第七章 产业政策
大连理工大学 经济系
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内容概要
产业政策概述
产业政策的一般模式和演变规律
产业政策评估
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第六章 产业政策
一、产业政策的涵义
二、产业政策的起源
三、产业政策兴起与存续的理论依据
四、产业政策的作用
五、产业政策的局限性
第一节 产业政策概述
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第六章 产业政策
产业政策通常是对以产业组织理论、产业结构理论、产
业布局理论和产业发展理论为基本内容的产业经济学基本
理论的应用，也是产业经济学理论价值的最终体现。因此
产业政策研究理应成为产业经济学的重要组成部分。
产业经济理论和产业政策实践是相互依存、相互促进的。
一方面，产业经济理论对产业政策有直接指导作用；另一
方面，产业政策实践又对产业经济理论不断提出新的要求、
提供新的研究素材，推动产业经济理论的发展。
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第六章 产业政策
(一)产业政策的定义
产业政策(Industrial policy)一词最早出现的标志，是
1970年日本通产省代表在OECD(经济合作与发展组织)大会
上所作的题为《日本的产业政策》的演讲。此后，有关产
业政策的研究不断扩展，并逐步在各国政界和学术界受到
关注。对于产业政策,目前国际上尚无统一的定义。由于研
究角度和学术背景的不同，人们对产业政策所作的解释也
是多种多样的。
一、产业政策的涵义
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第六章 产业政策
日本原通产省经济研究所所长小宫隆太郎认为—
产业政策是“对以制造业为中心的产业部门
之间的资源配置实行干预的各种政策，以及个别
产业内部的产业组织对私人企业的活动水平施加
影响的政策的总和”。其强调，产业政策的核心
内容，是针对资源配置方面出现的“市场失败”
而进行的政策性干预。
日本学术界代表性的三种观点
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第六章 产业政策
由日本一桥大学、东京大学和庆应大学教授共
同主编的《经济辞典》认为——
所谓产业政策，是指与产业之间结构有关的产
业结构政策和与产业内部竞争组织有关的产业组
织政策。前者以产业结构变化为目的，后者以实
现公平竞争为目的。现实中的产业政策总是随着
经济社会的发展而不断变化的。
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第六章 产业政策
《现代日本经济事典》对产业政策作了比较全
面的概括，认为----
产业政策是指国家或政府为了实现某种经济和
社会目的，以全产业为直接对象，通过对全产业
的保护、扶植、调整和完善，积极或消极参与某
个产业或企业的生产、经营、交易活动，以及直
接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和
市场机制的政策的总称。
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第六章 产业政策
各派学者普遍认为，产业政策是各国在工业
化过程中所采取的一种经济政策，任何有能力履
行经济职能的国家都存在某种形态的产业政策。
概括地讲，产业政策是一个国家的中央或地
区政府为了其全局和长远利益而主动干预产业活
动的各种政策的总和。
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第六章 产业政策
(二)产业政策的构成要素
政策对象
政策目标
决策程序与决策方式
政策实施机构
政策手段与措施
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第六章 产业政策
(三)产业政策同其他经济政策的关系
西方学者通常将产业政策、财政政策和货币政策并称为
三大经济政策，虽然大致反映了三种经济政策具有同等地
位的事实，但并没有理清它们之间的相互关系。
日本学者提出，产业政策与财政政策、货币政策不是并
列关系，不应当将它们相提并论。因为三者不遵循统一的
分类标准，其着眼点也有所不同--产业政策表明它的作用
对象和范围是产业全体，而财政政策和货币政策则表明它
们分别以财政手段和金融手段为政策工具，其影响范围则
是超越财政和金融部门本身的。
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第六章 产业政策
事实上，产业政策在多数情况
下都需要财政政策和货币政策的配
合才能付诸实施，也就是说，财政
政策和货币政策经常充当实现产业
政策目标的基本工具，它们之间是
