第七章
行政组织体制
行政组织体制
体制-------是指一个组织的制度及运行
方式，行政组织的体制指的是其制度化
的权力分配关系，以及运行方式。
地位------行政组织的权力关系是行政
组织结构的灵魂和核心，也是整个组织
运行的动力。行政组织权力分配关系科
学与否，关系行政组织能否完成阶级职
能和社会职能，关系到其效率的高低。
体制类型
按中央政府与地方政府关系划分-----集
权制、分权制、均权制
按决策权的归属来划分------首长制、
委员制、混合制
按层级制与部门的关系来划分------完
整制、分离制
按新出现的城市首长的权力关系来划分-
----名誉市长制、市经理制
（1）行政组织体制与行政组织结构
的关系
行政组织结构是行政组织的载体，
而行政组织权力分配关系则是行政组
织结构的灵魂和核心，也是整个行政
组织运行的动力。没有权力的分配，
也就没有结构的分工；没有权力中服
从与被服从、指挥与被指挥的关系，
行政组织就无法有共同的目标和共同
的行动。
（2）研究行政组织体制的意义
行政权力分配科学与否，
关系着行政组织阶级职能和社
会职能完成的好坏，关系到行
政组织效率的高低，因此，必
须加紧研究行政组织体制，以
促进行政权力分配的科学化。
集权制、分权制、均权制
•集权制------是指行政决策权主要集中于
中央级行政组织，中央行政组织对地方行
政组织有完全的指挥、监督之权力，地方
行政组织接受中央行政组织命令的一种行
政组织体制。
•此种体制的基本特征是中央政府高度集权，
严格控制全国各地行政事务，地方政府没
有或极少有自主权。
分权制
，是指地方行政组织对其管辖地区内的地方
行政事务有自主决定权，中央行政组织一般
不加干涉的一种行政组织体制。该体制的基
本特征是地方政府受中央政府的控制较小，
地方政府在行政业务上具有较大独立性，其
地方事务可完全根据地方需要实施管理。
均权制
指中央行政组织与地方行政组织的
权力保持平衡，既不偏于集权、也不偏
于分权的一种行政组织体制。
其基本特征是折衷于中央集权与地方分
权二者之间，主要根据事权的性质进行
合理的划分，凡适宜中央管辖的事务划
归中央政府管，凡适宜地方管辖的事务
划归地方政府管，并维持中央与地方之
间的协调、配合关系
集权制优点
（1）政令统一，防止政出多门；
（2）层级节制，指挥灵便，有利
于提高效率。
（3）集中力量办大事，防止盲目
建设和资源浪费。
缺点
（1）事事听从中央安排，不利于发
挥地方积极性、主动性。
（2）容易导致中央独裁。
（3）层次繁多，不能及时果断地处
理政务。
（4）下级对上级过分依赖，不利于
调动员工的工作责任心。分权制定
义
分权制优点
（1）政府能够因地制宜、更加灵活
机动地处理本地事务。
（2）分权分工，可以防止上级专断
与个人独裁。
（3）分级治事，符合民主原则则，
可以发挥员工的主动性，激发其责
任心，培养其独立工作的能力。
缺点
（1）地方权力过大，容易形成地方
主义，甚至导致国家分裂。
（2）分权过度，必导致全国各地经
济的畸形发展，加剧地区间的不平
衡。
（3）地方权限过大，上有政策下有
对策，中央统一的政策、法规难以
得到有效贯彻。均权制定义
均权制
优点 既可保证中央的政令统
一，又能发挥地方的积极性和
创造性。
缺点 若均权制不当，则会
扬集权制和分权制之短。
集权制、分权制与均权制的正确运用
（中央政府与地方政府权力分配关系）
（1）制约中央政府与地方政府权力分
配关系的两个因素：
①社会的需要，特别是经济上的需要。
②国家的结构形式：单一制国家多实行
集权制；凡实行联邦制的国家，多实行
分权制。
（2）我国社会主义市场经济条件下，如何
分配中央政府与地方政府的权力关系。
①市场经济对政府职能的总体要求。决定了政
府具有调控宏观经济发展的方向、维持市场秩
