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姜明安
建立公正科学的行政程序制度是行政现代化的重要内容。首
先，行政现代化意味着行政民主，而行政民主必须通过行政
程序制度实现，例如公众参与行政管理，公众获知行政管理
信息，公众对政府及其公职人员实施监督等都必须借助行政
程序制度实现；其次，行政现代化意味着科学管理，而在行
政领域推行科学管理亦有赖于行政程序制度予以保障。例如
行政机关为保证行政决策和行政行为的科学性，在决策过程
中和制定行政法规、规章，发布其他规范性文件的过程中进
行可行性论证，接受专家咨询，行政执法机构在实施具体行
政行为过程中根据需要进行调查、检验、鉴定、勘验等，这
些做法均需要有适当的程序制度；此外，民主、公正、科学
的行政程序不仅是行政行为实体公正、准确的保障，而且其
本身是现代文明的标志，在现代化中有其自身的独立价值。
这些价值有参与、公平以及保障个人的人格尊严等；“一项符
合这些价值的法律程序或者法律实施过程固然会形成正确
的结果，但是这种程序和过程的正当性并不因此得到证明，
而是取决于程序或过程本身是否符合独立的程序正义标
准。”[1]由此可见，科学公正的程序一方面是以其保障现代
民主、法治、效率的价值作为行政现代化的内容，另一方面
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则是以其自身构筑和体现现代文明的独立价值(如公正、平等、
个人人格尊严等)，作为行政现代化的内容。
行政程序制度与行政现代化的关系既然如此，那么，我们要
实现行政现代化，就必须通过立法逐步建立起一整套公正、
科学的行政程序制度。
现代行政程序究竟有哪些制度?或者说为推进行政现代化，我
们究竟应建立哪些行政程序制度？对此，学者们的看法很不
一致。其原因则是多方面的。第一，各国行政程序制度本身
很不一致：有的国家行政程序法调整范围很广，故规定的制
度相对较多；有的国家行政程序法调整范围很窄，故规定的
制度也相对较少；有的国家在立法上将行政程序的各种制度
设计得较概括，故其制度种类较少而每一制度包含的内容较
广泛，一个制度可能相当于其他国家的几个制度；有的国家
在立法上将行政程序制度设计得较分散，故其制度种类中每
一制度包含的内容较窄，可能几个制度只相当于别的国家的
一个制度。第二，各国学者，甚至一国之内的学者，由于其
对行政程序制度的认识不同，界定的方法和角度不同，故关
于行政程序制度的种类和范围亦存在很大差别：有的学者认
为某些行政程序不具有民主性，公正性，科学性，不能称之
为“行政程序制度”，至少不能称为“现代行政程序制度”，故
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在其归纳行政程序制度的种类时，不将之收入其内，另外一
些学者则有不同的看法，将这些制度亦归入到行政程序制度
之中；有的学者认为，制度必须具有很强的操作性，不具实
际操作性的要求不能称之为“制度”[2] (而应称之为“原则”、“原
理”等)；另外一些学者则不同意以“弱操作性”作为界定制度
的标准，故在其归纳的行政程序制度种类中列入了诸如“行政
程序依法进行制度”、“不得执行违法指令制度”、“责效制
度”、“防偏见制度”等仅具“弱操作性”的制度。此外，不同的
学者或同一学者在不同的场合论述行政程序制度时，有时使
用“大制度”概念，有时使用“小制度”概念，一个“大制度”可
能包括几个“小制度”。例如，“告知”作为“大制度”，可以包
括“通知”、“教示”、“表明身份”、“说明理由”等小制度，而“告
知”作为“小制度”，则与上述小制度并列。再则，学者们在归
纳行政程序制度的种类时，因难于穷尽，往往使用“主要制
度”、“重要制度”等概念，而对于何为“主要”，何为“基本”或
“重要”，各位学者更难于有统一的标准。由于所有这些原因，
