2007年第 8期
(总第 151期)
法制与经济
FAZHIYUJINGJI
NO．8。2007
(Cumulatively，NO．1 51)
行 政 诉 讼 目 的 论
冯晶 施狒
(天津师范大学法学院，天津 300384)
【摘 要】行政诉讼法的目的可以说是整个行政诉讼法的灵魂，它的正确定位，可以为司法实践提供良好的指导。行政诉讼
目的应 "-3包括保护相对方合法权益、监督行政机关行使职权和保护公共利益三个方面。鉴于实际情况，我国行政诉讼 目的应当侧
重于保护相对方权益。
[关键词】行政诉／6；目的；权利救济；公共利益
行政诉讼 目的理论是整个行政诉讼法学理论中的一个基
础性和前提性的问题。在实践意义上，不同的目的论会决定不
同的行政诉讼制度的设计，可以体现在受案范围、管辖规则、
当事人制度、程序制度、审判模式等方面。因此，行政诉讼目的
论具有重要的价值和意义。
一
、关于行政诉讼目的的诸学说分析
行政诉讼目的，就是从观念形式表达的国家进行行政诉
讼所要期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对
行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果
的理想模式。[zt要理解行政诉讼目的的概念。就要明确其与几
个相关概念的区别。首先，保证人民法院正确、及时审理行政
案件是行政诉讼法的目的。但将其作为行政诉讼的 目的则是
不合适的。行政诉讼法的目的是立法者制定行政诉讼法的立
法宗旨，也就是所要达到的根本任务。人民法院正确、及时的
审理案件只是诉讼活动的要求，而不是目的。
其次，行政诉讼的目的与行政诉讼的价值和功能是不同
的概念。价值有三个层面：价值观念、评价和客观后果，就其存
在方式而言具有很大的客观性和公认性，而目的则是主体的
愿望和期盼，带有主观性和差异性。目的决定着功能的选择和
设置，而功能体现着目的，并为目的的实现而服务圆。
目前在我国学术界对行政诉讼目的的界定有如下一些观
点：保护说。认为行政诉讼的目的且唯一的目的是保护公民、
法人和其他组织的合法权益；监督说。认为行政诉讼的目的是
司法权监督和制约行政权，保护不是行政诉讼的特殊目的，任
何法律都具保护目的，监督才能体现行政诉讼目的的特殊性；
双重目的说。认为行政诉讼目的不仅在于保护公民、法人和其
他组织的合法权益，而且还包括保障行政机关依法行使行政
职权；依法行政说。认为行政诉讼目的应当是制度的设计者和
利用者共同的目的。立法者认为依法行政才能实现行政秩序，
法院认为司法审查的根本目的在于保障和督促行政机关依法
行政，在当事人角度，行政机关依法行政才能保障自身利益安
全。此外，还有纠纷解决说、程序保障说和多重目的说等等。圆
其中，程序保障说更侧重于行政诉讼的价值。作为行政诉讼目
的是不适宜的。而依法行政说是将各个目的融合在一起，加以
抽象化。这样不利于发挥行政诉讼目的的指导意义，是不可取
的。
1．关于维护行政机关行使行政职权作为行政诉讼的目的。
我国《行政诉讼法》将维护行政机关依法行使行政职权与保护
公民、法人和其他组织的合法权益相提并论，作为行政诉讼的
目的。这与我国行政诉讼的基本理念是背道而驰的，在理论界
遭到了强烈的谴责。这项规定的做出主要是由于在《行政诉讼
法》制定的时期，我国行政法制度不健全，突出表现是法律对
行政行为的强制执行缺乏统一规定。致使某些行政机关的行
政行为无法得到执行。嗍因此。为了弥补行政诉讼配套制度的
不健全，规定了行政机关可以申请法院强制执行的制度。但这
本身属于行政强制执行的范畴，并非行政诉讼制度的构成部
分。所以，认为行政诉讼的目的是维护行政机关行使行政职
权，这是非常错误的。此外，人民法院的维持判决只是对行政
行为效力的确认，而不是赋予。行政职权无须通过行政诉讼来
维护或保障，也不可能通过行政诉讼得到加强。
2．关于纠纷解决说作为行政诉讼目的。当前有些学者认为
解决纠纷应当作为行政诉讼的目的之一，甚至是唯一的目的。
笔者认为解决纠纷不应当作为行政诉讼的目的，而是行政诉
讼制度的一项功能。在行政法律关系中。行政主体本身就是进
行行政管理、解决社会纠纷的机关。即使相对方对其行政决定
表示异议，甚至拒绝履行，行政机关依然可依其职权强制相对
方予以服从，行政机关自身即具有化解纠纷的能力。但如果对
其职权不加限制，则会导致专制政府的出现。因此，行政诉讼
的产生不在于单纯的解决纠纷，而是为了保证纠纷解决的公
正合理性，从而对相对方的合法权益提供救济以及对行政权
力进行限制。而纠纷解决则更宜作为行政诉讼的一项功能。
二、行政诉讼的目的分析
从目的的性质来看，其本身是复杂而多元化的，一旦同具
体制度结合起来也不可能固定于某一点或某一方面，可以说
任何行为的目的都不是单一的，不同的视角会有不同的目的。
而且，目的在制度运行过程中也会发生变化。会随着社会需求
而有所侧重。昀因此，行政诉讼目的的非单一性应该首先确立
起来。
在上述分析的基础上，笔者认为，行政诉讼的目的有三：
保护相对方合法权益、监督行政机关行使行政职权和保护公
共利益。
1．保护相对方合法权益。从行政诉讼的产生看，行政诉讼
是适应现代社会中行政主体一方的不法行政行为侵犯相对人
