（医疗药品管理）药品定价
政府定价处方药药价虚高能否“落地”2008-1-3《健康大视野》
于 2007年纠风工作中，将加强药品成本价格调查和监测，改进药品价格核定办法，扩大政
府定价药品范围，逐步推行对所有处方药实行政府定价。
处方药政府定价能否解决药价虚高?
药价虚高似乎已经成了壹个难以治愈的绝症。此前，有关部门已经对降低药价采取了 20次
左右的行动，可是，壹方面是政府不断降低药价，另壹方面百姓的医药支出却节节攀升，原
来，那些降价药品大均从处方和药房中“消失”了，药品降价于“软抵制”和“肠硬堵”面
前，只能用“空降”来概括。
于药品同质化极其严重的今天，处方药基本能够作为老百姓的常用药来使用。因为处方药是
指必须凭执业医师或执业助理医师处方才可调配、购买和使用的药。而于“以药养医”的体
制格局下，当前的医院且不具备完全的公共产品属性，医院和药品生产厂家敢合谋来获取暴
利就是药价虚高盘剥消费者的最重要原因。
也就是说，只要处方药的定价本身是合理的，而不是畸高的，那么，通过辅以药价透明机制，
就能够大大削减处方药的利润空间了。正因如此，逐步推行对所有处方药实行政府定价，其
目的就是从药品的价格管理体制上出发，寄望于通过政府定价的方式，来从源头规制药价虚
高现象。
问题的关键于于，当前药品的政府定价制度本身正当性和公平性能不能得到有效保证。而壹
度以来，政府药品定价机制本身的“市场合理性”，也均是壹个倍受争议的话题。毕竟，此
前那些被列入国家基本医疗保险药品目录的药品及其他生产运营具有垄断性的少量特殊药
品，其价格也均是由政府说了算。然而，种种事实表明，当前药品价格过高，那些由政府定
价的药品，同样身于其列。
原因且不难理解，壹方面，如果政府定价本身的原则和标准不能足够完善，就必然会造成政
府定价本身存于药价偏高的不合理现象;另外壹方面，政府定价的药品，这种管制方式可能
由于物价部门和关联企业之间存于着某种信息的不对称，造成物价部门对药品厂家报价过高
的药品仍然通过价格认证现象。特别是于今天，我们谁也无法肯定，某些行业管理部门会不
会为收取高额的管理费，和报价的药品企业之间形成了某种“默契”，导致政府定价本身就
过高现象的发生。
更何况，政府定价有壹个所谓的“前提”，就是要给企业壹定的利润率。而这样的利润率本
身弹性空间过大，这同样是此前政府对药品壹再进行降价的根源之壹。可见，于推行对所有
处方药实行政府定价之前，必须先革除政府定价的药价管理体制本身的弊端，必须最大程度
地保证当前药品价格管制的合理性和完善性，否则的话，这样的政府定价，就很有可能成为
药价虚高的肇始者。
表现上见，中国的“医药分家”已经实现，但事实上俩个关系仍是非常紧密，只是变换了方
式形成新的“壹家亲”，例如通过药品回扣等暗箱模式，医生为患者开出药品代表用回扣贿
赂购买的药品，但其实这药品对患者而言且非必须。只是由于医疗市场是壹个专业化市场，
于这个环节中患者且不能像买白菜壹样讨价仍价，只能被动接受医生的处方。如此下去，只
能把每壹个病人均逼成“医生”，这对于医疗市场的信任关系而言，是毁灭性的打击。
纠风办当然也提出要“强化对医务人员的教育和管理，坚决制止和纠正收受、索要红包以及
开单提成等不正之风”，且且于“进壹步纠正医药购销和医疗服务中的不正之风工作中，要
强化医德医风建设、综合治理药价虚高问题和整治医药市场秩序”。但关键问题是冰冻三尺
非壹日之寒，要想解冻也不是壹朝壹夕之功。
因此，有多方人士认为，药价调控也不能仅仅依靠行政手段。此前壹次次降价行为最终成为