故学界对行政程序究竟有多少制度，或者究竟有多少重要制
度或基本制度，其认识歧异很大。例如，罗豪才主编的《行
政法学》将行政程序法的主要制度归纳为 17 项[3]；章剑生
撰著的《行政程序法学原理》将之归纳为 6 项(称“基本制
度”)[4]；江必新、周卫平合著的《行政程序法概论》将之概
括为 5 类 27 项[5]等等。〖
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本文不准备对目前学界关于行政程序制度种类的各种观点
及其界定方法的是非曲直进行评价。本文所要重点研究的是，
在我国和世界各国现行行政程序法律文件中规定的各种制
度中，或者在学者们从我国和世界各国行政程序法律文件的
规定中所概括出的各种制度中，有哪些制度对于推进我国行
政现代化最有意义，从而最有必要为我国将要制定的行政程
序总法典所固定。笔者认为，下述行政程序制度可以作为我
们优先考虑的范围：
一、情报公开制度
情报公开是现代行政程序的一项重要制度。它包括的内容非
常广泛，涉及行政法规、规章、行政政策、行政决定及行政
机关据以作出相应决定的有关材料，行政统计资料，行政机
关的有关工作制度，办事规则及手续等。所有这些行政情报
资料，凡是涉及行政相对人权利义务的，只要不属于法律、
法规规定应予保密的范围，都应依法向社会公开，任何公民、
组织均可依法查阅和复制。美国《情报自由法》第 1 条明确
规定，每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、依
法制定的实体、程序规则及其修正、修订、废止、公众向其
提出意见、请求及获取情报的地点，都必须在《联邦政府公
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报》上公布；每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释，
对公众有影响的行政人员手册以及其裁决案件的最终意见
以及行政命令，均应依法允许公众查阅和复制[6]。澳门《行
政程序法典》第 60—64 条规定，行政机关应私人要求，应
向其提供与之有直接利害关系之程序进行情况的资讯；私人
有权获知对该类程序作出之确定性决定；利害关系人有权查
阅非保密卷宗、行政档案及记录或取得有关复制、影响资料
[7]。我国法律目前尚未对情报公开制度作出详细规定，有关
法律文件对之只有一些零星的规定。如国务院批准发布的
《行政法规制定程序暂行规定》要求，行政法规必须公开发
布，在《国务院公报》上登载[8]；《中华人民共和国行政处
罚法》第 4 条规定，对违法行为给予行政处罚的规定必须公
布，未经公布的，不得作为行政处罚的依据等等。
情报公开制度在整个行政程序制度中具有重要的地位和作
用，其价值在于：其一，有利于公民参政。知政是参政的前
提，公民要知政，政府活动的情报就必须依法公开。其二，
有利于公民行使和实现自己的权利。公民要行使自己的权利，
如申请许可证执照，领取怃恤金、补贴、救济或者申请游行、
集会、示威等，都必须先了解有关这些方面的实体和程序规
则。否则，其权利的实现就会遇到各种麻烦，从而造成时间
或人力、财力的无谓损耗，甚至导致相应权利根本无法实现；
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其三，有利于防止行政腐败。“暗箱操作”是腐败的温床，有
了情报公开，虽然不能完全杜绝腐败，但无疑能减少腐败；
其四，有利于公民保护自己的权益不受行政侵害和在权益受
到侵害时及时有效地寻求救济。有了情报公开制度，专制就
难以存在。公民知道在什么时候，可以通过何种途径控告政
府和取得救济。这样，公民的权益就会获得比较切实地保障。
二、告知制度
告知制度是一种基本的行政程序制度，其具体要求是：行政
主体作出影响行政相对人权益的行为，应事先告知该行为的
内容，包括行为的时间、地点、主要过程，作出该行为的事
