理由是造成国有资产流失的主要原因是管理体制不健全，大家都管的结果是大家
都不管，事实上缺乏明确的责任主体。体制问题解决了，国有资产流失的问题就能 自然
解决；另一种观点认为，体制问题是一个复杂的问题，争论很大。与其争论不休，不如先
将现有体制固定下来，让法律尽快出台，以防止国有资产进一步流失。后一种观点也认为
立法要固定管理体制，只是强调为加快立法速度而固定现存的管理体制，这样做，可以减
少阻力，避免麻烦。从对这两种观点的比较中可见，分歧的实质不在于要不要防止国有资
产流失，也不在于要不要建立国资管理体制，而在于建立一个什么样的国资管理体制，即
是确立现存的国资管理体制，还是创新国资管理体制。 现存的国资管理体制，是一部
分经营性国有资产由国有资产监管部门主导，一部分经营性国有资产由财政部门管理，还
有一部分经营性国有资产由相关机构或部门（如铁路、烟草、科教文卫等）管理的分割体
制。这种体制所形成的是中央、省市与县区三级管理体系。拿中央一级国务院国有资产监
督管理委员会（以下简称国资委）来说，它目前监管着 150家中央 企业 及大约 10多万
亿的国有净资产、30多万亿的总资产。国务院国资委不仅是监管者，而且是这些央企的出
资人。这样一种分割性的缺乏制约的国资管理体制是不是理想的管理体制？立法该不该固
定这样的管理体制？我们的意见是完全否定的。 我们知道，任何立法尤其是经济立法
都与确立体制有关，好的体制要通过立法加以固定，不够完善的体制要通过立法加以改
革。立法有引导改革、促进 发展 之重要功能。在法治社会，要制定法律就应当想到选择
好的体制，要改革体制就应当想到修改法律。国资立法不能回避现实要解决的问题而追求
“短、平、快”。国有资产立法的核心问题是确立 科学 、合理而高效的国有资产管理体
制，是确立在社会主义市场经济条件下能够适应市场发展要求的统一的国有资产管理体
制。那种认为既然有争议就先放一放，体制问题可以逐步完善逐步调整的观点为 现代 立
法所不容。这会造成立法朝令夕改、人人轻视法律的局面。既然已经知道现存的管理体制
不完善，还需要调整，那就应当努力研究论证去寻求一个更好的管理体制。 国务院国
资委成立以来，制定了一系列管理国有资产的规章，如《国有单位受让上市公司股份管理
暂行规定》等。现在的问题是：国资委作为 150家中央企业的出资人，它所制定的各项管
理规章除了 150家中央企业要执行外，其它中央企业是否要执行？各地方政府作为出资人
的企业是否要执行？如果要执行，理由讲不通，因为这些企业不是由国资委出资，干吗要
执行你制定的规章；如果不执行，则另生出一些问题，即其它中央企业执行谁制定的规
章？地方国企又执行谁制定的规章？如果财政部再制定一套管理规章，其它部委就自己管
理的国资再制定各自的管理规章，各地方政府也再制定自己的规章，这需要多大的立法成
本？！在分割的国资管理体制下，机构重叠、人浮于事、政出多门、要求不一、各种法规
规章之间矛盾和冲突的结果必然是法制不统 一、管理混乱、效益丧失。 要建立统
一的国资管理体制，首先要搞清楚国资管理的内涵及功能。国资管理应当是指政府作为国
有资产的出资人代表所能够实施的对经营性国有资产的管理行为。这种行为应当是行政行
为，而不应是民事或商事行为。从国资管理的功能分析，大致可以分解为三个方面：一是
投资的决策，即投资的预算决策；二是投资的执行；三是对投资的执行以及国资的经营、
收益等进行全过程监督。这些职能可以统称为出资人管理职责。国家究应每年拿出多少资
产投入经营，投入到哪里，应当由政府提出议案，提交权力机关审议通过。在政府层面，
应当由相关部门的专家成立投资预算委员会，投资预算委员会根据国家的财政收支情况，
充分听取各部门的意见作出投资预算的议案。国有资产的投资执行人应当是财政主管部
门，因为财政部门管理国库，统管国有资产的收支与进出。对国资运营进行监督的自然是
现存的国有资产监督管理机构。监督管理的涵义不是监督加管理，而应理解成从监督的角
度所进行的管理。监督是管理的一种功能，是一种极其重要的功能。现在有观点提出，国
资监管机构就做“干净的出资人”。这种观点中出现两个错误：一是国有资产是国家所
有，政府也仅是出资人代表，国资委怎么可以作为出资人？二是国资委作为出资人，就没
有专门机构来监管出资人的行为，国资管理就会出现真空。现实中的国资监管机构既当出
资人，又当监管人。自己行使出资人的权利，自己监管，人们称此为“既当运动员，又当
裁判员”。这不仅在理论上讲不通，事实证明也是无效的。单从“国务院国有资产监督管
理委员会”名称来看，再清楚不过地表明，它是国务院下属的一个机构，功能应是对国有
资产进行监督管理。但它又作为出资人，这无论如何也是讲不通的。国有资产监管机构的
监管功能应当理性回归，以维护一个完整而健全的国资管理体制。 二、履行出资人
（经营）职责的机构是国有资产监督管理机构，还是依法另行特设国有资产经营机构
我们认为，履行出资人职责的机构应当区分履行管理职责的机构和履行经营职责的机构。
国有资产监管机构不宜直接作为履行出资人经营职责的机构，而应依法另行特设，可将这
种特设机构统称为“国有资产经营机构”。 首先，政企职责需要严格分开。从前文的
分析中可以看出，在政府层面，履行出资人的职责主要是行政行为，这种职责是分别由人
大（预算决策）、财政部门（投资执行）、国资监管机构（监督）来履行的，体现了管理
权力的分工与制衡。国务院国资委使用了国家机关的名称，它应当对国有资产行使政府的
监督管理职权，也有必要由它来专职行使监督管理的职权。在市场层面，履行出资人的职
责是市场经营行为，法律上称为民事行为或商事行为。一般民众的投资是民事性质的行
为，如果是专门从事投资的机构（投资商）则是商事性质的行为。经营性国有资产进入市
场，应当专门设立投资控股公司或经营公司代表政府履行出资人经营职责。这里所说的出
资人职责就是公司法上股东所享有的权利和承担的义务。政府的职责与公司的职责分开
了，政府就不会发生错位与越位的问题。政府以及政府部门既不会违反公司法的规定，自
己直接作为投资人介入市场，也不会既当出资人，又当监管者，造成政企不分，角色冲突
【注释
[1]参见顾功耘主编：《公司法律评论》，上海人民出版社 2001年版，第 1—9页。[2]顾
功耘主编：《国有经济法论》，北京大学出版社 2006年版，第 190页