“空降”，就是因为商家有着强烈的利润诉求。而于市场经济条件下，通过市场来调节价格，
只有通过完全的市场竞争，才能有效解决药品市场的效率和公平问题，将药价调节到真正合
理的地步。所以，对所有处方药实行政府定价，既要革除药价管理体制本身的弊端，更应该
辅之以市场竞争功能，以避免陷入行政万能的误区，唯有如此，患者才能最终摆脱药价虚高
的噩梦。
药要多少钱，国外如何算
医疗卫生是非常特殊的行业，于我国，由于目前存于着市场失灵，迫切需要政府这只有形的
“手”来矫正。
政府主导的体制能够进行资源的规划，将有限的资源投入到公共卫生、预防和基本医疗服务，
从制高点上控制医疗服务、药品和医疗器材的价格，克服市场配置资源的缺陷。我国过去的
经验以及世界各国发展的趋势证明，由政府主导的机制比由市场主导的机制于效率和公平的
选择上更有效。
德国：参考价格制度干预
德国政府对药品价格的干预主要仍是通过参考价格制度来实现的。该制度是根据壹定的标准
对药品进行归类，对每壹类药品规定固定的可由政府或保险公司报销的价格。如果病人所用
药品高于同类药品的参考价格，其差额由病人负担;如低于参考价格，则按实际价格报销。
参考价格制度的目的是控制第三方付费者(政府或保险公司)的药费支出，而非全面限制医药
产品的消费。参考价格制度力图通过减少对高价药品的需求(从需方)和刺激药品生产者主动
降价(从供方)俩方面来降低参考价格制度所涉及的药品价格。
具体做法是先由医生和医疗保险基金联邦委员会(简称 BAK)对药品进行归类，确定每个参考
价格组的药品构成，且公布出对每壹有效成分的推荐、确定标准包装(剂量和包装大小)、平
均日剂量也同时公布。其次是举行听证会，由制药企业协会和药师协会的代表陈述意见。
日本：政府主导定药价
日本民众对药价不太关心，更不担心过高的药价。因为无论如何，日本个人负担的药费比例
不会超过 30%。日本的药品定价有俩条特殊原则：壹是后上市药品要比已是医疗保险的先上
市药品价格下调 4～6%;二是药价有个政府再审核体制，包括市场扩大再审核、疗效变化再审
核、用法用量变化再审核、亏损品种再审核。这些详细的政府审核保证了药价不会过高。
至于医疗价格的设定，由医师团体、保险方等参加的“协议会”进行审议，要召开医药价格
听证会。医疗所必需的费用，由国民保险金、政府财政补贴以及患者个人按比例共同负担。
医疗保障的内容由法律界定。感染疾病、精神疾病、疑难疾病、身体障碍者所需医疗、低保
家庭等的医疗费、医疗保险之外的保障由财政支出，政府财政优先支持公共卫生领域的医疗
保障。
美国：药价过高因市场
美国可能是世界上药品价格最高的国家。和欧洲国家相比，美国药品市场最显着的特点就是
基本上相对自由，美国政府对药品价格的干涉相当少，美国的药品价格更多是由市场供需总
体趋势来决定的。美国政府于控制药品价格方面只起到有限的作用：没有全国性的价格控制、
没有全国性的药品目录、没有消费者费用共付的统壹政策。
近年来，美国药品价格增长的速度越来越快，美国人花费于药上面的钱也越来越多。
美国新药审批时间长，增加了新药进入市场的成本，这于某种程度上导致了专利药价格居高
难下。而市场准入的行政障碍抑制了更多的药品进入美国市场，也抑制了低价格药物的出现。
而且于美国，患者对最新的疗法也有着很高的需求，医生中也存于壹种更愿开新药和较贵药
品的趋势。
再有就是，美国是唯壹允许直接通过电视和平面媒体向公众推广处方药的发达国家。大量的
