行政机关与中国 WTO义务的履行
行政机关与中国 WTO义务的履行清华大学法学院教授 于安 一、行政机关实施中国承诺
履行的 WTO义务程序和内容在程序上，中国完成所有的入世法律程序成为正式成员后，才
发生作为一种法律义务履行承诺的效果，包括法律法规的修改、补充等工作。在内容上，
行政机关在中国入世生效以后履行相关义务的根据，首先是中国入世的法律文件，因为这
些法律文件专门是对中国写的，规定了中国履行 WTO协定的具体权利义务。中国成为 WTO
成员的根据是《建立世界贸易组织协定》的第 12条，该条规定申请者按照“它与 WTO议
定的条件”加入该协定。这里说的法律文件是指中国加入世界贸易组织的《议定书》和
《工作组织的协定》及其附件。附件 1是多边贸易有关的协定，包括货物贸易协定，服务
贸易协定和与贸易有关的知识产权协定等，附件 2是关于争端解决的规则和程序的谅解，
附件 3是贸易政策审查机制。二、行政机关实施 WTO义务的范围首先，受到 WTO相关文件
约束的行政活动范围，是有关和影响货物贸易、服务贸易、知识产权和外汇管制的所有措
施，包括中国国务院制定的行政法规、国务院的部门行政规章和有权地方政府制定发布的
地方行政规章、各级各类政府和政府部门制定发布的有普遍约束力的行政决定、命令，以
及执行上述抽象行政行为的所有具体行政行为。例如上述所有抽象行政行为都要受到透明
度规则的约束，没有经过公布程序的抽象行政行为不得适用；执行上述抽象行政行为的具
体行政行为都要按照统一、公正和合理的方式实施，当事人享有提起司法审查的权利。其
次，受到 WTO相关文件约束的行政部门，是采取上述行政措施的所有政府部门，涉及到现
有行政部门的 90％以上。如此大面积的部门参与，重要原因是管理服务贸易的需要。政府
管理货物贸易涉及的政府部门数量上相对少一些，原因是国家管理对外货物贸易主要依靠
边境措施，涉及的政府部门以海关、商品检验、外贸为多。服务贸易的部门大约有 149
种，分为商务、通讯、建筑、分销、教育、环境、金融、健康、旅游、娱乐和运输等部
门。中国承诺开放的部门相当广泛，涉及这些领域的政府部门都负有履行中国相关义务的
责任。三、行政机关实施 WTO义务的原则行政机关实施 WTO义务的内容很多，需要有对
WTO要求和中国承诺的总体认识和指导原则，以便把握实施工作的基本走向。WTO全部规
则的宗旨，是通过逐步地减少和消除由各个成员国政府设置的贸易壁垒，消除由各个成员
国的政府措施所形成的贸易歧视，实现贸易自由化。WTO是以市场经济为基础的自由贸易
体制，中国加入世界贸易组织，就是在法律上接受了这一体制的要求。市场经济机制和贸
易的对外开放，是 WTO规则实质所在。中国加入世界贸易组织所作承诺的中心，就是按照
世界贸易组织的规则，改进我国市场准许入的法律条件和国内市场公平竞争的法律条件，
并且经过一定的过渡时期，逐步地达到国际水准。中国入世法律文件的内容，概括起来可
以有经济政策、贸易政策和政策的制定与实施这三个部分，这也可以是国内行政机关全面
把握和执行 WTO协定和中国相关承诺的基本思路。四、国内市场经济机制的建设国内的市
场经济机制，是中国加入世界贸易组织和实施 WTO一揽子协定的最重要条件。逐步完善和
发展中国国内的市场经济机制，是中国入世法律文件的重要内容。首先需要提到的是，中
国国内市场机制的建设要贯彻国民待遇的原则，接受和保护外国产品和服务的竞争权利。
因此在加入世界贸易组织的时候，要废止并且停止执行法律、法规和其他措施中有关进口
商品和国内商品的待遇不符合国民待遇原则的规定，例如要修改《外商投资方向暂行规
定》及其目录，使之符合 WTO协定。政府与价格形成和国有企业的关系，是发展国内市场
经济机制的两个基本问题。1、政府对价格的控制入世后，中国政府对价格的控制，只能
限于中国入世《议定书》附件 4的范围。这一附件的标题是受制于价格控制的产品和服
务，具体又分为国家定价的产品（例如食用盐），政府指导价的产品（例如稻谷种子、棉
花），政府定价的公共用品（例如民用气、自来水、电力等），政府定价的服务部门（例
如邮政、电信、旅游点的门票和教育收费等）和政府指导价的服务部门（例如运输收费、
