第五章 外商特许权项目招标投标 第一节 外商投资特许权项目的概念与产生背景 外商投资特许权，是指政府为了吸收外商投资建设基础设施而采用的一种投融资方式。政府通过特许权协议，在规定的特许期内，将基础设施项目的特许权授予外国私人投资者(即特许权项目公司)，由项目公司负责该项目的投融资、建设、运营和维护。在特许期内，项目公司拥有特许权项目的所有权和经营权，特许期满后，项目公司将特许权项目的资产无偿移交给政府。 外商投资特许权(以下简称BOT)是三个英文单词的缩写，即Build—Operate—Transfer(建设—运营—移交)或者Build—Own—Transfer(建设—拥有—移交)。在实践中BOT也代表了其他一些含义:BOO (Build— Own—Operate，建设—拥有—运营);BOOT(Build—Own—Operate—Transfer，建设—拥有—运营—移交);BRT或 BIJT(Build—Rent 或Lease—Transfer，建设—租赁—移交);BTO(Build—Transfer— Operate，建设—移交—运营);BT(Build—Transfer，建设—移交，回购价可以分期偿付)，等等。 BOT作为项目融资的一种方式，是国际经济合作发展到一定阶段的产物。在第一次世界大战之前，许多基础设施建设项目(如铁路、公路、桥梁、电站、港口)就已开始利用私人投资，这些私人投资者为了赚取巨额利润而甘愿承担所有风险。 然而一战后直至二战后相当长的一段时间里，基础设施建设主要由政府部门来承担。这种模式给各国政府带来了许多负担，尤其是对那些普遍缺乏资金的发展中国家来说，在许多情况下，根本无法满足基础设施建设所需的资金。20世纪70年代末到80年代初，随着世界经济形势的逐渐变化，经济发展、人口增长、城市化等导致对交通、能源、供水等基础设施需求的急剧膨胀;经济危机和巨额赤字使政府投资能力大为减弱;债务危机使许多国家的借贷能力锐减，从而亟须减少投资项目的预算资金。赤字和债务负担迫使这些国家在编制财政预算时实行紧缩政策，转而寻求私营部门的投资。在这种背景下，许多发展中国家开始重视并鼓励以 BOT方式兴建基础设施项目。这种项目一般按有限追索权方式投资，特许权项目公司根据与东道国政府或与该政府某一机构签订的项目协议，进行私营项目的建设和运营，并在运营期终了时把项目移交给东道国政府，移交时一般不付给任何费用，或只付给一点象征性费用。目前，在一些国家已有相当多的BOT项目建成并投入运营。从各国的实施情况看，BOT方式主要有以下作用和优势:第一、它是一种吸收外资的有效手段。以潜在的巨大市场及利润吸引各种来源的国外私人资本，投资基础设施建设，这样既可弥补本国建设资金的不足，同时也可以改变投资环
境。第二、可减免政府的财政负担。采用BOT方式建设的项目，其融资风险及责任均由投资者承担，政府不提供任何信用担保，因此，它是降低政府财政负担的一种良好方式。第三、通过BOT方式，可借鉴和利用私营机构市场化的经营原则和经营方式，获取潜在的经济和社会效益。改革开放以来，吸收外商投资作为我国对外开放的重要内容，对促进我国经济的发展，增强综合国力，发挥了重要作用。截止到1997年底，我国已累计批准外商投资企业万多家，实际利用外资2 205亿美元，在吸收外商投资的数量和增长速度上取得了令世人瞩目的成就。 但外商投资的产业结构不尽合理而且也是我们亟须解决的问题之一。大量的外商投资集中于一般的加工工业项目和房地产项目，投资于能源交通等基础设施和基础产业的比例很低。而长期以来，我国能源、交通等基础设施发展滞后形成“瓶颈”，制约着国民经济的发展。因此，外商开始逐渐看好我国的电力、交通等基础设施市场。但鉴于基础设施项目具有投资大、回收期长的特点，许多外商纷纷要求以BOT方式投资于我国基础设施和基础产业的建设。为适应我国继续扩大吸收外商投资规模、不断拓展外商投资领域这一新形势的需要，我国在20世纪80 年代中期即有过BOT投资方式的实践，1984年兴建了我国第一个BOT基础设施项目—广东沙头角B电厂。