序、保障公共产品以及服务提供的职能。这三大
职能如何在中央政府和地方政府之间进行分配，这是当今市场经济条
件下，中央与地方权力分配关系的基本内容。
②市场经济要求中央政府具有国民经济宏观调
控和维护市场秩序的职能。
③市场经济要求地方政府在中央统一法制规范
下主要负责实施本地区的各种保障职能。
④中央适度集权与地方适度分权即均权制具有
很大的优越性。
凡是属于宏观的经济及社会事务，由中央政府及其在
各地的分支机构管理，地方政府不得染指；
凡是属于地方事务，在中央政府的统一法制规范下，
由地方政府自主决策、独立经办，中央政府不加干涉。
只有少数事项，由中央和地方共同负责。
这种按事权的性质进行的分工体制有两大优点：
第一，它们之间是按职能分工的，不是按管理程序分
工的，两者各管一块，不会出现职能不清的问题；
第二，按职能分工基本上不会造成中央集权过多或地
方分权过多的问题。它们之间的权力界限基本上是清
楚的，因而也能稳定，不会造成一放就乱、一收就死
的现象。
首长制、委员制、混合制
首长制，又称一长制或独任制，是指行政组
织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行
政组织体制。其基本特征是行政首长对行政机
关各种事务拥有最终决定权，一人决定一切行
政措施，其他领导成员均为行政首长的幕僚，
只有建议权，而无决定权。
美国的总统制是首长制的典型。如林肯总统
某次召集七位都江开会讨论一个重要问题，七
位部长均反对林肯的意见，但林肯仍坚持自己
的主张，并最后宣布说：“七人反对，一人赞
成，赞成者胜利。”
（二）委员会制
委员会制，又称合议制，是指行政组织的
法定最高决策权由两个以上人员组成的集体或
委员会所执掌的一种行政组织体制。其基本特
处是行政组织的决策是由两个以上的地位平等
的委员所负责，行政组织的最高决策权属于全
体委员，一切行政措施均由委员会按照“少数
服从多数”的原则集体讨论决定。
瑞士是实行委员会制的典型国家。瑞士的行政权力由合议制机构行使，政府
由行政委员 会组成， 该委员会由议会两院联席会议选举产生，其组成成员地位
平等，每个委员主持某一个部的工作。遇到重大问题，均由委员会集体讨论决
定。主席由委员们轮流担任，主席是名义上的国家元首，对外代表国家。主席
仅负责召集行政委员会会议，并不拥有对重大事务的最后决定权。
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（三）混合制
混合制，又称委员会和首长并立制，是
指行政组织的事权一部分由委员会集体
讨论决定，另一部分由行政首长个人决
定的一种行政组织体制。
其基本特征是行政组织中既设有合议制
的委员会，又设有专门的行政首长，重
大问题的决策权由委员会集体讨论行使，
具体问题的决策权由行政首长个人行使。
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首长制的优缺点：
优点：
①事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，利于行
政效率的提高；;
②责任明确，权责利统一，可避免职责不清、互相推诿，
无人负责等弊端的发生；
③易于保密，减少扯皮。
缺点：
①首长个人独揽全权，易形成个人专制；
②若无有效的监督，首长易滥用职权，拉帮结派，营私
舞弊；
③首长一人智力、精力有限，若不充分发挥民主，易陷
于短见，对问题的考虑难以周详。
委员会制的优缺点
优点：
①能够集思广益，容纳各方面的意见，集中多人的智慧，
考虑问题比较全面；
②集体承担责任，利于协调一致地推行计划；
③互相监督，不徇私舞弊。
缺点：
①责任分散，且很不明确，对决策后果易出现争功逶过
现象；
②议而不决，决而不行，浪费时间；
