原告资格的基本理论及其在行政诉讼中应用
前 言
本文以原告资格现有的相关规则为出发点，尽力挖掘规则的可能意
义，结合我国及国外立法与实践，构建原告资格要件结构并对其完善提出
设想，从而期望有助于在实践中对案件做出恰当的处理。作者认为，对原
告资格的研究，从既有规则入手，尝试放宽起诉条件、降低公民进入法院
的门槛，一方面是对公共利益的关注，另一方面又可在一定程度上防止滥
诉，是兼顾谨慎与有效的合理方法。 第一章
原告资格的基本理论 一、原告及原告资格的概念
（一）原告的概念
在行政诉讼中，原告是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行
为侵犯其合法权益，明确表示对具体行政行为的不服，并以自己的名义，
依法向人民法院提起诉讼，从而引起行政诉讼程序发生的公民、法人和其
他组织。原告向人民法院提起诉讼是行政程序发生的前提。没有行为人的
起诉，人民法院不能主动受理行政案件。也就是说，只有原告行使了起诉
权，人民法院才能对起诉予以审查并决定是否立案。从这个意义上说，原
告是引起行政诉讼程序发生的人。 （二）原告资格的概念
根据《布莱克法律大辞典》的解释，原告资格，又称“起诉资格”
（standing to
sue）是指某人所享有的将司法争端诉诸司法程序的足够的利益。如果起
诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就
可以认为起诉人在诉讼中享有法院应给与保护的、实实在在的利益。我国
学者关于原告资格的概念，有“条件说”、“限制说”、“利害关系说”
三种。“条件说”为多数人主张，认为原告资格指公民、法人或者其他组
织能够提起行政诉讼所应具备的条件，而并非所有不满行政行为的个人或
组织都能提起行政诉讼。持“限制说”者认为，设定原告资格的目的在于
保障行政诉讼的有效性、经济性，避免不必要的诉讼发生，并防止行政管
理始终处于变动不稳定的状态，“资格即限制”。1持这种观点者还认为
，设定原告资格必须受行政诉讼宗旨和目的的制约，不能妨碍法院对违法
行政行为的审查和纠正。“利害关系说”认为行政诉讼原告资格是指独立
承担行政法权利义务的公民、法人或者其他组织与引起受案范围内行政行
为之间存在的利害关系。2本文认为，“资格”就意味着一定的限制或条
件，也意味着“权利”，即起诉权。原告资格只是一种程序性的权利，并
不要求真正发生合法权益受侵害的事实，实质损害事实是否存在不影响原
告资格的确认，只影响原告的主张是否会得到法院的支持，即能否胜诉的
问题。 二、原告资格的性质
传统理论把原告限定为正当原告，将原告资格归入到起诉条件之中
。本文试借用民事诉讼理论对此予以分析。从民事诉讼理论上来看，将原
告资格归为诉讼成立要件还是归为权利保护要件，是和诉权学说密切相关
的，具体诉权说认为原告资格是权利保护要件，如不具备，法院应以诉无
理由驳回诉讼，从实务上来看，我国台湾地区采用这种做法。但是本案请
求权说则认为原告资格属于诉讼成立要件，如不具备，法院应以诉不合法
驳回起诉。这在德日等国处于通说地位，也是实务中的通行做法。3应当
说，相比较而言，无论将原告资格作为诉讼成立要件还是作为权利保护要
件都有其优点和缺点。前者的优点是：（1）程序简单，无须经过言词辩
论即可作出判决，符合诉讼经济的原则；（2）条件具备时，有关原告仍
可以提起诉讼。其缺点是：（1）由于没有涉及实质问题，因而纠纷并未
得到解决；（2）条件具备时，有关原告还可以起诉，因而被告处于随时
被再次起诉的状态，不利于法的稳定。后者的优点是：（1）涉及到了实
质问题，解决了程序当事人之间的纷争；（2）维护了法的秩序。其缺点
是：（1）虽然通过审理程序对原告资格问题进行了审理，涉及到了实质
问题，但是并不能解决，不符合诉讼效益的原则；（2）仅仅通过程序审
查就能发现没有原告资格的，如果还作为权利保护要件进行审理，作出实
体判决，将会造成不必要的混乱。 第二章
比较法上的考察
原告资格的判定标准，是与各国中司法权的概念，法院的角色与定
位，行政诉讼制度及立法方面的规定密切相关的，因而在判定上具有很大