相互交叉、不可截然分离的。
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第六章 产业政策
产业政策的本质是国家对产业经济活动的主动干预。
广义的产业政策原型，是随着国家政权的诞生，并开始具
备履行经济职能、干预产业活动时出现的。严格意义上的
产业政策则首先出现在西欧产业革命后开始工业化进程的
资本主义国家。
据萨缪尔森证实，“从19世纪后期开始，在几乎所有
国家中，政府的经济职能都在稳步增加”。
二、产业政策的起源
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第六章 产业政策
德国和美国从19世纪开始，就对民族产业采取过关
税保护与扶持政策。德国经济学家李斯特认为，在经
济发展相对落后的国家，大多数产业都不具备同先进
国家竞争的实力。在这种情况下，政府有必要以关税
和扶持政策对本国的产业实行保护，待到经济实力增
强之后，再实行积极的开放政策。
欧美各国早期产业政策的重要目标，是维持竞争秩
序。这集中表现为反垄断政策以法律形式在欧美各国
的正式出台。
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第六章 产业政策
日本自明治开国时起，就明确提出了“殖产兴业，富国
强兵”的口号，并由政府直接出面创办了一大批官营的近
代产业，以期通过对民间产生示范和劝业作用，来加速日
本的工业化和近代化过程。
1870年工部省的设立，是明治政府开始有组织地执行产
业技术政策的标志。工部省的核心职能是引进海外先进技
术，它不仅被授权掌管明治政府的官营事业，还负责聘请
外国技师和培养本国技术人才。
1886(明治18)年，日本政府颁布了长达30卷的《兴业意
见书》，首次系统地提出了扶植和鼓励各产业发展的政策
措施，其目标是加快工业化步伐。
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第六章 产业政策
据我国史学家研究，三国时期曹魏的“屯田”政策，北
魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推动了
土地与农民的结合，促进了当时的农业生产。
设专职官吏掌管水利事宜、兴修水利设施，是我国历代
封建王朝农业政策的基本内容。此类政府行为较好地发挥
了政府的权能，弥补了民间组织涣散的天然缺陷，改善了
农业生产条件，促进了农业的发展。这些无疑都是我国早
期产业政策实践原型的佐证。
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第六章 产业政策
三、产业政策兴起与存续的理论依据
经济是政治的基础，政治作为上层建筑对经济基础有巨大
的反作用。顺应经济规律的政府行为会促进经济的发展，而
违背经济规律的政府行为则会阻碍、甚至破坏经济的正常发
展。总之，政府总是影响经济的重要力量。
产业政策的本质是一种政府行为，是一种非市场性质的经
济调控手段，是政府管理经济的基本工具。制定和推行产业
政策是政府经济职能的重要实现形式。
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第六章 产业政策
对产业政策兴起与存续理论依据的三种解释
“市场失灵”说——产业政策的兴起和存续是弥补市
场缺陷、完善资源配置机制的需要。
由于公共产品、外部性、规模经济等“市场失灵”领
域的存在，仅仅依靠市场机制不可能实现产业资源的最
优配置。于是，运用产业政策这一非市场调节的手段、
发挥政府经济职能去弥补市场机制的缺陷便成为必要。
“市场失灵”说对产业政策在发达市场经济国家兴起
和存续具有显著的理论解释力。
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第六章 产业政策
“赶超战略”说——产业政策是政府在市场机制基础
上更有效地实施“赶超战略”的需要。
该学说是总结后发国家实现赶超目标的成功经验所得
出的理论认识，较好地揭示了“为什么后发国家在实现
赶超目标的过程中比发达国家更多地运用产业政策”。
由于“后发优势”的存在，发展中国家完全可能通过
制定和推行合理的产业政策，实现经济的超常规发展，
缩短追赶先进国家所需的时间。
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第六章 产业政策
“国际竞争”说——产业政策是当今世界各国更好地参
与国际竞争的需要。
由于经济全球化趋势的出现，国际经济关系和国际分工
体系正在经历前所未有的变化，各国政府都迫切需要以产
业政策为基本工具，增强本国产业的国际竞争力，从而维
持或争取本国产业在经济全球化过程中的优势地位。
“国际竞争说”较好地揭示了当今发达国家和发展中国
家都在致力推行不同形式的产业政策的深层次原因。
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第六章 产业政策