③委员之间地位平等，权责相同，难于彼此协调，人多
嘴杂，也难以保守国家秘密。
混合制的优缺点
优点：
可同时兼顾首长制和委员会制的优点，而
避免二者的弊端，既有利于权责集中统一，又
便于集思广益。既可避免个人独裁，又可避免
无人负责。
缺点：
若运用不当，则会同时兼有首长制与委员
会制之弊，一方面是个人专断，以权谋私，另
一方面是权责不清，争功逶过。
首长制、委员会制与混合制的正确运用
首长制、委员会制各有利弊，并无绝对
优劣，应该视情况而灵活运用，不可偏
于一隅。
决策中最重要的是办事迅速，交给一人
办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，
交给多人比交给一人办好。
也就是说，首长制运用于行政、执行、
技术、军事等性质的事务，委员会制则
运用于顾问、讨论、立法、决策、调节
等性质的工作。
完整制、分离制
在复杂的组织系统中,凡同一层次
的各机关,或者同一机关的各个构成
单位,接受上级行政组织首脑机关的
领导, 称完整制,又称集约制、一元
统属制,俗称一元化领导。反之,如
果不集中于单一的行政机关的,即为
分离制,又称多元化领导或独立制。
完整制的优缺点：
优点：
①在一般政府内权责集中，指挥统一，可令行
禁止，防止迟缓推诿；
②各部门互相合作，协调配合，可减少单位间
的摩擦与冲突，并避免单位间的工作重复。
缺点：
①权力过分集中于地方政府，易形成一级行政
首长的个人专权；
②易形成地方本位主义，不利于上级方针政策
的贯彻落实，不利于中央政府对全国的宏观控
制。
分离制的优缺点：
优点：
①领导权力分散，并互相牵制，可防止一级行
政首长的独裁专权；
②实行二元化领导，既有利于上级方针政策的
有效贯彻，也有利于下级政府因地制宜地实施。
缺点：
①权力分散，易导致多头指挥，政令冲突，使
得任何一个领导机关均指挥不灵；
②政出多门，易导致下级无所适从，或利用矛
盾为自己服务。
完整制与分离制的正确运用
完整制与分离制各有利弊，主要
应根据国家结构形式--单一制或联邦
制的不同而加以灵活运用。
凡联邦制国家，在联邦成员单位这一
级政府内，实行完整制，该级政府部
门只受本级政府领导，不受联邦政府
领导；但在成员单位以下的地方政府，
仍实行分离制，既受同级政府领导，
又受成员单位政府同一部门的领导。
在单一制国家，凡实行中央集权制的
国家，各级地方政府的各部门均实行
分离制，既受同级政府领导，又受上
级政府的同一类部门领导；
凡实行分权制的国家，高级地方政府
的各个部门一般只受同级政府领导，
基本上不受中央政府同一类部门领导。
一般而言，在当今市场经济条件下，
高级地方政府主要适宜采用完整制。
我国应当如何实行完整制与分离制？
（1）我国是单一制国家，又是实行中央集权制的国
家，故各级政府中各个行政部门均实行双重领导体制
——分离制，既受同级政府领导，又受上级同类部门
领导。
（2）自我国开始由计划经济体制转向市场经济体制
的改革以后，在中央政府与地方政府之间逐渐实行了
按事的宏观、微观性质进行分工，凡属纯地方性的微
观事务，就只属于地方政府领导，勿须向中央政府一
一请示，因此对这些部门可实行完整制领导；而那些
纯属宏观调控性的事务，则应由中央政府管理，地方
政府不得染指，不存在对这些事务的双重领导问题
（3）只有需中央与地方共同管理的事务
部门，则应实行分离制，既归本级政府
首脑机关领导，又归中央政府同类部门
领导。
（4）至于地方政府之间的部门领导体制
问题，按此类推，视不同情况分别采取
分离制或完整制。只有这样，才能适应
社会主义市场经济的需要，从而有利于
提高行政效率。
名誉市长制、市经理制
一、名誉市长制的含义
名誉市长制，又称委员会制，是指城市政府仅
设立一个名誉市长，行政及立法实权皆由民选
的市议会或民选的委员会所执掌的行政组织体
