西方行政管理思想史
奥斯本的企业家政府理论
一、概述
（一）生平简介
（二）企业家政府理论的产生背景
二、企业家政府理论的主要内容
（一） 必须要重塑（再造）政府，以企业家政府取代
产生并适应于工业社会的官僚制政府
（二）企业家政府的基本特征与改革政府的十项原则
三、简评
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奥斯本的企业家政府理论
一、概述
（一）生平简介
戴维·奥斯本，美国人。
求学与职业：
他以优异的成绩毕业于著名的斯坦福大学。
多年来曾经担任耶鲁大学的客座讲师。
长期为包括美国前总统克林顿、副总统戈尔在内的共和党和民主党主
要政府领导人和候选人担任顾问，为“国家绩效评估委员会”提供指
导 。
现任美国著名的进步政策研究所研究员，同时兼任美国州长政策顾问
委员会成员 。
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一、概 述
著述与研究：
1988年出版《民主实验室》；
1992年与特德·盖布勒合作出版了《改革政府——企
业精神如何改革着公营部门》；
在《治理》、《哈泼斯》月刊、《大西洋》月刊、
《新共和》周刊、《纽约时报》以及《华盛顿邮报》
上发表过许多颇有影响的文章。
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一、概 述
（二）企业家政府理论的产生背景
20世纪80～90年代，当美国经济萧条乃至更加不景气时，
美国各地方政府纷纷进行改革。
“正因为我们已经看到许多公立机构把自己从陈旧落后
的官僚主义机构转变成为革新的、灵活的、反应灵敏的
组织，所以我们相信肯定有解决的办法。”
——奥斯本
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一、概 述
要用企业家精神来改革或重塑政府：
“无论是传统的自由主义还是传统的保守主义，都不是解
决我们各级政府今天面临问题的有效之道。我们解决我们
的问题，既不靠大把花钱增加政府的开支，也不靠节制支
出缩小预算；既不靠新建一批政府官僚机构，也不用对现
有的官僚机构实行‘私有化’。在某些时候在某些地方，
我们确实需要多花钱或者少花钱，需要制订一些新的计划
或者把一些政府功能私有化。但是，为了使我们的政府重
新变得有效，我们一定要重塑政府。”
——奥斯本
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二、企业家政府理论的主要内容
(一) 必须要重塑（再造）政府，以企业家政府取
代产生并适应于工业社会的官僚制政府
政府的本质：政府是“用来作出公共决策的一种机制”，
政府是可以向我们大家提供有益服务的一种方式，是我们
解决共同问题的方式。
政府的现状并不令人满意，原因不在于在政府中工作的人
本身，而在于官僚主义制度。
重塑的最根本之处即在于把企业管理的精髓移植到政府中
来，通过改变官僚政府内部的管理机制和内部驱动力，来
达到重新塑造政府形象的目的。
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二、企业家政府理论的主要内容
1、对政府运作现状（低效、低质）及运作
体制的批评：
“工业时代的政府官僚机构既庞大又集权化，提供的
服务千篇一律地标准化而又不看对象，因而不足以迎
接迅速变化的信息社会和以知识为基础的经济的挑战。
”
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二、企业家政府理论的主要内容
2、指出官僚体制是产生并适应于工业社会的
官僚制的早期意涵：理性与效率。
它代表了一种理想的、高效的组织形式，用以取代传统的独
裁政权。它的层级组织形式与专业化管理使高效地完成大规
模的复杂任务成为可能。
官僚制组织是适应工业社会需要的。
它向人们提供了相对稳定的职业，向社会显示了公开、平等
的精神，提供了最基本的社会服务。
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二、企业家政府理论的主要内容
3、指出社会环境的变化使得官僚制不能适应今天
的社会需要，因而低效低质
当官僚组织产生时，人们的生活节奏较慢，整个社会处于
一种金字塔式的结构之下，居于塔尖上的人们比其他人更
能获得信息、作出正确决策。当时劳动力水平很低，手工
劳动是主要形式。地理位置严重影响经济发展，市场很不
发达。
“本世纪30年代和40年代设计出的官僚体系，中央集权，
层次繁多，在变化迅速、信息丰富、知识密集的90年代已
不能有效地运转。”
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二、企业家政府理论的主要内容
4、重塑政府，以企业家政府取代官僚制政府
（1）企业家政府：具有企业家精神的政府
萨伊：企业家把经济资源从生产率和产出较低的地方
转移到较高的地方。
奥斯本：企业家政府试图把企业经营管理的一些成功
方法移植到政府中来，使政府这类公共组织能像私人
企业那样，合理利用资源，注重投入产出，提高行政
效率。
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二、企业家政府理论的主要内容