弥补市场失灵的缺陷
产业政策形成的逻辑起点，在于政府有责任弥补“市
场失灵”的缺陷，限制垄断的蔓延、促进有效竞争形成、
加速产业基础设施的建设、治理环境污染与生态失衡、加
快教育与科技的发展。
实现超常规发展，缩短赶超时间
产业政策形成的另一个逻辑起点，是充当贯彻国家经
济发展战略的工具。如，发展中国家在经济“起飞”的初
期都会遇到基础设施和基础工业薄弱的“瓶颈制约”，仅
依靠市场机制无法在短期内达到经济“起飞”所要求的条
件。
四、产业政策的作用
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第六章 产业政策
促进产业结构合理化与高度化，实现产业资源优化配置
依靠市场机制虽然可以较好地实现资源有效配置，但
市场力量往往是盲目的，其作用也主要是事后调节，不可
避免地伴随着大量的资源浪费。产业政策可以根据科学的
预见实现事前调节，避免不必要的资源闲置和浪费。
增强产业的国际竞争力
产业国际竞争力是建立在本国资源的国际比较优势、
骨干企业的生产力水平、技术创新能力和国际市场的开拓
能力基础之上的。产业政策对增强企业创新能力和开拓国
际市场能力具有重要作用。
在经济全球化过程中趋利避害，保障国家的经济安全
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第六章 产业政策
就促进产业发展的目标而言，产业政策并非对任何产业
都具有同等的作用；
有研究表明，“产业政策只对那些所得弹性高，生产
效率高，在国际贸易上有发展前途的产业有明显效果，而
对其他产业则非如此。”
片面夸大产业政策作用不可取；
日本经验表明，产业政策的成功需要高素质的公务员
队伍、完备的法律体系及健全的企业制度等相关条件，把
日本经济成功完全归结为产业政策的功劳是违背事实的。
五、产业政策的局限性
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第六章 产业政策
产业政策的实施是需要一定的成本和代价的；
通常产业政策的力度越大，就越需要有相应的政策投
入（包括资金、人力等资源）作保障。
产业政策作为政府行为，也存在失败的可能性。
导致产业政策失败的主要因素包括：政策目标违背经
济规律或违背产业界的愿望与要求、政策措施与政策目标
不配套、政策执行不力、政策内容脱离具体国情、政策实
施机构和人员失职、政策环境发生法可预见的巨变等。
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第六章 产业政策
一、产业政策的分类
二、产业政策的目标和手段
三、产业政策的一般特征
四、产业政策的演变规律
五、产业政策趋同的可能性
第二节 产业政策的一般模式
和演变规律
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第六章 产业政策
根据功能定位的不同，产业政策可分为产业组织政策、
产业结构政策、产业布局政策和产业技术政策。
根据政策的对象领域的不同，产业政策还可以分为农
业政策、能源政策、对外贸易政策、金融政策、环保政策、
中小企业政策。
根据政策目标的不同，可以对产业政策进行细分，如
产业结构政策就可以细分为战略产业扶植政策、衰退产业
调整政策、新兴技术产业化政策。
一、产业政策的分类
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第六章 产业政策
(一)产业政策的目标体系
1.实现经济振兴和经济赶超
形成最有力的产业结构形态；
选择和扶植战略产业；
促进技术开发和应用推广；
促进生产集中，保障规模经济效益；
协调工业化过程中的各种矛盾
二、产业政策的目标和手段
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第六章 产业政策
2.实现产业结构合理化和高度化
强化社会基础设施建设，改善投资环境；
组织衰退产业的生产力转移，防止产业内部过度竞争；
协调经济发展与环境保护的关系；
将出口重点转向发达国家，在国际分工中获得比较利益；
重视产业布局的合理化；
强化新兴技术对传统产业的渗透；
协调劳工、资本和知识密集型产业之间的利益关系，兼顾“
充分就业”和“提高生产效率”双重目标。
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第六章 产业政策
3.增强本国产业的国际竞争力
增加对新兴技术研究开发和成果产业化的投资；
加强国家技术创新基地建设，支持科技型小企业发展；
加强国家级信息基础设施建设，推动产业界信息化；
在信息化、网络化基础上推动企业间战略联盟和企业内部组
织“扁平化”，提高产业界的组织效能；
扩大知识资本的投入比重，确保经济的持续增长；
扩大科技、经济和贸领域中的国际交流与合作；
在经济全球化过程中确保国家经济安全。
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第六章 产业政策