广告费也增加了药品成本。
英国：政府企业同定价
1993年，英国政府和英国制药企业达成协议，开始于“药品价格规范体系”下对英国国民健
康保险计划的药品价格进行管理。利润超过预期目标 125%的制药企业或者被允许涨价的制药
企业最终盈利超过预期的，英国卫生部就将对其采取壹些措施。
英国卫生部代表英国国民健康保险计划购买英国药品市场上出售的大多数处方药。所有向英
国国民健康保险计划出售药品总额超过 2000万英镑的企业均必须向英国卫生部提交年度财
务收益方案。每年的前 3个月，制药企业仍必须向英国卫生部提交年度财务收益预期。每家
制药企业实际获得的最大资金收益率是单独和英国卫生部协商确定的。通常由国家报销的药
品的资金收益率必须控制于壹定的范围内，壹般为 17%至 21%。
如果某个制药企业的利润降到其预期目标的 75%以下，那么该企业就被允许提高价格。此外，
这壹体系仍限制了计算收益时扣除的促销和研发成本以及行政费用等。
可见，英美等发达国家药品定价机制建设主要于俩方面：壹是通过政府干预严格控制医疗产
品的生产许可、质量标准、使用范围和价格;二是切断医院、医生收入和药品销售收入之间
的关系，实行医药分开。不难见出，定价机制建设必须以利益分割为基础，以技术性监管为
动力，让政府而不是市场发挥主动性作用。
编后语：
药价虚高已经成为我们时代的壹个“顽症”，我们身边充斥着“小病拖，大病扛，重病等着
见阎王”这样的无奈哀叹，甚至演绎出恩爱夫妇因为无钱治病相拥投江的现实悲剧。药价应
该降下来，药价必须降下来，已经是汹汹浩大的舆情民意，更是无法绕开的现实选择。
所有处方药实行政府定价迎来了很多患者的叫好声，可是，我们也必须思考的是，面对近万
种的产品群，应如何完成监管、指导和制定价格工作，这需要壹个庞大的组织机构来支持。
此外，要制定壹个什么样的定价标准，才能保证定价工作的客观性和公正性?而定价标准的
制度化建设应该是其中的重点问题。如何才能建立起壹套健全的定价制度，尽量减少人为因
素于定价过程中的影响是必须面对的问题。
这个庞大的系统工程，不是壹朝壹夕所能完成的。
政府定价难解虚高处方药价的中国式管制 2007年 05月 25日 09:30[我来说俩句][字号：大
中小]作者：《中国医院院长》杂志吴凤清如何保证这壹政策的公正性和可行性，是考验医
改部门智慧的壹道难题
2007年 4月 10日，国务院纠风办于召开的“全国纠风工作会议”中表示，2007年国家将加
强药品成本价格调查和监测，改进药品价格核定办法，扩大政府定价药品范围，逐步推行对
所有处方药实行政府定价。
虽然国务院纠风办只是于会议中表示要逐步推行“对所有处方药实行政府定价”，但基
于它于国家行政机构中的权威地位和影响，该言论壹出台，医疗行业内特别是于药品生产领
域和各医院之间立刻“壹石激起千层浪”，引起了强烈的关注。
政府定价难解药价“虚高”
于所有的关注中，反应最强烈的莫过于壹些药品生产企业，许多饱受国家发改委壹次次通过
行政手段降低药品价格之苦的药品生产企业，首先发出了质疑和反对的声音。这些企业普遍
认为，所有处方药实行政府定价，其实就是发改委 23次药品降价的变相延续，是政府部门
于医疗体制改革中回避主要矛盾、舍本逐末、不负责任的表现。于这方面，中国医药企业管
理协会企业家协会常务副会长于明德的话具有壹定的代表性。
于明德认为，所有处方药实行政府定价意义不大，此乃政府无奈之举，对解决药价虚高问题