实根据和法律根据，相对人对该行为依法享有的权利等。告
知制度通常只适用于具体行政行为，对于抽象行政行为则适
用前述情报公开制度。此外，告知制度主要为具体行政行为
的事前程序，事中、事后程序中有需要告知相对人的事项，
行政主体自然也应告知。但是有关行政行为内容及根据的重
要事项，必须事前告知。告知可采用书面形式，也可采用口
头形式，但对于重要事项的告知，一般应采用书面形式。如
事后相对人与行政主体对是否告知发生争议，行政主体应负
举证责任。
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许多国家的行政程序法规定了告知制度。如《葡萄牙行政程
序法典》第 55 条规定，由行政主体依职权实施可能损害相
对人权益的行为，应事先告知相对人，告知应包括程序的实
体内容，程序的开始日期，进行程序的部门与程序标的。日
本《行政代执行法》第 3 条规定，行政机关拟作出代执行处
分，必须事先以文书告知相对人代执行的宗旨，相对人仍不
自行履行义务时，应向相对人发出代执行令书，告知其代执
行的时间，执行负责人的姓名以及代执行的费用概算。我国
《行政处罚法》也明确规定了告知制度，该法第 31 条规定，
行政机关在作出行政罚决定之前，应告知相对人作出行政处
罚决定的事实，理由及依据，并告知相对人依法享有的权利。
告知制度的主要价值在于：其一，尽可能防止和避免行政主
体违法、不当行政行为的发生，给相对人权益造成既成的不
可弥补的损害。相对人事前得到行政主体将采取某种行为的
信息，如认为其违法、不当，就可能依法采取措施，阻止其
行为的发生。其二，有利于减少行政行为的障碍和阻力，保
证行政行为的顺利实施。许多行政行为的实施，如收税、征
用财产、代执行、强制拆迁等，均需相对人的一定配合，事
前告知相对人，可使之有一定准备，以便减少行政行为实施
的困难。其三，事前告知也体现了行政主体对相对人利益和
其人格的一种尊重。〖
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三、听取陈述和申辩
听取陈述和申辩制度是与告知制度紧密相衔接的一项行政
程序制度。行政主体拟实施一定行政行为，在告知相对人后，
相对人可能认为相应行为违法、不当，根本不应实施该行为；
也可能认为相应行为虽应实施，但所持事实、法律根据不当；
或者认为行政行为虽不存在瑕疵，但对行为实施的时间、地
点、方法有所建议、要求。无论属何种情况，行政主体都应
认真地听取相对人的意见，并加以认真的、充分的考虑，如
其合理、适当，则应予以采纳；如不合理、不适当，虽不应
予以采纳，但应向相对人予以解释、说明。行政主体听取相
对人的陈述和申辩一般应记录在案，以作为行政复议和司法
审查的证据。
在现代行政程序制度中，听取陈述和申辩制度是一项较常见
的制度，许多国家的行政程序法或其他行政管理法均规定了
这一制度。如德国《行政程序法》第 58 条规定，行政机关
作出涉及当事人权利的行政行为，应给予当事人陈述与相应
行为有关的重要事实的机会。日本《行政程序法》第 13 条
规定，行政机关作出对相对人不利的处分时，应依法履行让
相对人陈述意见的程序。我国《行政处罚法》第 32 条规定，
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行政机关对相对人实施行政处罚，相对人有权进行陈述和申
辩，行政机关必须认真听取，对相对人提出的事实、理由和
证据，应进行复核，经复核认为成立的，应予采纳。该条并
且规定，行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。我国即将
出台的《公务员法》及其相关条例对行政机关实施行政处分
的行为，亦将规定类似的程序。
听取陈述和申辩制度的主要价值与告知制度的价值基本相
同，其一在于保证行政决定的正确性，尽量避免行政错误的