(二)产业政策的手段
1.直接干预——包括政府以配额制、许可证制、审批制、
政府直接投资经营等方式，直接干预产业资源分配与运行
态势，保证预定产业政策目标的实现。
2.间接诱导——主要是指通过提供行政指导、信息服务、
税收减免、融资支持、财政补贴、关税保护、出口退税等
方式，诱导企业在有利可图情况下自主决定服从政府的产
业政策目标。
3.法律规制——指以立法方式来严格规范企业行为、政策
执行机构的工作程序、政策目标与措施，保障预定产业政
策目标的实现，是用于比较成熟和比较稳定的产业政策。
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第六章 产业政策
时代性
主要表现在：产业政策的内容、目标和手段必须符合时
代特征，适应时代发展的需要，并于不同历史时期产业
发展的实际需要相适应。
民族性
主要表现在：各国产业政策都旗帜鲜明地维护自身的民
族利益，并与本国经济发展阶段和具体国情相适应。
三、产业政策的一般特征
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第六章 产业政策
政治性
主要表现在：产业政策属于政府行为范畴；产业政策总要
体现政治家的意志和愿望；产业政策的目标总是追求国家
与国民的全局和长远利益，是一种政治性制度安排。
供给指向性
与财政政策、货币政策以需求总量调整为主要特征不同，
产业政策总是着眼于供给能力的提高和供给结构改善，被
学术界称为供给指向性经济政策。
市场功能弥补性
产业政策的核心功能在于对市场失灵的弥补，而不是对市
场功能的排斥和取代。
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第六章 产业政策
政策内容从简单到复杂、从零星分散到系统化、规
范化，政策对象从局部产业向全体产业发展。
政策手段从直接干预为主向间接干预为主转变，政策
推行方式从日常行政为主向法治化方向转变。
政策目标从单一性向多元化转变，从局部向全局、从
短期向长期、从纯经济领域向综合国力和生活质量领
域扩展。
产业政策决策方式向民主化、科学化发展。
四、产业政策的演变规律
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第六章 产业政策
产业政策功能定位的趋同
产业政策功能定位趋同的制度基础，是各国经济体制
的相互接近。
产业政策对象的趋同
产业政策对象的趋同，是指构成产业基础的企业制度
正在趋于相互接近。
五、产业政策趋同的可能性
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第六章 产业政策
产业政策目标与手段的趋同
各国都在不约而同地以维护本国的经济利益、促进产业资
源的优化配置、实现产业结构的高度化、改善国民的生活
质量，以及增强本国产业的国际竞争力为基本目标，并采
取大致相同的法律、行政和经济手段。
产业政策内容的趋同
政府目标、企业制度等方面的彼此接近和利害关系上的一
致性，是产业政策内容趋同的催化剂。
不过，产业政策趋同的可能性只是表明各国产业政策
中的共同因素有扩大的趋势，并不意味着将来各国的产业
政策会完全一致。
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第六章 产业政策
一、产业政策评估的意义
二、产业政策评估的原则和一般标准
第三节 产业政策评估
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第六章 产业政策
一、产业政策评估的意义
产业政策评估是指在全面掌握信息的前提下，依据特定的标准，
对某项产业政策实施的影响、效果进行度量、分析和评价。
从时间维度看，产业政策评估可分为事前评估、事中评估和事
后评估。
事前评估旨在正确制定出新的产业政策；
事中评估旨在及时纠正政策偏差、合理调整政策目标与措
施，从而改善政策效果；
事后评估则以总结现有产业政策的经验教训为主要目的。
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第六章 产业政策
产业政策评估是现实需要的产物，也是理论发展的必然
要求。
实践证明，产业政策本身也有优劣之分，并非所有的产
业政策都能够获得预期效果。一项正确的产业政策可以产
生积极效果，促进产业资源的有效配置，而一项违背经济
规律的产业政策则可能造成消极的后果，甚至阻碍产业的
正常发展。
随着政策科学在西方的兴起，产业政策评估已经成为各
国经济学家和政治学家共同关心的课题，并日益受到各国
政府的重视。因此，产业政策评估理应成为产业经济学理
论的有机组成部分。
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第六章 产业政策
福利经济学原则——是否符合最大多数人的最
大福利 。
生产力标准 ——否有利于生产力水平的提高。
综合效益标准——以最小的投入获得最大的综