的弹性。近年来，随着西方经济的发展，社会行政和福利行政日益增多，
行政权力急剧扩张，渗入到社会生活的各个角落，再加上人权意识普遍高
涨，各种经济、文化、环保等新兴权利纷纷出现且影响广泛，因此，西方
各国在对原告资格的要求上均出现了逐渐放宽的发展趋势。
一、各国（地区）具体的规定和做法 （一）美国法
美国是违宪审查制度的创始国，各级法院又同时拥有违宪和违法的
双重审查权，其司法判决的效力，世界其他各国均很难与之相比。在美国
，虽然许多问题均可由司法程序获得解决，但法院基于司法的本质和立法
的限制，一向都遵守若干程序上的限制，原告资格即为其一。虽然在美国
，宪法和联邦程序法中都有关于原告资格的规定，但是由于法律规定极为
模糊，所以关于原告资格的法律主要是通过判例产生的。美国在 1940
年以前，当事人只有在权利受到侵害时才有原告资格。如果权利没有受到
侵害，即使由于行政机关的行为遭受重大的损害，这种损害是没有法律错
误的损害，则当事人没有起诉资格，最高法院 1938
年的亚拉巴马电力公司诉伊克斯案件的判决可以作为代表。81970
年，美国最高法院在资料处理服务组织诉货币总监坎普一案中，抛弃传统
的权利标准，确定了利益范围标准。9根据此标准，当事人所主张的利益
，只要有可能处在法律规定或调整的利益范围之内，就有了起诉资格，至
于当事人主张的利益是否实际上处于法律所调整或保护的利益范围之内，
那是案件的实际问题，须在审查结束后才能确定，而不是决定起诉资格时
所要解决的。随着经济的发展，福利行政、社会行政的日益增多，在环境
、公共开支和社会政策等按传统的要求不具有原告资格的领域，越来越多
的公民和社会团体开始要求司法介入，纠正非法的行政行为，维护社会的
公共利益。美国最高法院于 1940
年桑德斯兄弟广播站诉联邦委员会一案承认了竞争者的原告资格，101943
年在第二上诉法院的纽约州工业联合会诉伊克斯案件承认了消费者的原告
资格。 （二）英国法
如同美国一样，在英国，普通法上各种救济手段的诉讼资格也是由
法院在判例中逐渐形成的，但是，由于英国法院关于诉讼资格的判例有时
互相矛盾，所以司法审查中的诉讼资格很难完全准确地说明。依 1977
年最高法院规则，可以将其分为两个阶段。1978
年以前，公民在司法审查中申请公法上的救济手段（提审令、禁止令和执
行令）和申请私法上的救济手段（阻止令和确认判决）适用不同的诉讼资
格。当事人应当具有私法关系中的诉讼资格，即只有在个人权利受到公共
机构违法决定侵害时才能请求私法上的救济手段。而申请公法上的救济手
段由于以女王的名义提起，诉讼资格的限制较宽。只要当事人的直接利益
因行政机关的决定违法而受到侵害，就有资格提起诉讼。但在公法上的救
济手段中，有时又区别申请提审令、禁止令和执行令的不同资格，对申请
执行令的资格比申请其他两种特权令的资格限制更严。这样复杂的资格要
求，对公民申请司法审查造成了困难。1977
年，最高法院规则修改了原来第 53
号关于诉讼资格的命令，在其中第三条规则第 5
款中做出了如下规定：“法院除非认为申请人与申请事项有足够的利益关
系，否则不予批准申请许可”。随后，这一规则被纳入 1981
年《最高法院法令》之中。这项规定之所以要求申请人与申请事项有利益
关系，其含意就是：诉讼资格问题应与案情有关，而不是像以前那样与所
申请的特殊救济办法有关，以使一种统一的标准同样适用于一切的救济办
法。因此，这项规定打破了原来公法上的救济手段和私法上的救济手段截
然分离的状态，在不同的救济手段之间建立了一个共同的诉讼资格。同时
，由于它规定当事人在司法审查中不论申请任何救济手段都取决于对申请
事项有足够的利益，而不是像过去一样当事人必须具有权利时才能申请某
些救济手段，因而也给放宽原告资格提供了途经。
二、各国共同的发展趋势
综观上述国家和地区行政诉讼原告资格的发展，可以发现，英美法
系国家的原告资格标准是以由窄到宽为走向的，由传统的权利受到损害标
准向权利或权益受到事实上的影响标准转移；大陆法系国家的原告资格标
准，也服从着这个走势。行政诉讼所具有的对个人的救济，对社会的补漏
功能日益显现。虽然行政诉讼原告资格范围的发展有快有慢，有大有小，
但却体现了许多共同的方面：1.