制。
其基本特征是否定“权力分立”，实现“立法
与行政的统一”。市的一切立法与行政权均由
民选的市议会或民选的委员会统一行使。市议
会或委员会的组成成员中，除一人被指定为“
市长”外，其他委员均负责主管市政府各行政
部门的具体工作。市长仅为名誉性或礼仪性的。
并不掌握行政实权，与其他委员一样，他只领
导一个部门的工作。
市经理制的含义
市经理制，又称委员会一经理制，是指城市的立法权由
民选的市委员会或市议会所掌握，再由市委员会或议会
聘任一名市经理执掌行政权的行政组织体制。该体制产
生于美国。
其基本特征与做法是：作为立法机关的市议会或市委员
会由选民选举产生，专门负责制定各种政策和法律，并
控制财权。市委员会根据市政管理的需要，聘请一位受
过专门训练的市政专家为市经理，以专门负责领导与管
理市政府的各项行政工作。市议会对市经理有聘任、监
督和随时撤换的权力，市经理要执行市委员会的政策和
法规，并对之负责。市经理的待遇及任期不定，完全取
决于任职期间的工作业绩。
名誉市长制的优点：
权责集中，机构精简，可有效避免行政与
立法机构之间的对立与冲突。
名誉市长制的缺点：
①没有一个统一负责的行政首长，各行政部门
之间难以协调；
②行政、立法职能由同一委员会行使，使行政
失去了立法的控制与监督；
③议会或与委员会的组成人员由选举产生，难
以保证其能力和专长适宜于其所从事的行政工
作。
市经理制优缺点
①有一个统一而高度负责的行政首长，便于统
一指挥，提高行政工作效率；
②行政首长由市政专家担任，有利于提高城市
管理的科学化水平；
③市经理对民选的市委员会负责，市委员会对
选民负责，使得专家的特长与民选的意志得以
较好结合。
市经理制的弊端是它可能产生急于求成的短期
行为。
行政组织类型
1、按行政职权大小分类-----统率机关
与被统率机关。
2、按行政业务性质分类-----业务机关
与辅助机关。在业务机关内部又分为：
综合性管理机构和专门性管理机关。
3、以行政活动从程序分类-----决策机
关、执行机关、咨询机关、信息机关、
监察机关。
其他标准分类
1、按行政层级分类----中央行政机
关和地方行政机关。
2、按行政组织设置时间分类-----
常设机关和临时机关。
3、按行政组织的特殊性-----派出
机关、分支机关、合署办公机关。
统率机关的职责
（1）计划决策：统率机关及其首长根据党和
国家制定的战略目标与总体规划，从实际出发，
制订和负责审批本地区、本部门和本单位行政
工作的发展规划，并负责在调查研究的基础上
就行政工作的重大问题作出决策。
（2）组织指挥：统率机关及其首长在行政管
理过程中，负有组织指挥本机关一切行政活动
之权，它负责对所辖区域的行政工作进行统一
领导，并进行指挥、协调、监督与沟通。
• （3）选人用人：统率机关及其首长有人事
任免及奖惩权，奖优罚劣，以充分发挥全
体工作人员的积极性与主动性。
• 4）编制财务预算：由于行政首长对本机关
全部行政活动所需的财力及物力均十分了
解，故编制本机关财务预算之权必须由行
政首长掌握。
• （5）应有相应的行政责任：包括行政管理
中应负的政治责任、法律责任和工作责任。
如统率机关工作不力，造成了严重损失，
即应追究行政责任，如果违法，还应受到
法律制裁。
被统率机关的职责
• 总的职责：忠实地贯彻执行行政首脑机关的决
策与命令，圆满地完成行政首长所交办的任务。
• 具体职责：
• （1）依据国家法律与首脑机关的决策，制定具体
的实施计划；
• （2）做好实施计划的思想、组织与物质的准备，
并根据决策目标将所属人员按精干、效能、统一
和权责分明的原则有效地组织起来；
• （3）在具体执行过程中，要做好指挥、协调、沟
通与授权工作；
• （4）协助行政首长处理本机关内部各种日常事务。
业务机关的职责
