我国新闻出版
法律制度概要
新闻出版总署法规司
于慈珂
讲课内容
• 一、新闻出版法律制度基本问题
• 二、新闻出版法规体系
• 三、出版法规的根本规定
• 四、关于公民出版自由制度
• 五、出版主体资格准入制度
• 六、出版物分类制度
• 七、出版物内容监管制度
• 八、印刷复制管理制度
• 九、出版物发行管理制度
• 十、其他重要新闻出版制度
基本问题
• 我国新闻出版法律制度的主要内容
• 我国新闻出版法律制度的基本模式
主要内容
• “法律制度”的简单概括
• 我国新闻出版法律制度的规范对象
• 我国新闻出版法律制度的大致分类
• 我国新闻出版法律制度的基本效能
什么是法律制度
• 法律制度是人类用来管理国家事务和社会
事务的一种主要方式；
• 法律制度是通过立法确定下来并通过法律
文件表现出来的强制性规范体系；
• 不同社会、不同国家的法律制度与其文化
传统、统治模式、政治体制、意识形态紧
密结合在一起。
规范对象
• 一是主体：新闻出版单位和从业人员
• 二是行为：新闻出版活动
• 三是物体：作为大众传播媒体的出版物
大致分类
• 第一类属于贯穿整个新闻出版业的基本制度，包
括主体资格准入制度、出版物内容监管制度等；
• 第二类属于涉及新闻出版各个环节的管理制度，
包括制作管理制度、出版管理制度、印刷复制管
理制度和发行管理制度；
• 第三类是规定各类出版物的出版制度，包括图书
出版制度、报纸出版制度、期刊出版制度、音像
制品出版制度、电子出版物出版制度、网络出版
制度等。
基本效能
• 确认
• 规范
• 惩戒
• 保障
• 促进
四方面体现
• 对新闻出版业深化改革、加快发展、强化
监管和优化服务
• 对新闻出版坚持正确的舆论导向和出版方
向
• 对新闻出版行政机关依法行政和新闻出版
单位依法经营
• 对公民依法行使出版自由的权利
预防制与追惩制
• 预防制是一种事先管理制度，主要是指不
经过审查批准，不得从事新闻出版活动，
不得出版报刊、图书等各种出版物，否则
依法予以惩处。
• 追惩制是一种事后管理制度，主要是指无
需审查批准，便可以从事新闻出版活动，
出版报刊、图书等出版物，产生了违法行
为，才依法予以惩处。
预防制可分为两大类
• 针对设立新闻出版主体、许可从事新闻出
版活动的制度，也就是主体资格准入制度，
主要是注册登记制、审查批准制、保证金
制等；
• 针对报刊、图书等出版物的出版管理制度，
主要是从内容控制出发而规定的各种检查、
备案、批准制度。
我国新闻出版法律制度的模式
• 我国新闻出版法律制度是一种以预防制为
主、追惩制为辅的体制或者模式。
• 预防制方面，在进入新闻出版业的主体资
格准入方面实行审查批准即审批制度，在
内容管理方面实行重大选题备案等制度；
• 追惩制方面，实行出版物审读、年度核验
制度、样本送交等制度。
从规定内容分
一、新闻出版专门法规，以规定新闻出版为主体内
容，如《出版管理条例》、《期刊出版管理规定
》；
二、其他有关法律、法规、规章中涉及新闻出版或
者从事新闻出版活动必须遵循的法律规定，如
《保密法》、《广告法》、《未成年人保护法》
等。
从效力等级体系分
• 全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律，1955年全
国人大常委会《处理违法的图书杂志的决定》
• 国务院制定的行政法规，有《出版管理条例》、《音像制
品管理条例》 、《印刷业管理条例》三大条例
• 新闻出版总署等部门制定的规章：有《图书出版管理规定
》、《音像出版管理规定》等近三十个
• 省级和较大市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方
性法规，省级和较大市的人民政府制定地方规章
《出版管理条例》的地位
• 《出版管理条例》规定了出版活动和出版