行政诉讼原告资格是各国（地区）民主政治建设的重要组成部分，它以生
产力为基础，体现了各个国家（地区）在各个时期占主导地位的社会价值
观念。2.
行政诉讼原告资格范围的宽窄以及发展状况，在很大程序上取决于对行政
诉权及行政诉讼制度的理解。如果重视程序、重视行政诉权、崇尚司法权
威，行政诉讼原告资格发展较快，范围也就越宽；反之，则不然。3.
行政诉讼原告资格越来越具有主体的广泛性。任何人只要其利益受到了所
指控的违法行政行为的不利影响就具备了原告资格，而不管这种利益是人
身利益、经济利益还是其他利益。4.
利害关系的不特定性。当事人不仅法定的合法权益受到侵害时可以提起行
政诉讼，而且当行政行为在侵犯公共利益的同时也触及相对人的利益时，
法律仍然允许该相对人以及其他人为了维护公共利益而向法院提起诉讼。
5.
可诉对象的双重性。国外（地区）的违法行政行为，不仅仅只针对行政主
体的具体行政行为，还包括侵犯了公共利益的抽象行政行为；不仅包括私
法上的争议，还包括公法上的争议。
第二章 比较法上的考察.............6
一、各国（地区）具体的规定和做法.............6
二、各国共同的发展趋势.............12 第三章
我国原告资格理论的发展与现状.............13
一、行政诉讼原告的历史类型与发展演进.............13
二、我国行政诉讼原告资格规定的缺陷............16 第四章
我国行政诉讼原告资格认定标准的要件分析.............20
一、我国行政诉讼原告资格的相关规则的归纳..............20
二、原告资格要件结构的初建.............21
结 语
对行政诉讼原告资格问题，学者的著述颇丰，或钻研既有规则的涵
义，或指出现有规则的不足并提倡立法变革。然而，对原告资格研究的基
础，即现有实在法规则的内容及意义难以形成共识，在司法审查中也缺乏
统一的标准。本文通过构建原告资格分析结构，通过在此结构中进行的规
则解释和适度的比较研究，揭示行政诉讼原告资格的内容及深层含义，并
对其发展展开合理设想，以期厘清相关的概念、内容和标准。愿望良佳，
努力亦足，然才疏学浅，且时间紧迫，对于原告资格相关问题哪些可由司
法裁量、哪些必须诉诸立法变革，有些阐述得并不周全，只对其关键点进
行了浅显的分析。对完善原告资格的设想也并未形成一个完整的体系，只
勾画出大体的前景与方向。粗陋之处，望各位老师批评指正。
参 考 书 目
1．江伟主编：《民事诉讼法学原理》，中国人民大学出版社 1999
年。 2．江伟、邵明、陈刚著：《民事诉权研究》，法律出版社
2002 年。
3．宋冰编：《程序正义与现代化》，中国政法大学出版社 1998
年。
4．肖建华著：《民事诉讼当事人研究》，中国政法大学出版社
2002 年。
5．[日]中村英郎著、陈刚等译：《新民事诉讼法讲义》，法律出版
社 2001 年。
6．应松年主编：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社 1999
年。 7．薛刚凌著：《行政诉权研究》，华文出版社 1999 年。
8．方世荣著：《论行政相对人》，中国政法大学出版社 2000
年。 9．甘文著：《行政诉讼法司法解释之评论——
理由、观点与问题》，中国法制出版社2000 年。
10．张树义主编：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》，中国政
法大学出版社 2000年。
