第七章 近代财政制度的变迁
一、中央与地方财政关系
二、财政管理机构与制度的演变
三、财政收支结构的变化
四、内债与外债的发生
一、中央与地方财政关系
（一）清代：集权—分权—争权
清代前期，集权体制：财权由户部掌握；税收由户部统一
定制；开支由户部统一核销。
起运存留：起运是“凡州县经征钱粮，运解布政使司，
候部拨用”；存留就是“凡州县经征钱粮，扣留本地，给
经费”。
解协款饷：地方政府所征各项收入，先就本省情况存
留，多余或不足由户部进行省级调控协拨，除了存留和协
款外，地方剩余银两由地方悉数解司，中央政府严格规定
解款期限和数额。
奏销制度：自基层州县至中央户部，按照留存、起运、
拨用、余剩，逐级造册，如户部认为不符“部例”，则需
要地方限期答复或重新造册。
库藏制度：户部银库为“天下财赋总汇”，各省布政
司为户部的地方分支，是中央财政的地方专员。
集权体制的内在矛盾：一方面剥夺地方财政的一切机动
权，另一方面又不得不允许地方财政机动权的非法存在。
“前清旧制，财务之系统不明，中央拥考核之虚名，各
省操征榷之实柄，中央需费，则取求于各省，于是有解部
之款，有京饷之款，各省不足，又仰给于中央，于是有部
拨之款，有受协之款，前后之丰啬不同，始而认解，继则
截留者有之”。
清中后期：中央财权的下移
背景：清中叶始，内忧外患的夹击下，国家财政危机
逐渐显露，中央集权的财政体制竭蹶不堪，财政出现失控、
运转不灵，统收统支的一元财政管理体制已经名存实亡。
于是，清政府只得允许各省官员自筹军费，以应付紧急需
要，照例给予地方督抚等自筹军饷的权力。然而由于时局
发生了较大变化，临时给予地方督抚的财权不仅未能及时
收回，反而被长期延续下来。
督抚财政外销制：各省督抚藩司等把原由户部掌握的
上报、下拨、奏销等权，变为自主或自行裁定的权力，体
现了中央户部与各省督抚在国家财政内部争夺财权或重新
划分财权。起自厘金、捐输等的实施，原由户部掌握的奏
销制，变为重点奏效，进而演变为督抚外销制。
较独立的地方财政体制：各省督抚财权扩展后，原来听
命于户部的布政司逐渐降格为从属于督抚衙门的财政机构，
另外，地方督抚在布政司外另设财政机构，如“总粮台”、
“厘捐局”、“军需总局”、“筹防局”、“善后局”等，
这些机构的收款与用款并不经藩司调拨，而是由督抚衙门分
解到各个部门。
地方税收权的扩大：甲午战争后，清政府为了应付对外
赔款，为了省事起见，把还款的本息分解到各省，只要各省
能偿还款项，允许可以采取一切办法。这等于开放了地方税
收范围、税率以及征收办法的权限。由此地方政府随意扩大
税项，提高税率和征税渠道，权力越来越大，财政税收体系
也越来越乱，中央财权实际已经架空。
清末：中央与地方的争权
地方财政体系形成后，中央财政对地方财政逐渐失控，
难为清廷所容。因此中央政府做出一些政策性调整，试图阻
止财权的分化，如希望通过财政行政组织的变化、预算制度
的实行以及新税种的征收、新支出的开列，遏制财权的下移。
（二）北洋时期：国地财政划分的尝试
1913年，北洋政府财政部颁布《国家税法与地方税法
草案》和《国家费目与地方费目标准案》，规定田赋、关
税、盐课、统捐、厘金等重要赋税收入都归中央，地方税
收科目只有田赋附加和其它不重要的杂税而已，并且地方
附加税的增长幅度也受到限制。但如此的国地财政划分并
没有得到切实的贯彻执行。
国地财政划分的尝试
财政厅长由最初的表面呈请任命，逐渐变成自行委任；
对中央直接管辖的烟酒、常关、印花、官产等地方机构，
强行派人接管；有些省份插手盐务机关，把盐运使、运副、
榷用局的用人之权操诸自己手中。中央无法对各省财政厅
进行控制，中央专款被地方政权任意截留。
中央财权旁落，形成地方割据局面
（三）国民政府时期：国地财政划分的逐步完善
国地财政划分：古应芬、宋子文、孔祥熙划分案
1927年7月，古应芬提出《划分国家收入地方收入暂行
标准案》和《划分国家地方支出暂行标准案》，将田赋划
分给地方，省地方财政在国家财政中的地位有所提高。
1928年7月，第一次全国财政会议，宋子文提议修正古案，
该修正案与古案相比，显得更加详细具体。1935年月，国
民政府公布孔祥熙主持制定的《财政收支系统法》，该法