合收益，或者等量的投入获得更大收益。
国际竞争力标准——是否有利于增强本国产业
的国际竞争力。
二、产业政策评估的原则和一般标准
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第六章 产业政策
“帕累托最优状态”虽是一种抽象的理论，但可以
作为产业政策评估的重要原则。当一项产业政策的实
施使得大部分人受益，而使小部分人利益受损时，如
果能够采取配套措施，对受损者的利益予以补偿，只
要这一补偿明显低于受益者的福利量，那么社会福利
总量仍可得到增加，并更加接近帕累托最优状态。也
就可以断定该项产业政策是可取的。
(一)福利经济学原则：最大多数人的最大福利
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第六章 产业政策
长期以来，公平与效率的关系问题一直是福利经
济学的核心问题。大量产业政策的实践证明，在公
平与效率关系中，“效率”通常是矛盾的主要方面。
只有不断提高“效率”，才能为实现“公平”奠定
可靠的物质基础。以公平为由限制追求效率的政策，
往往会导致低效现象的蔓延，并最终使“公平”总
是与低效、贫困为伍。而成功的产业政策则通常是
遵循“效率优先、兼顾公平”的原则，并以增进最
大多数人的最大福利为宗旨的。
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第六章 产业政策
根据福利经济学的观点，产业政策作为
公共意志的产物，应当努力追求最大多数人
的最大福利。是否符合最大多数人的最大福
利，应当作为衡量产业政策成败优劣的重要
尺度。换句话说，有助于实现最大多数人的
最大福利的产业政策就是成功的政策；相反，
背离最大多数人的最大福利原则的产业政策
肯定是失败的政策。
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第六章 产业政策
各国的产业政策虽然多种多样，但它们的共
同目标都与“提高生产力水平”密切相关。无论
各国的政治经济体制如何不同，也无论各国的历
史文化差异多大，生产力水平高低都可以成为统
一的衡量标准。
是否有利于生产力水平的提高，理所当然可以
充当衡量产业政策优劣与成败的标准。
生产力的内核是科学技术，但科学技术的发达
同人类福利的增长并不总是成正比例关系的。对
生产力标准应当附加伦理尺度。
(二)生产力标准
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第六章 产业政策
一项产业政策的实施，既有经济效益，也
有社会效益、政治效益和生态环境效益；既有
直接效益，也有间接效益；既有正效益，也有
负效益；既有短期效益，也有长期效益。
因此，在进行产业政策评估时，我们需要全
盘考虑各种效益因素，只有这样才可以避免评
估的片面和失真。这就是建立“综合效益标准
”的主要根据。
(三)综合效益标准
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第六章 产业政策
综合效益标准是具有普遍
意义的政策评估框架，其方
法是通过对实施某一政策所
涉及的各种“成本”和“收
益”进行全面的综合性比较
分析，最后以政策总成本和
政策总收益的比率，来判别
该项产业政策效果的优劣。
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第六章 产业政策
综合效益标准提示我们，成功的产业政策
应该是以最小的投入获得最大的综合收益，或
者等量的投入获得更大收益的政策。忽视环境
和资源代价，片面追求产值增长的传统观念显
然是不符合“综合效益标准”的。发展中国家
应当努力避免那种为片面追求产值而不惜发展
高能耗、高污染、低技术含量小型企业的产业
政策，因为它在生态环境效益和综合效益维度
上是负值。
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第六章 产业政策
在经济全球化和世界经济一体化趋势日益显著
的今天，产业国际竞争力的增强已成为各国产业
政策的核心目标。因此，是否有利于增强本国产
业的国际竞争力，必将成为各国在21世纪衡量产
业政策成败得失的重要尺度。
产业政策的决策者必须高度重视这一新趋势。
只有更加自觉地从增强产业国际竞争力的角度出
发去统筹安排整个产业政策体系，才能在战略上
站稳脚跟，才不致于在21世纪的较量中失利。
(四)国际竞争力标准
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第六章 产业政策
产业国际竞争力标准要求我
们在制定产业政策时，不仅要
注重对民族工业的保护和扶植，
而且要充分考虑本国的资源禀
赋，通过有选择地扩大对国际
市场的参与，来发挥本国的比
较优势，通过增强本国产业的
国际竞争力来实现公众福利的
最大化。
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