从1995年开始，国家正式组织BOT项目试点，并先后批准了广西来宾B电厂、湖南长沙电厂A厂、四川成都水厂等项目。 实施一个BOT项目，将涉及到众多的参与者，包括政府、发起人或股东、代理人、贷款人、保险人、运营商、承包商、供应商等，这些参与者都与项目公司形成一种双边协议关系。 从下图可以看出，BOT方式与一般的投融资方式有着很大的区别，各个项目参与者之间存在着非常密切的联系，既有利益关系，又有利害冲突。 (一)创建项目公司 在BOT的初始阶段，苦干私营部门发起人组成一个联营集团，首先审查项目建议书，然后编写可行性研究报告和提交标书。一般情况下，发起人将为此创建一个具有特定目的的有限责任公司，称之为“项目公司”或“合营公司”。项目公司将以各发起人投入的有限股份作为资本。
项目公司将出面借取所需资金，加上各发起人交纳的股本，作为项目经费。项目公司作为法人实体，还可与东道国政府和承包商、供应商等签订必要的合同或协议，其中建筑承包商往往是一个专业化的运营公司，而供应商又包括设备供应商和原材料供应商。发起人联营集团还可以吸收一些有兴趣参加签订相关合同的当事人，例如某一大型的国际工程建造公司，一个或多个较大的设备供应商，对类似项目的运营和维护具有专门知识的某一公司，等等。这些公司一般愿意参与一些股本，参与方式包括提供现金、人力、时间或拿出一部分它们按各自的合同预期赚取的利润，这样一来它们即可争取成为该项目的主要承包商、供应商或运营商。项目公司还可以包括其他的股本投资者，例如作为项目财务顾问的某个投资金融公司或商业银行、国际贷款机构或其他投资机构等。 作为项目公司股东的发起人与作为项目公司的供应商之间，也有可能发生利益冲突。但是，实际上，由于还有其他的一些发起人，这些冲突是可以缓解的。股东们不愿意看到某一股东得到过分有利的条件，从而对整个项目带来不利后果。这些问题可以采用公开的招标方式，限制项目公司在与某些股东签约过程中付给过高的价格。 同时，商业贷款机构的贷款承付过程也可以进一步保证项目公司经过仔细的分析，使预计的收入和利润更加趋于合理，项目的财务管理得到妥当安排。 (二)项目融资以投资为基础 私人对项目的融资是采用BOT方式的基础。如果预计的收入比率不足以清偿贷款，或者不够补偿发起人投人的股本和服务，或者为承办此种项目而承受的巨大风险得不到回报，项目是不会得到私人融资的。
项目公司一般是从私营部门的贷款人以及从出口信贷机构或国际融资机构取得项目融资。许多人认为，这种融资是“无追索权”的，因为贷款人将来不能有任何的直接财务追索权，既不能向将来拥有项目公司的发起人追索，也不能向东道国政府要求担保偿付全部贷款，但是，更确切地说，BOT项目融资是以“有限追索权”为条件的，它可以对项目公司及其拥有的资产行使追索权，其中包括房地产、工厂和设备、合同权益、履约保函、保险、政府担保以及项目公司曾经获得的其他承诺。 最重要的资产，也就是融资的主要基础是项目公司对未来收入流量所拥有的合同权利，这种收入流量应当是足够偿还贷款的。这种资产的形式可以是一份单独的长期购电协议，也可以是与东道国政府签订的在未来若干年内经营收费设施所特许的权益。无论哪种情况，贷款人都必须有充分的把握确信将来实现的收入肯定能确保及时偿还债款。因此，在一般情况下，项目必须要由专家进行鉴定，并认定它的经济效益将能支撑债务和股本结构。如果不能，贷款人将可以要求得到确有信誉的当事方，例如承包人或东道国政府的附加承诺和担保。 (三)政府的指导和支持 BOT项目必须要得到政府的指导和支持。对于工业项目来说，争取政府支持比较容易。工业项目所生产的产品、原料以及服务是能够出售的，它们可以进入已有的市场，销往国外或售给外国用户来换取外汇。而对于基础设施而言，得到政府的支持就不那么容易了，因其收入流量也许完全依靠与东道国政府签订的承购协议，发电厂项目就是这种情况(“以契约为基础的”收入);或者取决于当地消费者的需求，而此种需求量很难肯定，收费公路或城市交通系统则属于这种情况 (“以市场为基础的”收入)。