发生；其二在于保护相对人的权益；其三在于尊重相对人的
人格尊严。听取陈述、申辩制度是告知制度价值实施的保障，
没有听取陈述、申辩制度，告知制度在很大程度上就会失去
意义。
四、职能分离制度
职能分离制度与前三项制度有所区别，其直接调整的不是行
政主体与行政相对人的关系，而是行政机关内部机构和人员
的关系。该制度要求将行政机关内部的某些相互联系的职能
加以分离，使之分属于不同的机关或不同的工作人员掌管和
行使。例如，法律在规定行政机关对相对人实施行政处罚的
行为时，将调查控告职能与作出处罚裁决的职能分离，负责
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调查违法行为事实和提起指控的机构或工作人员不能同时
作出行政处罚裁决，职能分离制度最先源于英国的自然正义
原则，该原则要求任何与争议有利害关系的人不得参与争议
的裁决。美国《联邦行政程序法》第 557 条规定，为行政机
关履行调查和起诉职责的官员或其代表不得参与该案或与
此案事实上有联系的案件的裁决，对这类案件亦不得提咨询
性意见或建议性裁决。我国过去仅在司法领域实行职能分离
制度，直到近年才将这一制度引入行政领域。去年全国人大
通过的《行政处罚法》在规定处罚的听证程序和执行程序时
确立了职能分离制度，规定行政处罚案件的调查人员不得主
持行政处罚的听证程序；作出罚款决定的行政机关应当与收
缴罚款的机构分离；除某些当场处罚外，作出行政处罚决定
的行政机关及其执法人员不得自行收缴罚款。[9]
职能分离制度的主要价值在于：其一，建立权力制约机制，
防止行政机关及其工作人员腐败和滥用权力；其二，防止执
法人员的偏见，保证行政决定公正、准确；其三，有利于树
立行政机关在公众心目中的公正形象和消除公众对行政机
关偏私的疑虑。
五、不单方接触制度
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不单方接触制度要求行政主体在处理某一涉及两个或两个
以上有利益冲突的当事人的行政事务或裁决他们之间的纠
纷时，不能在一方当事人不在场的情况下单独与另一方当事
人接触，听取其陈述，接受和采纳其证据等。不单方接触主
要适用于行政裁决行为。例如，美国《联邦行政程序法》第
554 条规定，行政机关进行行政裁决应为所有利害关系的当
事人提供机会，使他们能提出和研究各种事实、证据和解决
办法；主持接收证据的职员不得向某个当事人就有争议的事
实单独征询意见，如需征询意见，必须向各方当事人发出通
知，使所有当事人都有机会参加。除行政裁决外，在行政机
关实施行政许可行为时，如两个或两个以上的当事人为取得
同一事项的有竞争性的许可证而向行政机关同时提出申请
时，行政机关应为之举行听证，同时听取各方当事人的申请
理由和接受、审查其证据，而不能单独与其中的一方当事人
接触。目前我国涉及行政程序的法律文件中尚未明确规定不
单方接触制度，只在司法程序中有这种要求，如法官审理案
件不能接受一方当事人的宴请，不能在一方当事人不在场的
情况下，单独与另一方当事人在庭外讨论案件的处理，案件
的证据都应当在法庭上出示，并由当事人互相质证，法官不
得采纳由一方当事人提供而未经双方质证的证据。司法程序
的这些要求在今后行政程序立法中应予借鉴，当然其严格性
和适有范围应加限制。
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不单方接触制度有近似于职能分离制度的价值。职能分离制
度是通过行政机关内部分权而对其权力行使进行制约；不单
方接触则是通过分隔行政机关与外部当事人的不合理联系
而对其权力行使进行制约。该制度的目的在于：其一，防止
行政机关及其工作人员与一方当事人进行私下交易而导致
行政腐败；其二，防止行政机关及其工作人员受一方当事人
不实或情绪化陈述及虚假或片面性证据的影响而形成偏见，
导致对其他当事人的不利，损害其他当事人的合法权益；其