管理的基本法律制度，是新闻出版业目前
最主要的行政法规，实际上起着出版活动
和出版管理基本法律规范的作用。
工作宗旨
• 加强对出版活动的管理；
• 发展和繁荣中国特色社会主义出版事业；
• 保障公民依法行使出版自由的权利；
• 促进社会主义精神文明和物质文明建设。
指导方针
• “两个坚持”：“ 出版事业必须坚持为人
民服务、为社会主义服务的方向，坚持以
马克思列宁主义、毛泽东思想和邓小平理
论为指导。”
基本任务
• 1、传播和积累有益于提高民族素质、有益
于经济发展和社会进步的科学技术和文化
知识；
• 2、弘扬民族优秀文化；
• 3、促进国际文化交流；
• 4、丰富和提高人民的精神生活。
效益原则
• 从事出版活动，应当将社会效益放在首位，
实现社会效益和经济效益相结合。
我国宪法规定
• 第35条：“中华人民共和国公民有言论、
出版、集会、结社、游行、示威的自由”
。
• 第51条： “中华人民共和国公民在行使自
由和权利的时候，不得损害国家的、社会
的、集体的利益和其他公民的合法的自由
和权利” 。
具体规定
• 现阶段公民出版自由的基本含义
• 公民出版自由的保障
• 公民出版自由的约束和限制
• 公民出版自由权利的实现途径
出版自由的基本含义
公民可以依照本条例的规定，
在出版物上自由表达自己对国
家事务、经济和文化事业、社
会事务的见解和意愿，自由发
表自己从事科学研究、文学艺
术创作和其他文化活动的成果。
两个层面
• 政治权利层面：公民可以在出版物上自由
表达对国家事务、经济和文化事业、社会
事务的观点，来行使在社会主义国家当家
作主的权利
• 人身权利层面：公民可以在出版物上自由
发表从事科研、文艺等创作成果，来实现
自己的精神权利和财产权利，并对社会发
展做出贡献。
出版自由的保障
• 各级人民政府的责任
• 保护合法出版物的社会义务
• 出版行政部门制止非法行为的职权
各级人民政府责任
• “公民依法行使出版自由的权利，各
级人民政府应当予以保障”（出版管
理条例第5条1款）
• 人民政府的一项重要责任就是保障公
民依法行使其法定权利，特别是包括
出版自由在内的宪法权利。
保护合法出版物的社会义务
• “合法出版物受法律保护，任何组织和个
人不得非法干扰、阻止、破坏出版物的出
版”（出版管理条例第24条2款）
• 合法出版物是公民行使出版自由的载体，
保护了合法出版物实际上就保护了公民的
出版自由，这表明全社会负有不侵犯出版
自由的义务。
出版行政部门的职责
• “对非法干扰、阻止和破坏出版物出
版、印刷或者复制、进口、发行的行
为，县级以上各级人民政府出版行政
部门及其他有关部门，应当及时采取
措施，予以制止”（出版管理条例第
53条）。
约束和限制
公民在行使出版自由的权利的时候，必须
遵守宪法和法律，不得反对宪法确定的基
本原则，不得损害国家的、社会的、集体
的利益和其他公民的合法的自由和权利。
一是在法律规定的范围内
二是尊重别人的自由权利
出版自由的实现途径
• 一是设立出版单位，理论上称作创办
权
• 二是在出版单位的出版物上发表作品，
理论上称作发表权
• 公民实现出版自由的权利，目前的直
接途径或具体方式，是通过出版单位
的各种出版物来实现
出版主体资格准入制度
• 出版主体包括两类：一类是从事出版活动
的法人和其他组织，另一类是出版活动从
业人员。
• 两类主体资格准入制度：一类是针对设立
单位的资格准入制度，另一类是针对从业
人员的职业资格制度。
设立出版单位审批制度
• 设立出版单位应当具备的条件
• 申请、审批及登记程序
• 出版单位变更事项程序等。
两个重要条件
一、 有符合国务院出版行政部门认定
的主办单位及其主管机关
二、 审批设立出版单位，还应当符合
国家关于出版单位总量、结构、布局
的规划
设立出版单位的批准权
• 设立出版单位的批准权在中央政府，地方
任何机关无此权力
