第八章 产业政策的类型
大连理工大学 经济系
内容概要
产业组织政策
产业结构政策
产业技术政策
第十一章 政策类型
第一节 产业组织政策
一、产业组织政策概述
二、产业组织政策的核心内容
第十一章 政策类型
(一)产业组织政策的概念界定
所谓产业组织政策，是指为了获得理想的市场效果，
由政府制定的干预市场结构和市场行为，调节企业间关
系的公共政策。
产业组织政策的实质是协调竞争与规模经济之间的矛
盾，以维持正常的市场秩序，促进有效竞争态势的形成。
产业组织政策是市场经济实践的产物，其产生的依据
在于：市场力量本身并不能自发地避免过度竞争，也不
能防止大规模企业凭借其垄断地位，采用共谋、卡特尔
和价格歧视等不正当手段来获取高额利润、抑制竞争。
在这种情况下，政府有必要以立法形式制定市场规则、
规范企业的市场行为，从而提高市场效果。
一、产业组织政策概述
第十一章 政策类型
从政策取向看，各国已有的产业组织政策可分为两大类：
一类是鼓励竞争、限制垄断的竞争促进政策(即反垄断、反
托拉斯和反不正当竞争行为的政策)，它着眼于维持正常的
市场秩序；另一类是鼓励专业化和规模经济的产业合理化
政策，它着眼于限制过度竞争的作用。这两类政策虽然取
向不同，但它们都有法律依据，且在法理上是相容的。
从政策对象看，产业组织政策可分为市场结构控制政策
和市场行为控制政策两大类。前者是从市场结构方面禁止
或限制垄断的政策，如降低市场进入壁垒，控制市场集中
度等；后者是从市场行为角度控制各种妨碍竞争和不公正
交易行为的发生。
(二)产业组织政策的分类
第十一章 政策类型
产业组织政策的目标可分为一般目标和具体目标。
一般目标是促进市场的有效竞争，以提高产业内部的资
源配置效率。
产业组织理论体系的创始人贝恩曾经提出，产业组织政
策的具体目标可以细化为六个方面：
1.企业应达到并有效地利用规模经济，市场的供给主要应
由达到经济规模的企业承担，企业应有较高的开工率。
2.不应出现某些产业或企业长期获得超额利润或长期亏损
的情况，从较长时间来看，各产业的资本利润率应是比较
均等的。
(三)产业组织政策的目标
第十一章 政策类型
3.较快的技术进步，主要指技术和产品开发、革新活
动有效且比较充分。
4.不存在过多的销售费用。
5.产品的质量和服务水平较高，并具有多样性，以适
应提高大众福利和消费水平的要求。
6.能够有效地利用自然资源。
上述六项具体目标可以作为产业组织政策制定和
评估的理论依据。
第十一章 政策类型
实现产业组织政策目标的手段主要有以下三类：
(四)产业组织政策的手段
直接改善不合理的资源配置
控制市场行为
控制市场结构
从政策手段的属性看，还可以将产业组织政策的手
段分为法律手段、经济手段和行政手段。
第十一章 政策类型
(一)反垄断和反不正当竞争政策
1.反垄断和反不正当竞争政策的基本内容有：
(1)分割已经形成的垄断企业。
(2)限制企业的横向与纵向合并，以防止生产过度集中而
形成新的市场垄断。
(3)限制价格共谋行为，鼓励竞争。
(4)禁止非法的价格歧视。
(5)禁止搭配销售和排他性交易。
(6)禁止欺诈行为。如虚假广告、盗用商标名称等。
(7)扶持小企业的发展，并为小企业营造公平的竞争环境。
二、产业组织政策的核心内容
第十一章 政策类型
反垄断和反不正当竞争政策“例外原则”是产业组织政策
必不可少的组成部分。由于国情的不同，各国反垄断政策的
例外条款也各有特色。
(1)美国：美国反垄断政策的例外原则适用范围主要包括特殊
行业、特殊组织和某些特殊活动。
(2)原联邦德国：原联邦德国拥有世界上最完备的反垄断的
竞争促进政策法规《卡特尔法》，其例外条款集中体现在对
各种“合法卡特尔”的界定中。
(3)日本：日本反垄断政策的“适用除外”范围主要包括：
① 自然垄断所固有的行为。 ② 基于特定事业法令的正当行
为。③ 无形财产权的行使行为。 ④ 依法成立的各种合作社
的行为。⑤ 转销价格的商定和维持行为。 ⑥ 不景气卡特尔。
⑦ 合理化卡特尔。
2.反垄断和反不正当竞争政策例外原则的适用范围
第十一章 政策类型
产业合理化政策，是旨在促进规模经济形成、改善
产业组织结构、建立大批量生产方式和增加产业利润、
实现产业振兴的基本政策。
产业合理化集中表现为产业组织的合理化和高效化，
其基础是流通过程的改组，产品的规格化、标准化、
定型化，以及加工的专业化。
日本的产业合理化政策是世界上最系统、最广泛和
最富有成效的政策体系。
产业合理化政策不仅在一些工业化先行国家发挥过
重要作用，更是广大后发国家实施赶超战略必不可少
的基本政策之一。因为后发国家在国际竞争中面临的
基本问题，就是企业规模较小，产业集中度过低，缺
乏足够的竞争力。
(二)产业合理化政策
第十一章 政策类型
即要按照专业化分工协作和规模经济原则，依靠优胜劣汰
的市场机制和宏观调控，形成产业内适度集中、企业间充分竞
争，大企业为主导、大中小企业协调发展的格局。通过上市、
兼并、联合、重组等形式，形成一批拥有著名品牌和自主知识
产权、主业突出、核心能力强的大公司和企业集团，提高产业
集中度和产品开发能力。实行鼓励中小企业发展的政策，完善
中小企业服务体系，促进中小企业向“专、精、特、新”的方
向发展，提高与大企业的配套能力。综合运用经济、法律和必
要的行政手段，关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不
具备安全生产条件的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺，压缩
部分行业过剩和落后的生产能力。
中国政府制定的《“十五”计划纲要》中
也包含了产业合理化政策
第十一章 政策类型
直接规制政策的对象主要是自然垄断产业.