• 在同级政府或上级同类部门的领导下，专门负责
领导和管理某一方面行政事务。具体职责是：
• （1）计划。即根据决策目标，制定实施计划与措
施。
• （2）执行。合理组织人力、物力与财力，有效进
行指挥，以保证决策目标顺利实现。
• （3）考核。定期对本机关工作人员的工作能力、
工作态度及工作绩效进行考核，并以次作为晋升
与奖励依据。
• （4）报告。将工作进展情况及遇到的问题及时向
上级汇报。
辅助机关的职责
• （1）协助行政首长处理日常事务。辅助机
关应根据行政首长要求，起草公文、组织
会议，接待各种来访人员。
• （2）深入实际，收集研究信息。
• （3）上传下达，综合协调。
• （4）管理本机关的人、财、物。
• 一方面要管理本机关工作人员的考核、培
训及福利等具体事务，另一方面要负责本
机关财务收支记录与保管，同时还要负责
机关物资的购置、保管、房屋的建造、维
修等工作。
1.行政组织结构的灵魂和核心是行政组织的 -
---------。
2.将多种行政机关权力关系制度化，并按此
制度所规定的关系运行，就是--------。
3.地方政府对辖区内事务有自主权，中央一
般不加干涉的行政体制就是-------。
4.美国各州州长的产生取决于--------。
5.在中央与地方的关系上，孙中山先生主张-
---------。
6.美国总统的体制是典型的--------。
7.划分首长制、委员会制与混合制的标准是-
---------。
8.实行委员会体制的典型国家是-------。
1.权力分配关系
2.行政组织体制
3.分权制
4.各州选民
5.均权制
6.首长制
7.决策权的归属
8.瑞士
9.认为“执行与指挥的事务应采取首长制，
制定政策法令宜采用委员会制”的人是---
----。
10.认为“天下之事、虑之贵详、行之贵力、
谋在于众、断在于独”的人是 --------。
11.新公共管理倾向于在行政组织中实施----
---。
12. 市经理制产生于---------。
13.统率机关的代表是--------。
14.间接地为实现整个行政组织目标服务的机
关是-------。
15.对决策机关作出的指示、命令、决议等加
以贯彻和实施的机关是-------。
16.避免专业机构设置过多大的核心是------。
9. 怀特
10.张居正
11.首长制
12.美国
13.行政首长
14.辅助机关
15.执行机关
16.实施职能转变
17.对国家行政机关任命的国有企业、事
业单位领导干部进行监督、检查的机
关是-------。
18.行政组织的常设机关即-------行政
机关。
19.我国地方各级人民政府既对上级行政
机关负责并报告工作，又要对-------。
20.上级政府根据工作需要，在其所辖区
内设立的代表机关为 --------。
22.我国的地区行政公署是省政府的------。
17监察部（局）
18.永久性行政机关
19.同级人大负责并报告工作
20.派出机关
22.派出机关
1.首长制的优点有 ＿、＿、＿、＿。
2.委员会制一般适用的工作领域包括＿、＿、
＿、＿、＿。
3.根据同一层级各部门所隶属领导的不同，
行政组织体制可划分为＿、＿。
4.美国名誉市长制的优点有＿、＿、＿、＿。
5.劳动和社会保障部、国家发展和改革委员会属于
---------机关。
6.从行政业务性质看，国务院政策研究室、浙江
省统计局、国务院机关事务管理局
属于 --------
1.事权集中、指挥统一、行动迅速、
责任明确。
2.顾问、调节、讨论、立法、决策。
3.完整制、分离制
4.责权集中、机构精简、避免行政与
立法的冲突。
5.综合性管理
6.辅助机关
简答题
1、简述集权制、分权制、均权制的优缺
点
• 2、简述首长制、委员制、混合制的优
缺点
• 3、简述完整制、分离制的优缺点