• 中央政府把设立出版单位的批准权赋予国
务院出版行政部门即新闻出版总署，中央
政府其他任何部门无此权力。
登记事项变更程序
• 主要登记事项的变更，包括出版单位变更
名称、主办单位或者主管机关、业务范围，
合并或者分立，报纸、期刊变更名称、刊
期等，适用审批；
• 其他登记事项的变更。这两类登记事项变
更分别适用不同的程序，适用备案。
主要规章
• 人事部、新闻出版总署《出版专业技术人
员职业资格考试暂行规定》和《出版专业
技术人员职业资格考试实施办法》
• 新闻出版总署《新闻出版行业领导岗位持
证上岗实施办法》、《出版专业技术人员
职业资格管理规定》
职业资格制度：职业准入
• 通过国家统一组织的出版专业资格考试，
取得规定级别的出版专业资格，持相应的
《出版专业资格证书》方可进入出版单位，
从事出版专业工作。
职业资格制度：岗位准入
一、担任出版单位社长（副社长）、总编辑
（副总编辑）或主编（副主编）职务的人
员，除具备国家规定的任职条件外，还应
当具有中级以上出版专业资格。
二、凡在出版单位担任责任编辑的专业技术
人员，必须取得中级以上出版专业资格，
否则不能担任责任编辑。
违
法
出
版
物
一
、
非
法
出
版
物
二
、
违
禁
出
版
物
三
、
“
盗
版
”
出
版
物
四
、
其
他
违
法
出
版
物
非法出版物
•
未
经
批
准
擅
自
出
版
、
印
刷
或
者
复
制
的
出
版
物
•
伪
造
假
冒
出
版
单
位
或
者
报
纸
期
刊
名
称
出
版
的
出
版
物
•
非
法
进
口
的
出
版
物
•
买
卖
书
号
、
刊
号
、
版
号
出
版
的
出
版
物
违禁出版物
•
是
指
刊
载
有
法
律
禁
止
内
容
的
出
版
物
•
“
黄
色
”
出
版
物
，
实
际
上
指
淫
秽
、
色
情
、
夹
杂
淫
秽
内
容
的
出
版
物
•
宣
扬
迷
信
的
出
版
物
•
宣
扬
暴
力
的
出
版
物
•
泄
露
国
家
秘
密
的
出
版
物
“盗版”出版物
• 未经著作权人许可而复制、发行以及通过信息网
络向公众传播的作品；
• 未经表演者许可，复制、发行录有其表演的录音
录像制品；
• 未经录音录像制作者许可，复制、发行以及通过
信息网络向公众传播其制作的录音录像制品；
• 出版他人享有专有出版权的图书。
基本性质和认定标准
• 非法出版物主要是从主体上规定的，即非
合法主体擅自出版的出版物
• 违禁出版物是从含有禁载内容来认定
• “盗版”出版物主要是从侵犯专有出版权
来认定
• 其他违法出版物从违反的相关规定认定
合法出版物
1、出版主体：依法设立的出版单位
2、内容合法：无禁载事项
3、非(侵权)盗版
4、不违反其他规定
内容监管制度
• 出版物的内容决定了出版物的价值和使用价值，
也决定了出版物的政治、道德等方面的方向和导
向。对出版物内容的管理便是出版管理的重点，
就是新闻出版法规规范的重点。
• 新闻出版法规当中，对出版物内容规定了许多监
管制度，主要有：出版物禁载制度、出版物重大
选题备案制度、出版物年度选题备案制度、编辑
责任制度、出版物审读制度等。
出版物禁载制度
• 出版物不得刊载禁止的内容
• 违反规定承担相应法律责任
出版物禁载内容（一）
1、反对宪法确定的基本原则的；
2、危害国家统一、主权和领土完整的；
3、泄露国家秘密，危害国家安全或者损害国
家荣誉和利益的；
4、煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，
或者侵害民族风俗、习惯的；
5、宣扬邪教、迷信的；
出版物禁载内容（二）
6、扰乱社会秩序，破坏社会稳定的；
7、宣扬淫秽、赌博、暴力或者教唆犯罪的；
8、侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益的；