得不到可自由兑换货币也将是一大难题。许多发展中国家都存在着政治或经济的不稳定性，这也同样会给BOT项目的实施带来障碍。 理论上说，BOT项目的一个主要吸引力是，它是由“私方”筹资，无须东道国政府做出任何财政承诺，政府的参与很少。然而，实际上在许多发展中国家，得到东道国政府的指导和支持是必不可少的。首先，政府方面要建立和健全包括税收、劳动、海关、货币汇兑、利润汇出和外国投资保护等方面的法律和法规。其次，政府需要从程序上批准项目。立项之后，政府还要选择采购方式，并草拟出一份明确的招标文件，同时确定一种具有透明度的、十分明确的招标办法。另外，由于政府往往是BOT项目的最后顾客或买主，因此政府应当一开头就指定一个BOT项目的专职管理人，协调和解决遇到的种种难题。选定了一个项目发起人之后，政府还要与项目公司进行谈判，以最终授予特许权或签订项目协议。 BOT项目的开发过程十分复杂、耗费时日，而且从发起人的角度看，开发费用也很大。
大型项目一拖就是好几年才能签订项目协议或结束筹资。在这段时间内，承包人要耗费很多钱用于可行性研究、获得咨询和聘请顾问等项开支。因此，政府应尽一切努力确保整个过程的按部就班、公平和效率。 换言之，政府必须认识到整个过程的复杂性，愿意为项目的成功提供必要的和及时的支持。目前，许多国家已经取得了开发以BOT项目的成功经验;一些商业银行、出口信贷机构和国际金融机构也有这方面的经验:各方面对BOT项目的过程有了更好的了解。对于反复出现的问题也有了标准的解决方法。这些因素对于 BOT项目的成功都是十分有利的。 (四)BOT项目对财务的一般要求 BOT项目在财务上的可行性必须清楚地展示给潜在的股价投资者和贷款人。这种可行性应当经过鉴定，例如，对一个交通项目而言，它可以包括可行性研究、交通量分析、人口发展预测等。 同时，项目还必须有可靠的收入来源，其收人必须足够支付各种贷款引起的项目债务，投资者发展项目和长期承受项目风险得到相应回报的股本收益。对一个发电厂而言，收入通常将以与政府电力部门签订的长期购电合同为依据。就公路、隧道和桥梁而言，它的收入通常取决于市场情况，也就是说，取决于它将产生的收费。当然，这些都是一种死板的公式。在上述两种情况下，合同收入和市场收入相混合的情况也并不少见。例如，一些电力购买合同就往往把最低限度固定容量费用与可变的实际用电费用相结合。对项目公司支付容量费只是由于其提供了发电量，这是一种纯合同费用，它可以保证项目有一个固定的最低限度收入。另一方面，可变费用往往取决于市场情况，按用户实际用电的千瓦小时数来计算。就这一部分的收费而言，项目公司一般都将承受市场风险，因此也都希望能够得到较大的回报。同样，收费公路、桥梁和隧道的收入也可以由政府承诺付给一定的最低限度的容量费，或者在交通流量未达到最低限度水平的情况下付给一些附加的费用。这个办法对于那些主要依赖市场的项目来说可以减少一部分市场风险。 由于贷款人要依靠项目来偿还贷款，因此，必须要确定项目的总投资。贷款人和投资人应当确有把握，相信其投入的资金确能使项目建成和运营。所以BOT 项目一般都可以按照确定的费用、以交钥匙方式设计和建造。 (五)当地企业的参与 一般来说，在发起人之中或者在初始的投资者当中，最好要在当地寻找一位有实力的合伙人。这样的合伙人可以是工程承包商，也可以是一个工业、商业或金融集团。当地合伙人可以帮助发起人更好地了解当地的环境，这样会有利于发起人与东道国政府打交道，解决随