区别企业与政府 ：
政府领导者与企业领导者的行为动机不同。
政府与企业的主要收入来源和方式不同。
政府与企业的动力不同。
政府部门与企业组织对其成员的考核标准不同。
政府雇员与企业雇员对风险和报酬的看法不同。
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二、企业家政府理论的主要内容
（2）政府应更具企业家精神，即创造力与创新精神
今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。
……我们问题的根本之处在于我们政府的类型错了。我
们不需要什么大政府或者小政府，我们需要一个更好的
政府。说得更加精确一点，我们需要更高的政府治理。
……政府治理是指我们共同解决自己的问题和满足我们
社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
1、掌舵而不是划桨
政府应该集中精力做好决策工作（即掌好舵），而把具体
的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。这样，
政府可以居高临下，用政策去吸引竞争者，保持最大灵活
性来应付变化着的环境，出色地扮演好自己的角色。
企业家政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）
同服务提供（划桨）分开的体制”。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
2、重妥善授权而非事必躬亲
在一个民众自治的国家里，政府的行政专
家们不应事必躬亲，而要善于授权，鼓励
公众参与管理。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
3、注重引入竞争机制
政府应通过各种形式引入竞争机制，改善行政管理。
政府之所以没有商界那样富有效率，其主要原因就在
于它缺乏竞争机制。竞争 “最明显的好处是提高效
率：即投入少产出多。…竞争迫使公营的（或私营的）
垄断组织对顾客的需要作出反应。…竞争奖励革新；
垄断扼杀革新。…竞争提高公营组织雇员的自尊心和
士气。”
政府应对竞争行为进行规范 。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
4、注重目标使命而非繁文缛节
（1）规章驱动的政府是低效率的
大多数公共组织都是被它们的规章制度和预算所左右。
规章过多导致低效率 。
（2）有使命感的政府（任务驱动的政府）
简单地界定他们的基本目标和任务，再根据这一目标
和任务制定必要的规章和预算，然后就放手让其雇员
去履行各自的责任。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
5、重产出而非投入
传统的官僚制度注重投入，而非产出。
企业家政府讲求效果，按效果而不是按投入拨款。它
对政府各部门表现的评估和资助是以其政策效果为依
据，而非依据项目的多少。
重产出的具体措施：
（1）按业绩付酬；
（2）按业绩进行管理；
（3）按效果作预算。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
6、具备“顾客意识”
“顾客”：指政府公共组织的服务对象——即公民。
政府是顾客盲的原因：他认为，产生这种现象的原因很简
单：企业的钱是直接从顾客那里来的；而政府是依靠议会
拨款，依靠纳税人交税。
企业家政府以满足顾客需要为宗旨（顾客驱使或导向）
。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
政府为何要顾客导向？
①顾客驱使的制度迫使服务提供者对他们的顾客负责。
②顾客驱使的制度使选择提供者的决定不受政治影响。
③顾客驱使的制度促进更多的革新。
④顾客驱使的制度让人们在不同种类服务之间作出选择。
⑤顾客驱使的制度浪费较少。
⑥顾客驱使的制度授权顾客作出选择，而被授权的顾客成为更
加尽责的顾客。
⑦顾客驱使的制度创造更多公平机会。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
7、有收益而不浪费
企业家政府是有事业心的政府，是有收益而不浪
费的政府，它不应仅仅靠预算度日，它应学会用
种种形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱，为
回报而投资。
为何政府雇员没有收益意识：缺乏激励机制。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
8、重预防而不是治疗
具有企业家精神的政府应该着眼于以预防为主，而不是
通过事后服务来挽回损失；应该是有预见力的政府 。
要求我们的政治体制能够从这纷繁复杂的现象中，提炼
出社会未来发展的共同利益。必须改变决策层的内部驱
动力，包括改革预算体制、改变财务制度、建立区域性
联合政府、改革选举制度等，从而达到转变政府目光短
浅的根基，使政府具有企业家精神。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
9、重参与协作的分权模式而非层级节制的集权模
式
集权式政府是工业社会的模式 。
分权机构的优越性：