对原有国地财政收支划分作了较大调整。
中央与地方财政划分的演变
1927-1941年，中央、省、县三级制。地方财政分省县
两级，以省级为主体。
1941-1946年6月，国家财政和地方自治财政二级制。省
作为代表中央监督领导地方自治的虚级，与中央政府归于一
体，县市才是真正的自治单位。
1946年6月-1949年，三级制。界限较为清晰，即财政收
支系统分为中央、省（或院辖市）、县（或省辖市）三级，
县一级财政相对独立。
仍属于中央集权型财政体制
对地方权限的限制。
建立统一财政经济的努力：废除厘金；统一税制，统
一财政；整理货币，实行废两改元和币制改革。
30年代，各省的岁出、岁入只占到国家岁出的1/3左右。
二、财政管理机构与制度的演变
（一）晚清：
户部改为度支部
1906年，户部改为度支部，并将原有的14个清吏司改
为10司，并规范了度支部及新设10司的职掌。晚清的“以
事名司”，将原来各司纵横交错的财政只能归为“以类相
从”，名实相符，从而使新设各司的财政职能更加明晰，
更接近于现代的财政管理模式。而且，随着情势的变化以
及财政事项的增加，新设各司的财政职能也适时扩大，作
为推行财政新事项的一种行政保障。
借鉴西方财政模式，推行预算制度、决算制度、库藏制度
1908年，清政府颁布《清理财政章程》，并设立了清
理财政处，隶属于度支部，专司审核中央和地方的预、决
算报告，汇编中央与地方的预、决算报表，然后汇总成册
（国家预算）报度支部，奏请实施。1910年，又拟定《预
算册式及例言》，详细规定了编制预算的具体步骤和工作
方法。
1908年，清政府赋予大清银行经理国库事务，主管国
家一切款项，并代理经营管理公债证券和纸币发行等职权。
1910年，清政府又制定了统一国库的措施，国库分总库、
分库和支库三种，总库设于北京，分库设于各省，支库设
于各地。
（二）北洋时期
度支部更名为财政部
财政部内部机构几经调整，1914年确定为五司一厅体
系，即赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司和总务
厅。另设盐务处和税务处。财政部的权力很大，赋税、会
计、出纳、公债、泉币、转卖、储金、银行以及其他一切
财务行政等，都归其主管，地方上的财政机构和公共团体
的财务活动也直接或间接受其监督。
地方财政管理机构的变动
北洋政府成立后，创行分级制财政管理体制，于财政
部内设国税厅筹备处，各省设国税厅筹备分处，负责国税
征管，由财政部直接管辖，与各省军政首脑处于平等地位。
1914年，取消国家与地方收支划分，恢复统收统支体制，
将各省国税厅与财政司合并，成立财政厅，仍为财政部直
接领导。
对县级财政管理机构进行初步整理：由于基层行政建
设的不完善，在一县内各项税捐的征管机关繁杂不一，有
县署直接办理的，由专门机构分别经办的，甚至有招商包
征的。为此，特制定县组织法，各县设立财务局，后改名
财政局，赋予管理全县财政大权。
（三）国民政府时期
中央财政管理机构的设置
除延续财政分层管理体系之外，强调中央在集中财政
权力上的特殊地位，即财政部负责全国财政事务，凡全国
财政收支、赋税征课、法令解释、制度颁布、公库监督、
支付签发等，均由中央财政部负责。财政部下设机构主要
为三署五司两处，即关务署、税务署、国库署、总务司、
盐政司、赋税司、公债司、钱币司、直接税处和会计处，
其组织形式与欧美各国财政部相类似。财政部之外尚有一
个监察和审计系统。
地方财政机构
省级财政机构分为两类：一是国家财政的分支机构，
先后有：财政特派员、海关监督、盐运使及榷运局、统税
管理所、直接税办事处、官产沙田事务局等。二是地方财
政厅，省财政厅总揽本省财政事务，下设三科，分掌总务、
征粮、制用事项，具体负责省税、省公债、省政府预决算、
省库收支和公产等事务。县（市）财政局的机构建设力度
仍不足，管理仍不十分得力。
预算制度
国民政府对预算制度较为重视。1928年9月成立的预
算委员会，其主要任务是编制年度预算，虽然因内战长年
不息，一切财政收支难以按计划进行，无法完成综合的国
家预算，但1928至1930年的三个年度，还是进行了分预算。