9、危害社会公德或者民族优秀文化传统的；
10、法律、行政法规和国家规定禁止的其他
内容的。
出版物禁载内容（三）
以未成年人为对象的出版物不得含
有诱发未成年人模仿违反社会公德
的行为和违法犯罪的行为的内容，
不得含有渲染恐怖、残酷等妨害未
成年人身心健康的内容。
《出版管理条例》规定
• 图书出版社、音像出版社和电子出版物出
版社的年度出版计划及涉及国家安全、社
会安定等方面的重大选题，应当经所在地
省、自治区、直辖市人民政府出版行政部
门审核后报国务院出版行政部门备案；涉
及重大选题，未在出版前报备案的出版物，
不得出版。
重大选题
• 所谓重大选题，是指涉及国家安全、社会
安定等方面的内容，对国家的政治、经济、
文化、军事等会产生较大影响的选题。
• 《出版管理条例》、新闻出版署《图书、
期刊、音像制品、电子新闻出版物重大选
题备案办法》、新闻出版总署《关于重大
革命和重大历史出版管理的规定》
需经备案的重大选题（一）
• 1、有关党和国家的重要文件、文献选题；
• 2、有关党和国家曾任和现任主要领导人的著
作、文章以及有关其生活和工作情况的选题；
• 3、涉及党和国家秘密的选题；
• 4、集中介绍政府机构设置和党政领导干部的
选题；
• 5、涉及民族问题和宗教问题的选题；
• 6、涉及我国国防建设及我军各个历史时期的
战役、战斗、工作、生活和重要任务的选题；
• 7、涉及“文化大革命”的选题；
需经备案的重大选题（二）
• 8、涉及中共党史上的重大历史事件和重要历史任务的选
题；
• 9、涉及国民党上层人物和其他上层统战对象的选题；
• 10、涉及前苏联、东欧以及其他兄弟党和国家重大实践和
主要领导人的选题；
• 11、涉及中国国界的各类地图选题；
• 12、涉及香港特别行政区和澳门、台湾地区图书的选题；
• 13、 大型古籍白话今译的选题（指500万字以上的项目）；
• 14、引进版动画读物的选题；
• 15、以单位名称、通讯地址等为内容的各类“名录”的选
题。
重大选题备案程序
• 首先，由新闻出版单位向新闻出版总署申报重大
选题备案，申报时提交备案登记表和有关材料：1、
备案申请报告，2、选题、书稿、文章、图片活着
样片、样带，3、出版单位的上级主管部门或所在
地党委宣传部门的审核意见。
• 其次，新闻出版总署对上述材料进行审查，并且
从决定受理备案之日起30日内，对备案申请予以
答复或者提出意见，逾期未予以答复或者提出意
见的，备案即自动生效。
编辑责任制度
• 《出版管理条例》：“出版单位实行
编辑责任制度，保障出版物刊载的内
容符合本条例的规定。”
• 出版单位要建立并实行编辑责任制度，
确定了出版单位必须履行的法定义务
• 明确规定实行编辑责任制度的目的，
确定了编辑责任的目标和内容
出版物审读制度
• 《出版管理条例》第21条：“出版行政部
门应当加强对本行政区域内出版单位出版
活动的日常监督管理。出版单位应当按照
国务院出版行政部门的规定，将从事出版
活动的情况向出版行政部门提出书面报告。
”
• 《图书出版管理规定》、《报纸出版管理
规定》等规章对审读制度做出了具体规定。
《图书出版管理规定》
“新闻出版总署负责全国图书审读工作。省、
自治区、直辖市新闻出版行政部门负责对
本行政区域内出版的图书进行审读，并定
期向新闻出版总署提交审读报告。”
出版物内容更正制度
出版物的内容不真实或者不公正，致使公
民、法人或者其他组织的合法权益受到侵
害的，其出版单位应当公开更正，消除影
响，并依法承担其他民事责任。
印刷管理制度
• 印刷法规，主要有国务院《印刷业管理条
例》、《出版管理条例》，新闻出版总署
《印刷业经营者资格条件暂行规定》，新
闻出版总署和公安部《印刷品承印管理规
定》。
• 印刷业管理的基本法律制度主要有五个：
印刷分类管理制度、印刷经营许可制度、