没有实质性的帮助。此前，政府已经实行了 23次药品降价，却很难见出有什么效果。导致
药品价格虚高的根源是“以药养医”的机制，此机制不改，只于壹些细枝末节上下功夫，不
仅解决不了问题，反而会给制药企业增加很多负担。
于明德的观点得到了辅仁药业新特药事业部总经理刘建伟的认同，刘建伟认为，所有处方药
实施政府定价，其目的无非是想通过政府监管来降低药价，这是壹种杀鸡取卵的做法，治标
不治本，不能从根本上解决药价虚高、老百姓见病难见病贵的问题。除非政府对药品进行专
营，像烟草、盐业那样实行专卖制度，药品价格虚高的问题才有可能解决。
于采访中，许多药品生产企业壹直不理解，解决老百姓见病难、见病贵问题的措施很多，可
政府部门总拿“药价”开刀，把国内众多药品生产企业“逼”到生存的边缘。由此，我们也
不难理解，早于今年初，包括石药、鲁抗等国内医药企业巨头于内的 100多家制药企业，专
门向国务院递交《关于改革“以药养医”机制的建议》，痛陈了我国医疗体制中“以药养医”
的种种弊端，希望我国的医疗改革更多地是从根源上治起。
制药企业生存压力更大
刘建伟坦言，我国制药业目前的平均利润只有 5%左右，如果再壹味降低药品价格，企业就更
无赢利空间了。我国药品流通企业行业平均利润也只有 3%左右，壹些量大、价低的普药，利
润更低。如果所有处方药均由政府来定价，定价的公正性和透明度也不能保证，势必会影响
流通行业的平均利润。
刘建伟的观点从 2006年我国医药行业经济发展指标得到佐证，据国家发改委公布的统计数
据称，2006年，我国医药行业企业累计亏损 1368家，行业亏损面为 %。这些企业累计
亏损 亿元，同比增长 %。国家发改委于公布这些数据时也坦言，医药行业的盈利
能力大幅度下降和药品价格走低有关。
也许是同为制药企业的缘故，三普药业副总经理许国强对“所有处方药实行政府定价”的见
法和刘建伟相似。许国强认为，目前我国药品生产企业间的竞争已非常激烈，有些市场上零
售百十元的药品，企业真正拿到的只有几元，几乎无利可图。
许国强介绍说，不可否认，国内有些药价的确有些“虚高”，但其中的暴利全流入到“旁门
左道”中去了，应该治理这些“旁门左道”，将药价“虚高”的水分挤出去。
于许国强见来，政府不但不能壹味通过对处方药限定价格来达到降低药价的目的，相反，仍
应该出台政策保护俩类药品的价格：壹类是量大安全、疗效确切、质量稳定、价格低廉的普
药；另壹类是创新药、专利药。壹个产业要有其基本的利润，创新也应该有较丰厚的回报。
否则，这个产业必将萎缩和没落。如果中国的医药产业不能很好地发展，那将不是民之福，
而是民之祸。
许国强认为，当下药品生产企业的生存压力已经很大，不然，也不会出现 4月 3日百家药品
生产企业二次上书国务院的情况了。
不仅制药企业感觉到生存的压力，就连药品研发机构的日子也不好过。国立创投公司是专业
为药厂做药品研发的，所研发的新药大多是处方药。政府多次降价后，很多药企已经没有财
力再投入研发，即使有投入也变得更为谨慎，更多的企业则处于观望状态。如果政府再对所
有处方药实行定价，对他们这样的药品研发机构而言，无疑也是雪上加霜。
对医院和药企均有利相比制药行业从业人员相对激进的观点，医院管理人员对“所有处方药
实行政府定价”的态度似乎要温和和中立壹些，他们似乎更欢迎这项新政的实施。
“很多人均认为医生喜欢从药品中牟利，其实部分医生也是无奈。如果统壹处方药定价，我
们很欢迎，这有利于净化医疗行业的歪风邪气。”朝阳医院壹位张姓医生于采访中对记者说