1931年，国民政府第一次正式编制了总预算，1934至1936
年，每年预算能正常编制和公布。抗战期间，战时情况复
杂多变，但预算委员会仍旧编制战时预算。
主计制度和审计制度
主计包括岁计、会计、统计，初由财政部会计司主管，
不具备独立资格。1931年1月1日正式成立主计处，直属国
民政府领导，将原来集中于财政部会计司的主计行政，移
交于主计处，形成国民政府独立的计政监督机关。在主计
制度下，各机关预算的编制、执行和监督，会计的整理、
决算的审核，均由主计人员负责。主计人员隶属于主计处，
与派往服务的单位没有认识和经济关系。这是一种超然的
主计制度，对整饬吏治具有一定的意义。审计制度大体有
三种审计方式，事前审计、事后审计、稽查。
公库制度
《公库法》规定，一切税款收入由纳税人或缴款人送
交代理国库的分支银行，直接列入库款收入；国家一切经
费开支，也必须由国库经费直接支付给债权人，所有解款
必须解缴入库，所有拨款均由国库拨付。
国民政府的公库组织，即中央政府的公库称为国库
（总库），主管机关为财政部，总库负责综合处理全国公
库的一切事务，各省的公库称为省库（分库），主管机关
为省财政厅，分库办理当地的国库收支事务，并奉总库之
命处理及承转全省国库事务；县、市的公库称为县库或市
库（支库）主管机关为县、市财政局，支库主要办理当地
国库收支事务。
三、财政收支结构的变化
（一）晚清时期
支出结构
除皇室开支、百官俸禄外，其突出的变化，是军费支
出、战争赔款和洋务费用。
收入结构
一是田赋增收，主要通过税收附加形式，以及采用
银钱折合比利肆意搜括社会财富；二是改变盐制，开征
盐厘，增减盐税附加；三是开征新税，主要是关税和厘
金。在财政入不敷出的情况下，清政府还大举公债，以
外债为主。
财政收入数量结构的变化：间接税超过直接税，甲午
前夕，直接税与间接税的比例大体为40%与60%。辛亥前夕，
间接税的比重上升到75%，直接税降至25%。单一农业税向
农、工、商税并重多元化税制演变。
（二）北洋时期
增加财政收入的举措
首先是保留旧捐税，进一步加速开征新税，如印花税、
烟酒牌照税、契税加征、车税加征、厘金加征等。任意加
派旧税、不断提高税率，正税之外又有附加、摊派，苛捐
杂税层出不穷，正税成倍增长，仅田赋一项，各地附加就
有数十种，乃至上百种。
其次，举借外债，大量发行内债。15年中，共举借外
债10亿元；发行内债61200万元。
财政支出：北洋政府的财政支出主要是军费和债务费，要占
支出总额的70-80%以上。
年份 岁出
总额
军事费 债务费 其他
数额 % 数额 % 数额 %
1913 27 46 27
1914 40 28 32
1916 37 29 34
1919 44 26 30
1925 47 26 27
单位：百万元
（三）国民政府时期
财政收入
商业税收越来越成为财政收入的主道。1927-1927年，
关、盐、统三税成了财政收入的主要来源，三项合计占国
家岁入的80%左右，如剔除债务收入，则占95%。抗战期间，
关、盐、统三税大减，国民政府新辟直接税，把统税扩大
为货物税，把盐税改为专卖及附加，形成战时新三税，基
本占财政收入的50%以上，最高达89%。抗战胜利后，关税、
盐税、直接税、货物税，成了中央税收的四大支柱。国民
政府财政收入的重要部分，除了税收，就要算公债了。
财政支出的主要构成：军费、债务费和政务费
军费支出占主要地位。1934年以前几乎占国家岁出的
一半，最高要占%，1936年为%，是最低的。抗战
爆发后，军费开支进一步增加，一般要占当年财政支出的
60-70%。抗战胜利后，全面内战爆发，军费开支急剧增加，
1946年，全年军费支出占年度财政支出的%，1947年占
%，1948年1至7月占%（财政部的数据，明显偏低）。
债务费支出仅次于军费。1927年为160万元，占财政
总支出的1%，到1936年增至83400万元，占%。抗战时
期，债务费支出以1939年为高，占%。抗战结束后，
1946年债务费支出为569亿元，1947年为9900亿元，1949
年预算为8200余万元金圆券。
四、内债与外债的发生
（一）外债
晚清时期