书刊印刷委托书制度、内部资料性出版物
准印制度、印刷品承印管理制度。
印刷分类管理制度
• 《印刷业管理条例》规定：印刷经营活动
包括出版物的印刷经营活动、包装装潢印
刷品的印刷经营活动、其他印刷品的印刷
经营活动，还包括经营性的排版、制版、
印刷、装订、复印、影印、打印等活动。
印刷经营许可制度
• 任何单位和个人要设立印刷企业、从事印
刷经营活动，必须具备法定条件，取得印
刷经营许可证和营业执照。未依法取得该
证照的，不得从事印刷经营活动 。
书刊印刷委托书制度
• 印刷企业接受出版单位委托印刷图书、期
刊的，必须验证并收存出版单位盖章的印
刷委托书，并在印刷前报出版单位所在地
省级新闻出版行政部门备案；
• 印刷企业接受所在地省、自治区、直辖市
以外的出版单位的委托印刷图书、期刊的，
印刷委托书还必须事先报印刷企业所在地
省级新闻出版行政部门备案。
内部资料性出版物准印制度
• 印刷企业接受委托印刷内部资料性出版物
的，必须验证县级以上新闻出版行政部门
核发的准印证。
• 印刷企业接受委托印刷宗教内容的内部资
料性出版物的，必须验证省、自治区、直
辖市人民政府宗教事务管理部门的批准文
件和省级新闻出版行政部门核发的准印证。
印刷品承印管理制度
• 根据《印刷品承印管理规定》，这些制度
有：承印验证制度、承印登记制度、印刷
品保管制度、印刷品交付制度、印刷活动
残次品销毁制度。
复制管理制度
• 复制法规主要有国务院《音像制品管理条
例》，新闻出版总署《音像制品复制管理
规定》、《电子出版物管理规定》。
• 这些法规确立了复制管理的基本法律制度：
复制许可制度、复制生产设备审批制度、
复制委托书制度、光盘来源识别码（SIDM
码）制度。
出版物进口管理制度
• 设立出版物进口单位的审批制度
• 出版物进口专营制度
• 进口出版物的内容审查制度
• 出版物进口备案制度
• 进口出版物发行制度
• 举办境外出版物展览批准制度
其他重要新闻出版制度
• 出版行政管理体制
• 出版单位法人制度
• 出版物质量管理制度
• 出版单位年度核验制度
• 图书出版有关制度
出版行政管理体制
• 国务院出版行政部门对全国的出版活动实
施监督管理。
• 国务院其他行政部门按照国务院规定的职
责分工，负责有关的出版活动的监督管理
工作。
• 县级以上地方各级人民政府出版行政部门
负责本行政区域内出版活动的监督管理工
作，其他有关部门在各自的职责范围内，
负责有关的出版活动的监督管理工作 。
出版单位
• 《出版管理条例》第9条：“本条例所称出
版单位，包括报社、期刊社、图书出版社、
音像出版社和电子出版物出版社等。法人
出版报纸、期刊，不设报社、期刊社的，
其设立的报纸编辑部、期刊编辑部视为出
版单位。”
出版单位法人制度
• 《出版管理条例》第16条：“报社、期刊
社、图书出版社、音像出版社和电子出版
物出版社等应当具备法人条件，经核准登
记后，取得法人资格，以其全部法人财产
独立承担民事责任。依照本条例第九条第
三款的规定，视为出版单位的报纸编辑部、
期刊编辑部不具有法人资格，其民事责任
由其主办单位承担。”
出版物质量管理制度
• 《出版管理条例》第29条：“出版物的规
格、开本、版式、装帧、校对等必须符合
国家标准和规范要求，保证出版物的质量。
”
• 新闻出版总署于2005年3月1日起施行《图
书质量管理规定》，明确规定了图书质量
管理制度。
图书质量与等级
• 图书质量包括内容、编校、设计、印制4项，
分为合格、不合格2个等级。
• 内容、编校、设计、印制4项均合格的图书，
其质量属合格。内容、编校、设计、印制4
项中有1项不合格的图书，其质量属不合格。
不合格图书收回
• 经检查属编校质量不合格的图书，差错率
在1/10000以上5/10000以下的，出版单位
必须自检查结果公布之日起30天内全部收
回，改正重印后可以继续发行；差错率在
