城市经济、区域经济
URBAN AND REGIONAL ECONOMY
城市管理是城市形象的重要标志，是一个城市
管理水平、开放理念、文明程度、文化品位和社会公
德意识的综合体现， 同时已成为一个城市吸引人
流、物流、资金流的重要战略资源。
一、我国城市管理体制的沿革及存在的问题
(一)20世纪 90年代以来我国城市管理的体制变革
自 20世纪 90年代中期以来，我国城市管理体
制按照社会主义市场经济体制的要求，针对长期存
在的政企不分、权责不明以及“重建设、轻规划、轻
管理”等突出问题，在理顺关系、协调沟通和“建管
分离、政企分离、政事分离、事企分离、管养分离”的
城市管理运行机制上进行了有益探索：同时尝试将
市场机制引入城市公用事业，通过特许、购买或委
托等方式，逐步实行市场化管理方式。
目前， 我国的城市管理体制是多元模式并存，
管理办法各具特色，大致可分为三种类型：一是“大
建委”模式，将规划、建设、管理三种职能合一，强化
建委的主管性、领导性、协调性。 该模式在中小城市
中较为常见，在这种模式下，建委的作用特别突出，
需综合协调规划、建设、管理三个部门的工作。 二是
在“大建委”管理模式基础上改良的“建管合一”模
式，将城市规划职能剥离出去，以体现建管分离和
规划优先的原则，使规划在城市的建设与管理中具
有一定的权威性。 这种模式自 20世纪 90年代实施
《城市规划法》后开始出现，一些沿海开放城市较早
采用了这种模式。 三是规划、建设、管理分离模式，
在城市管理体制改革步伐加快后开始出现，主要从
转变政府职能入手， 优化城市管理的体制机制，使
规划、建设、管理各部门的权责框架更加明晰。
(二)目前城市管理中存在的突出问题
从体制上看，“大建委”模式形成于计划经济时
期，管理层次多、中间环节复杂，相关部门间多头管
理，职能交叉；需要协调的工作过多，弱化了建委作
为主管部门的作用，降低了行政效率。 而“建管合
一” 模式下的城市管理职能仍未引起足够的重视，
“重建轻管”问题依然十分突出，而且城管机构的地
位不高，从属于建设部门，难以发挥应有作用。 在规
划、建设、管理各自分离的模式下，虽然强调了城市
规划、建设、管理之间的相互制约，但相互协调较
弱，加之保障机制不健全，常常导致在城市管理中
出现扯皮、掣肘现象。
从实际运行上看，主要问题是：城市管理工作
中的良性循环与长效机制尚未形成，部门分工及责
权划分有待清晰：包括环境卫生等在内的城市管理
具体工作， 在许多城市基本上还是由政府包揽，市
场运行机制在城市管理中的作用尚未充分体现，造
成建管一家、自建自管，效率低、成本高等问题；传
统的“重规划建设、轻日常管理”模式影响较大，管
理主体多元、部门职能交叉现象较为突出，投入不
足、 经费使用不合理等老问题长期未能得到解决：
严格执法与避免执法偏差、优化综合执法环境等的
关系问题始终未能很好地解决，常常出现“一放就
乱，一管就死”的局面，市场容量不足和布局不合理
又很容易造成市场外溢。
二、优化城市管理的目标模式
城市管理的市场化就是把有条件通过市场运
作、依靠市场机制消化成本的城市管理职能从政府
职能中剥离出去，把有限的财政开支用于强化无法
依靠市场消化成本的城市管理职能。 这就要求实现
城市管理理念、思路、模式和手段的转变与提升，并
更多地运用现代化的技术装备，以适应城市发展的
需要。 从服务城市发展、提升城市形象的目标出发，
优化城市管理的目标模式应包括以下几个内容：
1.服从、服务于城市发展的总体定位。 我国 600
多个大、中、小型城市，所处地域以及历史、文化特
征不同，发展规划各有侧重。 但城市管理市场化的
终极目的， 都是要为城市发展的目标定位服务，在
城市管理的组织形式和运行机制上，都要围绕城市
论我国城市管理的市场化运行
阎金明
【城市经营与管理】
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城市经济、区域经济
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的总体定位来展开，并根据城市发展的不同阶段确