专业服务收费等），这一清单要在《价格月报》上公布。其次，政府定价应当执行非歧视
原则，不得构成一种贸易壁垒。价格控制不能用于对国内产业和服务提供者进行保护的目
的，不应当导致限制或者损害货物和服务的市场准入承诺的效果；政府定价时，对进口产
品实行国民待遇，要考虑出口方的利益。对于政府的国内最高价格控制措施，WTO的《关
贸总协定 1994》第 3条指出，尽管符合本条的其他规定，但是仍可以对供应进口产品的缔
约方的利益产生损害效果。因此，实施此类措施的缔约方应当考虑出口缔约方的利益，以
期最大限度地避免此类损害效果。再次，政府定价或者政府指导价的调整程序。需要举行
听证会的，所有企业均可以参加，消费者、经营者和其他利害关系方可以进行评论和辩
论；主管部门或者经营者均可以申请价格管理部门调整原来的价格；调整价格应当考虑的
因素包括，供求状况，营业成本、对消费者和服务质量的影响。2、与国有企业的关系第
一，政府不直接或者间接影响国有企业、国家投资企业的商业决策，包括采购或者销售的
任何产品的数量、价格或者原产地，除非采用与 WTO协定相一致的方式。国有企业或者国
家投资企业的采购和销售只是根据于商业的考虑，例如价格、质量、市场销售能力和供应
能力。WTO其他成员的企业拥有充分机会，在非歧视条件的基础上，与中国国有企业或者
国家投资企业在销售和采购方面进行竞争。第二，国有企业和国家投资企业的采购不属于
政府采购。关于国有企业和国家投资企业为了商业销售目的进行的对货物和服务的采购，
或者为了非政府目的采购的全部法律、法规和措施，将不看作是关于政府采购的法律、法
规和措施。因此，上述的采购和销售，都遵守《服务贸易总协定》的第 2、16、17条和
《1994关贸总协定》的第 3条。五、货物贸易和服务贸易的管理货物贸易管理的基本问
题，第一是政府放开企业的对外贸经营权，第二是减少和逐步消除政府设置的关税与非关
税贸易壁垒。企业的贸易经营权是自由贸易体制的首要问题。中国政府承诺在加入 3年以
内逐步放开外贸经营权，加入 3年内给予在华所有企业以完全贸易权。加入 3年后取消外
贸权的审批制度，允许所有在华企业和外国的企业与个人（包括 WTO成员的个人独资企
业）在中国进出口所有货物，除了附件中规定由国营贸易公司经营的进出口产品以外，也
包括进口商在中国分销货物。根据中国入世关税减让表的规定，自加入时起减让对进口产
品的关税，并且实行最惠国待遇。中国政府保证海关税费征收，和对进口产品国内税费征
收的规定都与 WTO的协定相一致。非关税措施的规定，只能由中央政府颁布，并且只能由
中央政府或者经营中央政府授权的地方机关实施，地方政府无权制定非关税措施。根据
WTO的《与贸易有关的知识产权协定》修改有关的行政法规和其他行政规定，并且按照中
国的承诺实施有关协定和规定。六、政策的制定和实施这里的主要问题，是普遍性规定的
制定和具体行为的实施方式。按照中国的承诺及时地制定实施 WTO协定的行政法规、规章
和其他措施，及时修改和废止违反 WTO协定的行政法规和规章，并且实行透明度制度。对
于上述规定的实施，将以统一、公正和合理的方式进行。中国的中央政府确保中央和地方
立法及其他措施均符合 WTO的协定。在加入时就设立有关机制并且受理不统一实施的申
诉。任何个人和企业均可以提请中央政府机关注意不统一实施贸易制度及中国所作承诺的
个案。中国申请加入 GATT／WTO已经过了长达 14年以上的时间，这个时期也是逐步发展
入世条件的过程。入世最重要的制度条件就是实行市场经济。1993年中国修改宪法实行社
会主义市场经济以来，国内的市场经济机制开始建立和发展起来，市场在资源配置方面的
基础作用日益提高。特别值得一提的是 1998年开始的行政审批制度的改革已经取得巨大
进展，在中央政府的统一领导下，中央各个部门和地方政府大幅度地削减了行政审批项
目，因此将使市场机制发挥更大的作用。行政审批制度改革的成果，将通过制定行政许可
法固定下来并形成制度。不久前国务院根据中国加入世界贸易组织和建设发展中国市场经
济的需要，废止了一些行政法规。总之，中国国内实施 WTO协定和中国承诺的义务的条
件，已经初步具备了。