（1）它们比集权的机构有多得多的灵活性；它们对情况
和顾客需求的变化能迅速地作出反应。
（2）权力分散的机构比集权的机构更有效率。
（3）分权的机构比集权的机构更具创新精神。
（4）分权机构产生更高的士气，更强的责任感，更高的
生产率。
分权的政府应变层级节制模式为参与协作模式 。
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（二）企业家政府的基本特征与改
革政府的十项原则
10、重市场机制调节而非仅靠行政指令控制
（1）与行政机构相比，市场机构有诸多优势：市场机
制有许多优势，如分权、竞争、顾客选择自由、资源与
产出紧密相连、对外部环境反应迅速等等。
（2）行政机制也有其作用：任何合法的市场都有一定
的规则，并且需要政府一定的干涉。
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三、简 评
1、贡献与价值：
理论价值：他提出的政府改革的十项原则——亦
即企业家政府的十大特征，对于我们重新审视现
时代的政府角色、正确地认识政府的职能具有重
要的启示。
对实践的重大影响：揭开了克林顿政府行政改革
的序幕。
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三、简 评
2、异议与批评：
（1）查尔斯·古德塞尔教授的反驳：难道我们需
要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗？难道我们
需要一种参与而不惜削弱政府的责任？难道我们需要
一种竞争而不管是否造成了重复和浪费？难道我们需
要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑？难道我们要
把美国人看作顾客而非公民？难道我们要以市场机制
来取代公共利益？难道我们要把纳税人的钱放到私人
企业的腰包里吗？
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三、简 评
（2）四组内在价值的矛盾：
企业自主与民主责任的矛盾；
公共企业图景与民众参与价值的矛盾；
企业隐秘性与民主开放性的矛盾；
企业的风险承担与民族的公共财政处置责任的矛
盾。
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三、简 评
3、综评：
（1）任何一个鲜明的观点都存在正反两方面的倾向，而一
种理论在其建立之初，都往往把其观点推向一个极端。
（2）任何一种制度的产生都有与之相适应的客观环境。西
方人对现行政府制度的不满，在很大程度上是对政府的管理
模式没能适应社会从传统工业时代向信息时代的转变而感到
失望。
（3）我国在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体
制的转轨过程中难免会出现西方政府面临的某些矛盾，因此，
我们应该善于从它们的经验中借鉴一些有益的东西。
（4）奥斯本并没有将其企业家政府理论视为完美无缺的终
极真理。
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我国政府改革应如何借鉴“企业家政府理论
”
一方面要承认当代政府改革的主要方向是切实转变政府职能，另一方
面, 我们也必须意识到我国与西方国家的不同。
其一,“企业家政府理论”是在西方国家的官僚制完成其历史使命后
为适应信息社会而产生的, 而我国公务员制度创立的时间不长, 目前
我们缺乏相对完善的制度与规则。
其二, 我国有自己独特的经济发展水平、社会政治制度与历史文化传
统, 这些都从根本上决定了我国政府运行的总体框架与西方国家不同。
其三, 西方国家的政府改革是在成熟的市场经济体制和基础上实施的,
因此能够通过汲取市场力量, 最大限度地显示它的积极意义;而目前
我国的市场经济体制还有待进一步完善, 在我国的公共部门中引入市
场机制必须采取稳妥、渐进的方法。
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(一) 提高行政效率,大胆引进 “
结果为本”的管理理念
(二) 培育市场
(三) 更新发展观念
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“企业家政府理论”在我国政府改革
应用中的局限性
( 一) 我国政府目前还不能只掌舵不划桨
我国仍处在由计划经济向市场经济转轨的时期, 政府
的各种职能还非常繁重。我们的市场基础薄弱, 市场
化程度还不高, 政府职能社会化程度低, 多方面的因
素决定了目前我国政府不仅要掌好舵, 还要划好桨。
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( 二) 我国政府目前还无法向社会分权
目前, 我国公民的参政意识与能力还有待提高, 社会
的自治能力还处在成长阶段, 我国社会中介组织并不
发达, 社会组织的自我管理能力非常弱, 因此, 在现
阶段根本无法实现由政府向社会分权。另外, 我国独
特的历史文化传统, 也使得我国政府无法像西方政府
那样分权。
( 三) 私有化不是万能
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