时可能出现的地方性问题。在项目的整个发展阶段，当地合伙人可以提供必要的人力、物力支持，如果当地经济不够发达，还可对筹措本国股份或筹措还债款起到重要作用。同时，当地合伙人还可以通过合作，学到先进的技术和管理经验。 (六)股本投资， BOT项目的资金一般包含两部分:一部分是发起人提供的股本;另一部分是由商业银行、国际金融机构或双边政府贷款人提供的贷款。股本部分的比例多数都在项目总费用的20%~30%之间，但也有一些项目的股本比例在这一范围之外。 在BOT项目中，股本投资者所得实际收益很难估计。这种收益的合理程度取决于投资者在项目中承担的风险大小以及该项目带给政府方面的附加利益(及时性、效率和新技术等)。按“基准情况”估算的预计收益比率，一般都写在政府公布的招标通告中。 如果项目完成情况比“基准情况”好，则股本投资者的收益比率可相应提高。因此，就政府而言，应特别加以注意，以免为项目“支付”太多。另一方面，政府也可拟定一些刺激办法，奖励那种超过“基准情况”的项目表现，这种利益应由项目公司与政府合理分享，避免股本投资者者赚取过大的利润。对于这种利益共享的 BOT项目，政府和项目发起人都是非常欢迎的。 (七)偿付保证仁 对BOT项目贷款人的各种担保措施，称作“一揽子担保”。这些担保措施远远不止是简单的抵押或针对项目资产的信托契约。如果项目公司完不成项目，那么没有建成的收费公路或发电厂将不会得到收人。因此，在BOT项目中，贷款人总是要千方百计地寻找各种担保手段来保护自己的利益。实际上，如果这些担保措施能够确保项目始终具有经济可行性，确保按计划完成和运营，同样是符合东道国政府的整体利益的。 东道国政府一般不会对BOT项目公司借取的贷款提供直接的主权担保，但可能会为项目的某些方面提供主权担保或类似的保证，例如，如果一个政府的公用事业单位签订了长期购电合同或承诺向项目长期供应燃料或能源，则政府也许会被要求担保该公用事业单位的履约，同样，东道国政府还会被请求为获取外汇或针对汇率的浮动而提供一定的担保，此种担保可以直接提供给项目公司或者间接地提供给外国出口信贷担保机构。 (八)风险因素 对于贷款人和股本投资者而言，一定要有办法保护其免受通货膨胀风险。因此，在购买协议中一般都要订出一条价格上升条款(对于发电项目而言)，或者在项目协议中规定项目公司在此种情况下可以增大收费(对于收费公路而言)。此种价格上升条款主要是考虑到因通货
膨胀而增大的项目费用，其出发点是为了保持该项目收入和股本实际购买力。 BOT项目的产品一般都在当地销售，其收入也会是当地货币。但是，项目建设时的资金，包括贷款和股本，相当大的部分都来自国外。因此，贷款人和股本投资者能以合理的汇率以外币收回其原投资以及相应的利息或红利，是其贷款或投资的前提。所以，东道国政府必须要有相应的法律环境，并提供某些方法，确保外国投资人和贷款人能将当地货币收入兑换成外币汇出国外，同时，还要确保外商在汇率方面不能过分吃亏。 第三节 外商特许权项目一般运作程序 典型的BOT项目要经过以下几个阶段:项目的确定、招标、中标、开发、建设、运营、移交。这些阶段如下表所示: BOT项目的确定和实施 初步可行性 1.项目的确定 政府审定 采购程序 资格预审 2.招标 招标文件 项目协定 标书评估 组成联营集团/建立项目公司 可行性研究 3.投标 确定发起人 提交整套投标文件 评标 4.选定中标人 谈判/调整 授予项目 组成项目公司 贷款协定 建筑合同 5.开发 供应合同 承购合同 运营和维护协定 工程和安装 测试 6.建设 验收 技术转让
7.移交 移交程序 1.在项目的确定阶段。必须首先确定项目是否必要，政府有关部门要查明在某一特定的地方和期间内，是否需要再建设发电厂，或一条道路、一座桥梁、一项城市运输系统、一项港口设施或者其他对国家经济具有重要性的基础设施。然后，再重点研究是否需要采用BOT方式，并进行初步可行性研究，对项目的规模、 技术选择和潜在的收入流量进行认真的分析。在确定了采用BOT方式以后，政府还应任命或者以签订合同方式聘用一名“项目管理人”，对项目进行必要的指导、协调。 2.在招标阶段。有几种不同方式，包括公开招标、邀请招标或者议标方式。一般而言，无论采取什么招标方式，政府都要对潜在的投标者进行资格预审，这是 BOT招标的最大特点之一。