道。张医生认为，统壹所有处方药定价可让医生安心地工作，更好地为病人服务，有利于提
高医疗人员于老百姓中心目中“白衣天使”的形象。
江西省人民医院药剂科主任胡建新于采访中表示，所有处方药品实行政府定价，药品定价的
科学性就会更强，可减少药品价格“虚高”的部分，对缓解老百姓见病难、见病贵是有好处
的。如处方药中的氧氟沙星，该药于国内大约有 40多家企业于生产，如果政府综合平衡后，
给该药定出壹个相对合理的价格，这样医疗机构的管理工作如药品招标采购、医院管理年检
查、纠风检查、以及关联部门审计等实施起来就更加方便。
青海红十字医院院长张建青对“所有处方药实施政府定价”也能坦然地接受，他介绍说，青
海红十字医院实行药房托管已经四年了，目前见来，这项改革仍是很成功的。当下，青海红
十字医院药品收入占医院总收入的 35%左右，其中只有 15%归医院，因此，即使对所有处方
药实施政府定价，尽管这些药品的零、批发差价会有变化，其利润贡献率仍然很小，对医院
的影响也不大。
长海医院药学部副主任药师杨樟卫介绍说，“所有处方药实行政府定价”的措施目前仍不明
朗，即使实施，以目前的情况来见，对长海医院的影响也不是很大。当下医院药品均实行招
投标采购，这使得医院于药品利润方面已经非常透明，也很固定。如果药品进入医院的加成
仍是原来国家规定的 15%，不管药品怎么定价，对医院发展的影响均不会太大。如果加成比
例降低了，政府的财政补贴又跟不上来，许多靠药品收入为主要来源的医院就可能出现难以
为继的情况。
不管是增加了药品生产企业的生存压力，仍是对医院发展影响不大，于壹直从事药品流通研
究的人民大学商学院医药物流研究中心副主任李宪法见来，实施“所有处方药政府定价”对
药品生产企业和医院均有利，对解决老百姓见病难、见病贵也有好处，是壹个“壹石多鸟”
的计划。
李宪法介绍说，2002年，人民大学医药物流研究中心曾和国家发改委价格司进行沟通和探讨，
拟扩大我国药品定价范围，将所有处方药均纳入国家价格管理范围。李宪法认为，纳入医保
目录政府定价的药品，其数量仅占我国全部上市药品数量的 10％，剩下 90%的药品均属于市
场定价。制药企业为追求利润最大化，其所定的药品价格必然会有“虚高”的成分。而且，
如果再继续执行目前的定价制度，占全国绝大多数的国有公立医院客观上不可避免地会存于
俩种定价体系。随着我国医疗体制改革的深入，这俩种定价体系必定会给医院的管理造成许
多无法预料的麻烦。
于李宪法见来，所有处方药实行政府定价，其实对保护我国国内制药企业是有利的。李宪法
介绍说，我国药品价格管理政策过去几年壹直处于不断的调整之中，国家仍没有壹个完善、
统壹、协调的药品价格管理政策。即使对现有药品价格进行调整，也会遇到很多技术问题。
于对壹种药品进行限价前，政府部门要对该种药品的原材料、生产成本、同类药品情况等进
行详细的市场调研。然而，市场调研只能局限于壹些仿制药，原研药、专利药的原材料、配
方、生产工艺等厂家均是保密的，无法获取关联数据，因此，也无法对其进行限价。如果不
扩大限价药品范围，将来要进行价格限制的药品均将是壹些仿制药，而我国药品生产企业由
于创新能力低，大部分恰恰均是于生产仿制药。因此，从长远发展角度来说，对所有处方药
价格实行政府定价，于某种程度上是于保护我国本土的药品生产企业。
长期的系统工程
同济医学院卫生管理学院张新平教授则认为，实行所有处方药均由政府定价的政策，这就意
味着政府将国家医保目录之外的所有处方药品全部纳入了国家定价范畴，充分体现了党中央