5/10000以上的，出版单位必须自检查结果
公布之日起30天内全部收回。
图书质量责任追究
• 对出版编校质量不合格图书的出版单位，
由省级以上新闻出版行政部门予以警告，
可以根据情节并处3万元以下罚款
• 1年内造成3种以上图书不合格或者连续2年
造成图书不合格的直接责任者，由省、自
治区、直辖市新闻出版行政部门注销其出
版专业技术人员职业资格，3年之内不得从
事出版编辑工作
年度核验制度
• 年度核验是各行业行政管理机关普遍实行
的管理制度，过去称年检
• 新闻出版行业在出版、印制、发行个环节
都实行年度核验制度，由相应规章做出了
明确规定
• 《图书出版管理规定》具体规定了图书出
版单位年度核验制度
年度核验程序
• 1、图书出版单位提出年度自查报告，填写由新
闻出版总署统一印制的图书出版年度核验表；
• 2、省、自治区、直辖市新闻出版行政部门予以
审核查验、出具审核意见，报送新闻出版总署；
• 3、新闻出版总署作出是否予以通过年度核验的批
复；
• 4、图书出版单位持新闻出版总署予以通过年度
核验的批复文件等相关材料，到所在地省、自治
区、直辖市新闻出版行政部门办理登记手续。
暂缓年度核验
• 1、正在限期停业整顿的；2、经审核发现有违法
情况应予处罚的；3、主管单位、主办单位未认真
履行管理责任，导致图书出版管理混乱的；4、所
报年度核验自查报告内容严重失实的；5、存在其
他违法嫌疑需要进一步核查的。
• 暂缓年度核验的期限为6个月。在暂缓年度核验期
间，图书出版单位除教科书、在印图书可继续出
版外，其他图书出版一律停止。缓验期满，按照
本规定重新办理年度核验手续。
不予通过年度核验
• 1、出版导向严重违反管理规定并未及时纠正的；
• 2、违法行为被查处后拒不改正或者在整改期满后
没有明显效果的；
• 3、图书出版质量长期达不到规定标准的；
• 4、经营恶化已经资不抵债的；
• 5、已经不具备本规定第九条规定条件的；
• 6、暂缓登记期满，仍未符合年度核验基本条件的；
• 7、不按规定参加年度核验，经催告仍未参加的；
8、存在其他严重违法行为的。
图书出版有关制度
• 出版特别图书的资格准入制度
• 年度出版计划备案制度
• 书号使用制度
• 图书使用语言文字规定
出版特别图书的资格准入制度
• 出版辞书、地图、中小学教科书等类别的
图书，实行资格准入制度，出版单位须按
照新闻出版总署批准的业务范围出版。
年度出版计划备案制度
• 图书出版单位的年度出版计划，须经省、
自治区、直辖市新闻出版行政部门审核后
报新闻出版总署备案。
书号使用制度
• 图书使用中国标准书号或者全国统一书号、图书
条码以及图书在版编目数据须符合有关标准和规
定；
• 图书出版单位不得向任何单位或者个人出售或者
以其他形式转让本单位的名称、中国标准书号或
者全国统一书号；
• 图书出版单位不得以一个中国标准书号或者全国
统一书号出版多种图书，不得以中国标准书号或
者全国统一书号出版期刊。
• 书号申领实行实名制。
买卖书号、刊号、版号
• 凡是以管理费、书号费、刊号费或者其他
名义收取费用，出让国家出版行政部门赋
予的权力，给外单位或个人提供书号、刊
号、版号和办理有关手续，放弃编辑、校
对、印刷、复制、发行等任何一个环节的
职责，是其以出版单位的名义牟利，均按
买卖书号、刊号、版号查处。
图书使用语言文字须符合法律规定
• 自2001年1月1日起施行《中华人民共和国
国家通用语言文字法》，第十一条规定：
“汉语文出版物应当符合国家通用语言文
字的规范和标准。汉语文出版物中需要使
用外国语言文字的，应当用国家通用语言
文字作必要的注释。”
• 1992年7月7日新闻出版署和国家语言文字
工作委员会联合发布《出版物汉字使用管
理规定》
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