定城市管理的制度安排，分步实施。
2.牢固确立“以人为本”的城市管理理念。 城市
管理虽然以“事”的管理为中心和对象，但“人”是城
市各种活动的主体，也是城市服务的重要对象。“以
人为本”的管理理念更强调以人为根本出发点和归
宿，目的是让人生活得更加幸福、舒适、便利。 因此，
要妥善处理好规划、建设和管理的关系，处理好当
前和长远的关系，处理好城市美化和市民工作与生
活需要的关系，处理好城市管理中“堵”与“疏”的关
系，实行人性化管理。
3.将可持续发展和循环经济理念引入城市管理。
建设符合世界城市发展趋势的城市公共设施，建立
规范的城市设施规划、建设与维护、管理体系，为城
市管理提供硬件保障。 城市管理设施系统在运转中
与城市生态系统和人文景观有机协调，互相滋养与
促进。 最大化地、间接地体现城市管理对城市整体
社会效益、经济效益、环境效益的高度统一。
4.建立统一高效、运转协调的城市管理体制。通
过转变政府职能，推动城市管理作业市场化、专业
化、社会化，建立起统一高效、运转协调的管理系
统，彻底改变当前普遍存在的多头管理与管理漏洞
并存、职能交叉、权责不清、推诿扯皮等现象，向居
民提供质优价廉的商品、劳务以及其他各方面的服
务，创造生态型的宜居环境。
5.尝试将“新城市主义”理念引入到城市管理
之中。“新城市主义”是 20世纪 90年代初北美地区
针对城市向郊区无序蔓延带来的日益严重的城市
问题所提出的一种新的城市规划和设计理念，主旨
是借鉴二战前美国小城镇规划的优秀范例，塑造具
有城镇生活氛围的、紧凑的社区，以此来取代郊区
蔓延的发展模式。 新城市主义倡导回归市中心，重
塑多样性、人性化、有社区感的城市生活氛围，提出
“反对蔓延、重整城市、建立真正社区”的新城市主
张。 其核心为三大思想：重视区域规划，强调城市
从区域整体的高度看待和解决问题; 以人为中心，
强调区域环境的宜人性以及对人类社会生活的支
持性; 尊重历史和自然， 强调规划设计与自然、人
文、历史环境的和谐性。 这些理念对正处于“大拆
大建” 过程中的中国城市规划与管理具有较为重
要的借鉴意义。
三、大力推动城市管理市场化的建议
我国各大、中城市在城市管理中正积极探索新
的模式，如北京等地提出“文明向上、安全健康、生
活便利、环境整洁、民主自治”以及“统一领导、分级
负责、以块为主、条块结合、齐抓共管”等办法，但在
建立城市管理长效机制的有效途径上仍需探索，特
提出以下对策思路：
1.从有利于城市经济发展的高度出发，进行城
市管理体制改革，重点是在城市管理领域中更多地
引入市场化机制。 要在“计划经济最后一个堡垒”中
引入市场竞争机制，改变城市管理仍以行政手段为
主的局面，逐步转向综合运用行政手段、经济手段
和法律手段，形成城市管理的活力和良性循环。 建
议按照“统一—管理—养护—经营”的城市管理思
路，通盘考虑城市管理体制的改革与重构。
(1)在统一方面，成立城市管理局，将市政、市
容、园林、环卫、路灯、给排水、燃气、公交等部门的
职能加以整合，将所有与城市管理有关的内容集中
统一协调，以求灵活运转、提高效率。
(2)在管理方面，除少数情况外，建议在实现政
事分离、政企分离、建管分离的基础上，把具备条件
的行业通过市场运作， 从政府管理职能中剥离出
来， 成为主要依靠市场机制生存和发展的企业，政
府则将有限的财力用于那些单靠市场无法解决的
公共事务的提供上。 在管理格局上， 实行规划、建
设、管理、养护、执法的相互分离，做到各司其职，互
为制约，分工合理，职责明确，监督到位，运行顺畅。
(3)在养护方面，首先要按照“管养分离”和凡是
市场能解决的就都交给市场的原则，对上述行业中
仍为事业单位的部门，进行“事改企”试点，转制为
自主经营、自负盈亏的专业养护公司，并通过公开
竞标取得养护业务，以经济手段和合同关系促进养
护水平的提高，促使其降低成本，增强市场竞争力。
要对城市管理和作业的数量、质量提出明确的量化
指标，为城市管理的市场化运行、招投标及相关考
核创造条件。
(4)在经营方面，要按照“建管并重、以管为主、
以费养事”的思路，通过对政府长期投资建设所形