其目的是防止因重复投资与过度竞争所带来的资源低效配
置，并确保产品的稳定供给、收入的公正分配、物价的稳定，
以及产业的健康发展。
直接规制政策的主要内容包括：进入规制、数量规制、质
量规制、设备规制、价格规制和退出规制等。
由于直接规制在相当程度上制约着企业的经营自主权，它
不利于发挥经营者的创新能力，需要一定的规制成本，还容
易为政府官员滥用职权，乃至“权钱交易”留下隐患，不利
于行政的廉洁与高效。所以，政府应当尽量缩小直接规制的
对象范围，在不得不采用直接规制时必须充分注重行政的公
正、廉洁和高效，否则就极易偏离公众利益最大化的目标。
这一结论已经成为学术界的共识。
(三)直接规制政策
第十一章 政策类型
一、产业结构政策的涵义与内容
二、战略产业的扶植政策
三、衰退产业的调整政策
四、中国“十五”期间产业结构政策
第二节 产业结构政策
第十一章 政策类型
(一)产业结构政策的涵义
所谓产业结构政策，是指政府制定的通过影响与推
动产业结构的调整和优化来促进经济增长的产业政策。
在技术不断进步基础上的产业结构高度化是贯穿现
代经济增长全过程的一条主线。
产业结构政策既是现代经济增长的内在要求，又是
各国经济发展战略的体现。积极制定和实施产业结构
政策，不仅是发展中国家实现赶超目标的必由之路，
而且也是发达国家保持自身优势地位的重要法宝。
一、产业结构政策的涵义与内容
第十一章 政策类型
产业结构政策的宗旨是以技术进步来不断促进产业结构
的优化。
尽管产业结构政策的形式多种多样，但大致可以归纳为
产业调整政策和产业援助政策两种基本类型。前者的目标
是产业结构合理化，后者的目标是产业结构高度化。
产业结构合理化是产业结构高度化的基础，而产业结构
高度化又是产业结构合理化的高级表现形式。
无论合理化还是高度化，都离不开技术创新的支持。没有
持续的技术创新，产业结构的合理化和高度化就会失去动
力和物质基础。因此，产业结构政策的核心和焦点无疑应
当是推动技术创新。
(二)产业结构政策的基本内容
第十一章 政策类型
从具体内容看，产业结构政策通常包括：
幼小产业保护政策
主导产业选择政策
战略产业扶植政策
衰退产业调整政策
其中战略产业扶植政策和衰退产业调整政策是最基本
的产业结构政策内容。
第十一章 政策类型
战略产业是指能够在未来成为主导产业或支柱产业的新兴
产业。它首先是一种新兴产业，但并非所有新兴产业都可以
成为战略产业。
要成为战略产业就必须具备三大基本特征：一是能够迅速
有效地吸收创新成果，并获得与新技术相关联的新的生产函
数；二是具有巨大的市场潜力，可望获得持续的高速增长；
三是同其他产业的关联系数较大，能够带动相关产业的发展。
战略产业的扶植政策是产业结构政策中的主导方面和关键
部分。它的特点是着眼于未来的产业优势，直接服务于产业
结构的高度化。离开了战略产业的扶植政策，就不可能实现
产业结构合理化、高度化的目标。国际竞争越激烈，战略产
业的扶植政策就越重要。
二、战略产业的扶植政策
第十一章 政策类型
1.战略产业的选择失误。我们必须认真研究和借鉴发达国
家的经验教训，并密切关注高新技术领域的前沿动态，根
据最新信息从核心技术、核心产品的层面，及时对战略产
业的定位进行反馈式修正，尽量避免全局性的选择失误。
2.效益低下、资源浪费的失误。国际经验表明，政府为扶
植战略产业所作的投入，并不总是同其收益成正比，它往
往伴随着一定程度的效益低下与资源浪费。避免这类失误
的主要对策是：减少违背经济理性和效率原则的行政干预；
尽可能发挥企业的活力与研究开发的自主性；发挥市场机
制在政府资源投入中的调节功能；发挥专业机构对公共资
金使用的指导、监督、咨询和评估作用。
在制定和实施战略产业扶植政策时，务必重视防止出
现两类失误：
第十一章 政策类型
所谓衰退产业是指经历了幼小期、成长期、成熟期之后，
进入了产业生命周期的最后一个发展阶段衰退期的产业。
其一般特征是：产品需求量和销售量大幅度下降，技术进步
率下降且创新无望，而由另一新兴产业提供的替代品却同时