对民生问题的关注。世界上绝大多数国家均直接或间接地对药品价格实行严格管制，其最终
目的也均是要遏制药品价格的上涨，解决老百姓见病难、见病贵的问题。因此，我国目前对
所有处方药实行政府定价是必然的。
“不过，如果这壹政策不是伴随着我国医疗体制改革整体推进，而是单独进行的话，不但医
药生产、流通企业的利益无法保证，我国许多依靠药品利润来维持自身正常运作的医院也将
面临亏损的窘境。因此，如何保证这壹政策的公正性和可行性，是考验医改部门智慧的壹道
难题。”张新平于采访中不无忧虑地说，“2004年上半年，我国政府运用宏观调控手段对抗生
素大幅降价，使得国内许多大型药品生产企业蒙受巨大损失，这壹做法就是没有充分考虑市
场价值规律的具体表现，这样的事情最好别再发生！”
友谊医院药剂科主任沈素也持有同样的观点，沈素认为，处方药实行政府定价有壹定优势，
能够调控药品价格，对壹些虚高药价起到抑制作用，但保证药品定价的客观性和公正性难度
很大，如果从剂型和规格上对所有处方药完全壹刀切，势必会影响制药工业发展。目前政府
部门于解决药品价格虚高问题上，壹概采取降价，忽略其他价格因素，造成中国医药行业特
有的“降价死”现象，壹些常用普药很难买或根本没人生产，仍有壹些中毒抢救药、抗疟药、
抗寄生虫药等，由于市场销量少、利润低，厂家和商家均不愿意生产和经销，造成临床治疗
困难。
从药品生产企业的角度，刘建伟对直接关系企业经济效益的药品价格政策制定更为敏感，刘
建伟介绍说，从我国当下医药市场的行情来见，药品价格已经不仅仅是壹个经济问题，而且
是壹个政治问题了。壹旦制药企业、流通企业的利润率受到威胁，肯定会造成医院药品类群
的缺失，从而影响人民群众的治疗用药。另外，如果药品价格的监管、执法、审批等均集中
于某些部门壹身的话，谁也不敢保证，围绕药品的政府定价背后，会不会出现“权力寻租”，
导致政府定价过高现象的发生。因此，于推行对所有处方药实行政府定价之前，必须先革除
政府于药价管理体制上的弊端，必须最大程度地保证当前药品价格管制的合理性和完善性，
否则的话，即使是政府定价，也很有可能成为药价虚高的肇始者，继续造成药品价格“屡降
反升”的尴尬局面。
东瑞制药控股 XX公司市场总监乐彤也表达了自己的见法，乐彤认为，政府对所有处方药实
行定价的出发点是对的，然而定价必须要考虑兼顾社会和企业的公平性。医疗产品的定价也
应该区别对待，某些适用高消费人群的高档药品定价可适当高些，而对于适用农村市场的某
些经济实惠的药物，如果定的太高，老百姓仍是消费不起的。
江苏省卫生厅卫生改革和发展咨询专家委员会副主任委员唐维新于采访中表示，虽然药品是
特殊商品，特殊商品应该实行特殊管理，所有处方药实施政府定价有利于药品的生产质量、
销售价格和使用。可是，如果调整药品价格后，财政补贴不增加，很多医院会很难保证收支
平衡，继而影响到医院的生存。于这种情况下，政府能够只规定药品的零售价格，而对医院
药品的进价和差价放开，这样医院自然就会选择同质量而价格又低廉的产品，这样也促进了
药品集中招标采购的积极性。
当然，对国家发改委、国务院纠风办、卫生部等部门来说，要想真正实施这项政策且没有那
么简单，这将是壹项长期的系统工程。面对近万种的产品群，应如何完成监管、指导和制定
价格工作？应制定壹个什么样的定价标准，以保证定价工作的客观性和公正性？如何才能建
立起壹套健全的定价制度，尽量减少人为因素于定价过程中的影响？这些均是于实施该新政
前必须面对和解决的问题。