外债产生于19世纪60年代，1874-1894年间共举债26笔，
计4137万两，相当于此前21年间外债额的9倍。甲午后，清
政府不得不大举借债，1895-1899年共举外债七次，累计
37000万两，主要是偿付对日赔款。1900年，《辛丑条约》
规定赔款45000万两，年利4厘，期限39年，本息合计98323
万两。自甲午到清王朝崩溃的世纪年间所举外债高达12000
万两，这些外债大部分由赔款转变而来，并以中国的关税、
盐税和厘金作担保。
北洋时期
袁世凯就任临时大总统后，立即宣布承认清代积欠的
洋债并续借新债，最著名的是“善后大借款”，此时外债
的主要部分由多国银行团所承借，绝大多数用于军费、购
买军火。袁世凯死后，各派军阀纷纷举借外债，并由袁世
凯时期主要依赖欧美转而依靠日本，1916-1926年，共举外
债37笔，其中日本占26笔，相当于全部借款笔数的70%，数
量占81%，其中最为突出的当属“西原借款”。15年间，共
举外债99110万元。
国民政府时期
为恢复国际信用，成立“整理内外债务委员会”，于
1929年和1934年进行了两次大整理。
抗战前十年所借外债，影响最重要、数额巨大的三笔
是1931年的美麦借款、1933年的美棉麦借款和1936年的中
德易货信用借款。
抗日战争时期，太平洋战争爆发前，主要是苏联主动
提供的贷款，1937-1939年，三次易货贷款共25000万美元，
占同期各国借款的%。其后的两次借款累计也达
万美元，这些贷款年息都是3厘，以中国茶叶等售价偿还，
借款无抵押。太平洋战争爆发后，借款以英美为主。美国
从1939至1943年，共有四项易货借款和一项信用借款，共
计62000万美元；英国从1939年到1944年，计有三项信用借
款和一项购车借款，共计5800万英镑，折合美金23000万元。
苏美英三国共计14项借款，总数达11亿美元以上。
抗战胜利后，美国向国民政府提供了大量财政贷款。1946
年一年内，美国有华盛顿进出口银行出面，向国民政府提供了
5比总数6255万美元借款。1946年6月，美国政府还与南京政府
签订了“中美租借剩余物资借款”协定，将美国战时租借财产
及中国在1945年8月18日以前申请已获批准而未交货的物资，
由南京政府接购，其价值、运费等总计约5890万美元作为美国
给中国的借款。1947年后，国民政府交通部与美航海委员会先
后签订4笔购船贷款合约，中国交通部向美国购买一部分战余
旧船，价值2200万美元，中方付现金550万，另外1650万亿年
息厘计息，作为美方的贷款，分别在14-17年内偿还。
（二）内债
晚清时期
清代内债始于1894年，为筹措甲午战争经费而推行，
叫做“息借商款”，累计借银约1100万两。第二次内债于
1898年，为偿付第四期日本赔款，以田赋、盐税作为担保
发行“昭信股票”，总额1000万两，实际募借不足500万两。
第三次于1911年，为应付辛亥革命而发行“爱国公债”，
总额3060万元，为期9年，年息6厘。累计发行1200万元。
北洋时期
北洋政府在其统治的15年内，共发行内债28种，发行
额达62000万元，同时还发行各种短期国库证券、有奖公债
等88种，发行额达10300万元，其他各种借款约11300万元，
三项合计达83600万元。从阶段性看，袁世凯时期内债发行
额不大；1916年起，由于外债来源受影响，转而依靠国内
公债，其中以1920和1921年两年为最盛。
国民政府时期
国民政府的公共债务以内债为主。1927-1936年的10年
内，国民政府以关、盐、统三税为担保，共发行了26亿元
以上的内债，其中1927-1931年共发行了25种内债，总额达
105800万元。由于发行过量和高额利润，致使还本付息成
了财政一大负担，国民政府不得不于1932年对内债进行整
理，这年停发内债。1933年有大量增发内债，至1936年止，
新举借内债6笔，合计债款达126300万元。
抗战爆发后，国民政府不得不大量增发内债，八年
间共发行内债18笔，由于通货膨胀等原因，各年度公债
实收额远远小于启发行额。抗战胜利后，财政来源转向
了通货膨胀和美援。由于通货膨胀，以前欠下的庞大债
务轻易地一笔勾销了。