出现需求与销售额上升的趋势。具备这些特征的产业就应当
被视为“衰退产业”。
衰退产业调整对策是产业结构高度化过程中具有重大现实意
义的基本政策，其立足点是帮助衰退产业实行有秩序的收缩、
撤让，并引导其资本存量向高增长率产业部门有效转移。
世纪之交的我国正面临着转变产业结构的艰巨使命，衰退产
业的出现和相应的调整政策是不可或缺的。
三、衰退产业的调整政策
第十一章 政策类型
1.加速设备折旧。通过制定和实施衰退产业设备的报废
量、报废时间表，采取促进折旧的特别税制，对因设备
报废而产生的损失提供部分补偿等政策措施，来加速其
设备折旧。
2.市场保护、援助。通过限制竞争品进口剧增对衰退产
业实施一定的保护，。政府还可以通过价格补贴和参与
采购、促销活动，对衰退产业实施援助。但这类措施不
宜长期采用，否则容易引发消极后果。
3.促进转产。政府可以通过立法指定某个衰退产业部门
减少或停止生产某些产品，协助其选择适宜的转产方向，
提供转产所需的设备贷款，发放转产补贴等措施，加速
其产业转换过程。
衰退产业调整政策的主要措施
第十一章 政策类型
4.技术与经营支持。政府通过协调专利与技术推广部门的
工作，对衰退产业转产的目标领域提供及时的技术和经
营上的指导、咨询与援助。这对衰退产业的调整是十分
必要和有益的。
5.转岗培训。即利用政府所掌握的公共教育与培训设施，
对不适应转产后新岗位技术要求的职工提供培训服务。
经验证明，随着新兴产业对员工素质要求的提高，绝大
多数转岗职工都需要接受转岗培训。而企业本身的培训
设施和培训能力往往又不足以自立。总之，为了减少衰
退产业调整引起的社会经济震荡，政府有必要建立完善
的社会化援助体系。
第十一章 政策类型
《 “十五”纲要》指出未来五到十年，是我国经济和
社会发展极为重要的时期。世界新科技革命迅猛发展，
经济全球化趋势增强，国际环境既对我们提出了严峻挑
战，也为我们提供了迎头赶上、实现跨越式发展的历史
性机遇。从国内看，我国正处在经济结构调整的关键时
期，改革处于攻坚阶段，加入世贸组织又会带来一些新
的问题。各方面任务十分繁重，许多深层次矛盾诸如入
世后产业结构升级压力加大，原有的产业结构不合理问
题更加突出以及能源、环境压力日益加大，产业结构问
题迫切需要解决，形势要求我国必须抓住机遇，加快发
展。
五、中国“十五”期间（2001年——2006年）
产业结构政策
第十一章 政策类型
《“十五”纲要》提出今后五年经济和社会发展的主
要目标之一就是经济结构战略性调整要取得明显成效，
经济增长质量和效益要显著提高。其中产业结构调整的
主要预期目标是：产业结构优化升级，国际竞争力增强。
2005年第一、二、三产业增加值占国内生产总值的比重
分别为13%、51%和36%，从业人员占全社会从业人员的
比重分别为44%、23%和33%，国民经济和社会信息化水
平显著提高，基础设施进一步完善。
2003年党的十六届三中全会更是提出 “坚持统筹兼
顾，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，
促进经济社会和人的全面发展。”因此，必须在发展中
调整结构，在结构调整中保持较快发展。
第十一章 政策类型
1.巩固和加强农业基础地位。2003年党的十六届三中全会通
过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》中高
度重视巩固和加强农业基础地位，具体包括：（1）完善农村土
地制度。 （2）完善农产品市场体系，放开粮食收购市场，把通
过流通环节的间接补贴改为对农民的直接补贴，切实保护种粮
农民的利益。 （3）深化农村税费改革。
2.用高新技术和先进适用技术改造提升传统产业。要把传统
产业的改组改造放在重要位置，以市场为导向，以企业为主体，
以技术进步为支撑，抓好三个环节 。
3.发展高新技术产业，以信息化带动工业化。
4.加强水利、交通、能源等基础设施建设，高度重视资源战