的合法权益、为切实保障行政相对人的合法权益而产生和发
展起来的。由于行政权力具有单方性、命令性、执行性和裁量
性等特点，具体行政行为一旦违法或不当，必将会对相对方的
合法权益造成损害。而正是基于行政主体一方对相对人权益
的侵害，才会有行政诉讼制度的产生。
从行政诉讼的性质来看，行政诉讼是对相对人提供保护
的救济途径。在行政诉讼中，相对人对于违法侵害其合法权益
的行政行为，可以提起诉讼，请求法院予以审查。而且，被诉的
行政机关始终处于消极被动的地位，既不能积极主动地提起
行政诉讼，也不能在原告已经提起的诉讼过程中提起反诉 ，这
样就达到行政主体和相对方法律上的平衡。
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2．监督行政机关行使行政职权。从理论上分析，首先，权力
分工制约的根本目的在于保障公民权利，但是分权本身日益
成为一种价值追求，而被作为一种目的来看待。其次，行政诉
讼的目的有时并不是直接保障公民的合法权益，而只是在最
终的意义上保障公民的权利。虽然监督行政机关行使行政权
力从最终的意义上可以说是为了保障人权，但是由于过于抽
象反而可能弱化或模糊化监督行政权、保障公民权的规范力
量。 行政诉讼中，保护相对人的合法权利与监督行政主体
追究其行政责任，二者密不可分，这就是行政诉讼的特有构
造。
从具体制度设计来看，我国行政诉讼法对行政主体行政
行为的合法性进行司法审查，予以撤消或确认其行为无效，体
现了对行政机关行使行政职权的监督。对于人民法院和行政
主体，行政诉讼是行政法制监督体系中事后法律监督的重要
形式，充分体现司法权对行政权的监督制约。，
3．保护公共利益。行政机关在行使行政权时，可能会侵害
行政相对方的合法权益，也可能会侵害公共利益。行政相对方
认为 自己权益受到侵害时可以提起行政诉讼来寻求行政救
济，但由于我国在行政诉讼领域尚未建立公益诉讼机制，对公
共利益的保护存在着欠缺。行政法是从公共利益出发，为实现
一 定的目的而对权利义务的统一规定。行政行为的强行性就
在于公共利益。行政法应以实现国家公共利益为目的。翻因此，
当公共利益遭受行政机关的侵害，行政诉讼有必要承担起保
护公共利益的责任，对行政机关侵害公共利益的行为进行审
查和裁判。
在行政诉讼中，撤消违法行为而损害公益，法院有义务予
以查明并作出相关处理，那么，具体行政行为直接侵害公益的
情况，更应纳入行政诉讼的范围。因此，将对公共利益的保护
纳入行政诉讼目的是当务之急。但是，仅现有法律规定是远远
不够的，应当在目的论的指导下进而建立具体的制度来进行
规范与指导。法院需要明确由谁作为公共利益的代表者，公共
利益提起行政诉讼的具体程序，以及司法审查中公共利益的
判断标准。
4．应当侧重于保护相对方合法权益。对于行政诉讼制度，
不同的国家因其价值评判的不同而侧重于不同的诉讼目的。
从我国当前的情况来看，应当侧重于保护相对方合法权益。从
我国当前的社会实际看，随着经济的发展和国民权利意识的
增强，人们的权利义务观念也逐步由义务本位转向权利本位。
因此，将保护相对人基本权利作为行政诉讼目的，正适应了这
种思想潮流。并且，我国目前政府职能尚未完全转变，“官本
位”观念仍很严重，权力侵犯权利的现象仍然存在。再加上我
国传统的无限政府的管理模式，行政管理的影响力往往及于
管理相对人深层次的社会生活领域，侧重于保护相对人权利
的目的具有很强的实际意义。另外，对行政机关的违法行为，
除了一部分可以通过司法途径解决外，还有一部分就是通过
行政机关内部监督以及社会监督来解决。而为行政相对人提
供救济的途径相对于监督和纠正行政机关的违法行为的途径
就比较有限。因此，在各个目的中，更应该侧重于保护相对方
的合法权益。
鉴于我国在保护公民基本权利方面的欠缺，将行政诉讼
目的转向保护相对方权利是有其深远意义的。这就要求在具
体制度的设计上，也做出相应的变化，如必须根据公民、法人
或者其他组织的权利保护要求设计出不同的诉讼机制，对行
政诉讼进行必要的类型化 ，扩大履行之诉和变更之诉的适用
范围和法院对当事人的救济力度。呦Ⅱ强行政诉讼中对相对方
的救济制度。另外，监督行政权和保护公共利益应当作为附加
的目的，在具体制度设计上也要加以考虑。
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【上接第32页】
给予的处分和其它处理决定进行申诉。同时加强对学生的法
律指导和法律援助，注重通过司法手段合法解决教育纠纷，维
护学生的合法权益。第五教育行政部门要建立面向社会的举
报制度，及时发现和纠正高校侵犯学生合法权益、违反素质教
育要求的管理行为。为学校的依法治校创造良好的法治环境。
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【作者简介】穆晓霞(1956-)，女，江苏连云港人，江苏财经职业技术
学院高教研究所长、副教授 、法律硕士；郭德怀(1965一)，男，湖南长沙
人，江苏财经职业技术学院图书馆馆长、副教授、在读研究生。
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