经验表明，这一阶段政府并不以投标者人数多少为首要考虑因素。相反，投资的质量、成本和及时性以及吸引有诚意的投资者等项内容是政府设计招标采购程序的出发点。招标文件一般都会提供项目的详细内容， 列出必须达到的具体标准，包括规模、时间、履约标准以及项目收人的性质和范围等。一套高质量的招标文件和透明度强、规定明确的招标程序对BOT项目的成功来说是至关重要的。有经验的投标者都会将招标文件和招标程序视为项目可行性和东道国政府决意搞成项目的重要标志。而从东道国政府的角度来说，招标文件确定的所需达到的“标准条件”在很大程度上决定了竞争和投资者的质量，因此，选定最合适的项目联营集团往往是BOT项目能否成功的最重要的一个决定因素。 3.在投标阶段。作为对投标邀请书的响应，一些感兴趣的投资者或发起人通常会组成一个联营集团，共同提出一个满足招标文件要求的标书。一般来说，联营集团的成员在这个阶段会就费用分担、各成员在项目中应起的作用及项目结构达成初步协定。此后，联营集团将进行更具体的项目可行性研究，这对筹资决定的作出和引资能力的增强是一个至关重要的因素。然后，联营集团将争取潜在的贷款人、股本投资者及承包商和供应商初步表示兴趣，并做出临时性的贷款承诺或提出合同价格，以便在此基础上编出投标书。 4.在定标阶段。政府将组成评标委员会，对响应投标邀请书而提交的每一份标书进行评估，选出中标候选人。评审BOT项目的标书，一般来说不会以价格为唯一依据。评审的依据是价格、可靠性、经验等综合因素，以及所设想的拟议项目能在多大程度上给当地政府带来其他益处，包括节省外汇、促进技术转让以及提供就业机会和为本地雇员和承包商提供培训等。有时，东道国政府也会与投标人进行直接谈判，对标书作出改进。在初步选定标书后，政府将请中标人制订并签署最后的合同文件。
5.在项目开发阶段。中标联营集团的成员要组成项目公司或确定项目公司的结构，提供实现项目所必要的股本缴款。发起人可以开始或再度与承包商和供应商联系，争取对有关条件和价格作出更明确的承诺。在得到这些承诺后，项目公司就可以同政府就最终的特许权或项目协定进行谈判，并就最后的贷款协定、建筑合同、供应合同以及实施项目所必需的其他附属合同进行谈判。经过谈判达成并签署所有上述协定以后，项目将开始进行财务交割，财务交割日即贷款人和股本投资者预交或开始预交用于详细设计、建设、采购设备等资金的日期。 6.在项目建设阶段。一旦项目进行财务交割，建设阶段便正式开始。当然，并不是每个特定项目都可以清清楚楚地分成这几个阶段。有时，一些现场组装或开发甚至某些初步建设可能先于财务交割进行。但是，项目的主要建筑工程和主要设备的交货一般只会在财务交割之后进行，到那时项目才有贷款资金支付。当工程竣工、项目通过了规定的竣工试验，项目公司和东道国政府原则上接受了已经竣工的项目后，建设阶段便告结束。 7.在项目运营阶段。项目运营阶段将持续到特许权期满。在这个阶段，项目公司将直接地或者通过与运营者缔结的合同来运营项目。在这段期间，应按照规定对项目设施进行保养。贷款人、投资者和当地政府可以对设施进行检查。如果项目的一揽子融资计划既包括建设贷款人又包括长期融资，那么运营阶段一开始便可支取长期融资资金，建设资金也将得到偿还。 8.在项目移交阶段。特许权期满时，向当地政府移交项目。一般来说，项目的设计应能使BOT发起人在特许期间还清项目债务并赢得预期利润，这样，项目最后移交给当地政府时不索取任何补偿，或只索取一点点象征性的补偿。当地政府在项目移交时关注的问题是确保项目保养良好，实现了充分的培训和技术转让，这样政府便能继续运营该项目。 思考题 1.什么是外商投资特许权? 2.谈谈外商投资特许权产生的背景。 3.从各国的实施情况看BOT方式主要有哪些作用和优势? 4.外商特许权项目组建的基本原则是什么?需要哪些条件? 5.为什么BOT项目必须得到政府的指导和支持? 项目对财务的要求是什么? 7.什么是股东投资? 8.什么是偿付保证? 9.外商特许权项目一般运行程序是什么?