略问题。
5.加快发展服务业。
我国产业结构调整政策的具体内容
第十一章 政策类型
一、产业技术政策概述
二、产业技术政策的内容和手段
第三节 产业技术政策
第十一章 政策类型
(一)产业技术政策的起源
产业技术政策，是指国家对产业技术发展实施指导、选
择、促进与控制的政策的总和。它以产业技术为直接的政策
对象，是保障产业技术适度和有效发展的重要手段。
18世纪首先发生在英国的产业革命，充分展示了技术对
经济和社会的巨大影响力，并从质和量两方面给人类带来了
划时代的变化。此后，政府对技术的直接和间接介入的机会
大幅度增加，政策与技术的结合越来越密切，产业技术政策
就是在这种背景下出现的。
一、产业技术政策概述
第十一章 政策类型
产业技术政策是产业政策体系的重要组成部分，
它同产业组织政策、产业结构政策和产业布局政策是
并列关系。
对特定产业而言，产业技术政策在产业的幼小期
和衰退期便具有决定其前途和命运的影响力。
在未来的国际经济竞争中，能否运用政府职能，
弥补市场失灵的缺陷，有效地促进技术创新将成为检
验各国政府能力的尺度之一。
总之，不善于运用产业技术政策的政府，必将在
经济与政治上陷入被动和落伍。
(二)产业技术政策的地位
第十一章 政策类型
在知识经济初见端倪的今天，产业技术政策的重
要性已越发突出。其理由是：
第一，产业技术正在日益高风险化和大规模化，
所需的投资额度空前增加，其投资风险无法由企业来
独立承担。从技术开发成本或技术安全看，国家对技
术的管理和政策介入已经成为重要课题；
第二，当今世界技术领域中的国际竞争日趋激烈，
广大发展中国家的产业技术与发达国家之间的差距正
在呈扩大趋势，如果政府不积极采取相应措施，这种
差距将可能进一步扩大，从而严重影响21世纪国际新
秩序的建立。
(三)产业技术政策的重要性和必要性
第十一章 政策类型
第一，由于技术成果具有公共产品的性质，技术开
发的成本与技术的社会收益之间存在不对称关系，个人收
益率总是低于社会收益率，其外溢效益十分明显。此外，
基础研究的回报率往往极低，技术成果应用的收益率高而
社会边际成本却接近于零，加上技术开发存在技术与商业
双重风险，以及技术开发的难度增加、投资规模日趋扩大
等因素，都不可避免地造成私人投资的不足。所以，国家
必须制定和推行专利保护政策、风险投资促进政策(如批
准设立风险投资基金，政府对研究开发投资实行信贷担保、
贴息、按比例分担等)、基础研究支持政策等；
产业技术政策的必要性的体现：
第十一章 政策类型
第二，现代经济进步越来越依赖于连续、高效、
大规模和有组织的技术创新。在缺乏政策介入的情况
下，单靠市场机制将会导致技术开发投资不足或重复
投资问题。为了实现技术资源的有效开发和最优配置，
防止技术创新的中断，确保产业技术的持续进步，国
家就必须以适当的政策手段对技术开发与推广应用进
行有效的指导、组织、扶植和协调。实践证明，产业
技术政策是有组织地推进技术创新的得力手段，凡是
能够成功地实现产业结构高度化的国家，都较好地运
用过产业技术政策。发达国家尚在以产业技术政策推
动技术的持续进步，对于技术相对落后的国家而言，
推行产业技术政策的必要性更是不言而喻。
第十一章 政策类型
一般而言，产业技术政策应当包括两方
面的内容：
一是确定产业技术的发展目标和具体计
划，包括制定各种具体的技术标准、技术发
展规划，公布重点发展的核心技术和限期淘
汰的落后技术项目清单；
二是技术进步促进政策，包括技术引进
政策、技术扩散政策、技术开发扶植政策。
二、产业技术政策的内容和手段
第十一章 政策类型
可分为直接干预手段和间接干预手段两大类。
前者包括政府依据有关产业技术进步的各种法
规所实施的行政干预(包括政府对引进技术实施管
制、直接投资于产业技术开发和应用推广、主持和
参与特定产业技术开发项目等)；
后者主要是政府对产业技术的发展前景、战略
目标、项目重点等提供指导，以及对产业技术开发
提供补助金、委托费、税制优惠和融资支持。
产业技术政策的手段