成的城市硬件设施及无形资产的有效经营，开辟城
市管理投融资新渠道。对从市政公用设施的使用权、
经营权、 冠名权、 广告权中取得的收益进行集中统
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城市经济、区域经济
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筹，专项用于城市管理，实现“以城养城、以城兴城”。
2.加强城市管理各部门间的工作衔接，避免多头、
交叉管理，消除管理盲区。 进一步理顺城市街道、环
卫和综合执法部门之间的权责关系和管理权限，落
实“市容门前三包责任制”，明确对门前私搭乱建、堆
放物品等不当行为的管理责任， 切实解决日常管理
中权责不清、管理难以到位的问题。要加强市容部门
和执法部门的工作衔接， 改变因审批与执法部门互
不通气造成的管理被动局面。 要加强工商和执法部
门之间的工作衔接， 对占路经营但工商部门已经核
发了许可证的市场进行统一治理。要加强市政、交管
与执法部门的工作衔接，减少人为的管理盲区。
3.加强城市管理的规划与法律规章建设，使城
市管理做到有法可依。 城管执法带有一定程度的强
制性和突击性， 与执法相对人的冲突在所难免，因
而其法律依据就显得十分重要。 应尽快出台相关法
规，为环境卫生、固体废弃物、公共厕所、环卫设施
(如垃圾箱)等的管理，以及居民区、外来人员公寓、
学院区等生活配套服务的低端市场 (如摊位、 菜市
场) 的规划布局提供依据。 要进一步完善现有法律
规章，有的要根据新的形势做补充规定。 要通过定
期培训等手段，进一步加强对综合执法人员的素质
教育，做到文明执法、规范执法，提高执法的公信
力。 要加强与公安机关的工作衔接，对群众反映强
烈而当事人又阻碍执法、暴力抗法等不利于社会和
谐的行为做出果断处理， 直至追究其刑事责任，增
强城市管理和综合执法的权威性。
4.从推进改革和构建社会主义和谐社会出发，处
理好改革成本和人员安置等相关问题。其一，由于现
有的城市管理部门绝大部分都定位为非营利的事
业单位，承担着相当部分的社会公益职能，因此其
改革就不能简单套用一般企业改制的办法，而要在
前期通过政府适当注入资金、实行内部改制、给予
资产打折、 授予城市资源的特许经营权等办法，调
动职工参与改制的积极性。 短期内改制肯定会产生
一些成本， 但长期看则能有效减轻政府财政负担，
提高管理水平。 其二，要尽可能安排好原有职工的
出路，并按国家政策做好养老、失业、医疗、社保等
的统筹工作，为改制创造相对宽松的环境。 其三，要
解决好改制后的市场培育问题。 政府应逐步放开城
管及养护市场，对“事改企”单位给予一个时期的政
策扶持，同时培育社会化的管理养护队伍，形成竞
争局面。 在此过程中，还要着力解决目前城市管理
部门设备老化、经费短缺、难以适应经济社会发展
要求的问题，为其走向市场奠定基础。
5.发挥社区组织的作用。 2006年 5月发布的《国
务院关于加强和改进社区服务工作的意见》 强调，
对有些社区组织做起来有优势的工作，可依法按照
“权随责走，费随事转”的原则，委托社区组织承担。
积极探索通过政府“购买服务”、项目管理等多种形
式，调动社会组织参与城市管理的积极性，这是动
员全社会参与城市管理的重要途径。 这样不仅可以
提高公共服务质量，也节省了财政支出，还能通过
财政资金的引导作用吸引更多的民间资本参与城
市管理，创造就业岗位。
总之，城市管理体制的市场化改革是提高城市
管理水平的必要前提， 而且是一项十分紧迫的任
务。 要配合城市管理体制的改革，改变目前社会上
“很多人没事干、很多事又没人干”的状态，动员更
多的人力、物力投入到提高城市管理水平的工作中
来，形成人人关心、参与城市管理的长效机制。
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作者简介：阎金明，天津社会科学院城市经济所
研究员。
原载《城市》（津），～63
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