三，维护行政机关在各方当事人心目中的公正形象，减少其
对行政决定公正性的疑虑。
六、回避制度
回避制度包括三项内容：[10]其一，具有法律规定的某种亲
属关系的公职人员不得在同一行政机关任职或者不得在同
一行政机关内担任双方直接隶属于同一行政首长的职务或
有直接上下级领导关系的职务。此外，公务员如有某种法定
亲属关系的人员在某行政机关担任领导职务，其不得在该机
关内从事某些特定工作，如人事、财务、审计、监察工作等。
此种回避称“任职回避”。其二，一定级别、一定职务的公务
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员不得在原籍县、乡、镇任职。此种回避称“地区回避”；其
三，公务员在执行公务时，如相应事项与本人有利害关系或
者有其他关系可能影响公正处理的，不得参与该事项的处理。
此种回避称“公务回避”。行政程序回避制度中的回避，主要
指公务回避。例如，奥地利《行政程序法》第 7 条规定，行
政人员执行公务有下列情形者，应自行回避并请求代理：(1)
本人、配偶、血亲、姻亲之尊卑亲属，同祖兄弟姊妹或其他
更近之血亲或同等之姻亲参与之案件；(2)养父母或义父母，
养子女或义子女、被监护人或责任抚养人之案件；(3)曾为一
方当事人之授权代理人或尚在代理中之案件；(4)如有其他重
要理由存在，足以怀疑其完全公平性时；(5)在诉愿中，曾参
与被声明不服之下级官署的裁决者。其他国家，如日本、西
班牙、德国、葡萄牙等的行政程序法亦有类似的回避规定。
我国行政法规定的回避范围较窄，法定回避事项限制较严。
例如，《行政处罚法》规定的回避情形仅有一项：执法人员
与当事人有直接利害关系[14]；《国家公务员暂行条例》规
定的公务回避的范围亦限于：涉及本人或者涉及与本人有法
定亲属关系人员的利害关系的情形[12]。
回避制度的主要价值在于防止偏私，保障公正。既保障实体
的结果公正，又保障程序的形式公正。因此，回避制度是行
政程序的一项基本制度，在各国行政程序法中有普遍的规定。
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七、记录和决定制度
记录和决定制度的内容是：行政主体作出影响行政相对人权
益的行为，其过程应有记录，其最终形成的意见表示应有书
面决定，并送达相对人，为相对人所受领。例如，西班牙
《行政程序法》规定，凡属(1)限制相对人权利的行为；(2)处
理提出诉愿的行为；(3)与以前行政行为不一致的行为；(4)由
法律规定的行为；以及(5)成为诉愿对象的行为的中止协议，
行政机关必须作记录(第 43 条)。即使行政机关以口头方式行
使职权(非作出裁决)，如有必要，亦应由口头接受的下级机
构作出书面记载并签字(第 41 条)。澳门《行政程序法典》第
9 条规定，行政机关对于私人向其提出属其权限之所有事项，
有作出决定之义务。我国过去在行政程序中不重视记录和决
定制度。行政主体对其行为是否予以书面记载和作出书面决
定，随意性很大。这种情况随着行政诉讼制度和行政复议制
度的建立而开始有所改变。去年全国人大通过的《行政处罚
法》明确规定，行政机关为实施行政处罚而进行检查、调查、
举行听证等均应制作笔录；最后决定对当事人给予处罚，必
须制作行政处罚决定书，并送达当事人[13]。记录和决定制
度的主要价值在于：其一，保证行政行为的严肃性、稳定性，
防止行政机关朝令夕改，反复无常，损害相对人的权益；其
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二，为行政复议、行政诉讼等行政救济制度提供顺利进行的
条件。主要由行政记录和决定等构成的行政程序案卷是行政
复议、行政诉讼证据的基本来源。其三，规范化的行政程序
记录与行政决定书本身体现着现代行政的文明，是行政现代
化的标志。
八、说明理由制度
说明理由制度的内容是：行政主体作出涉及相对人权益的决
定、裁决，特别是作出对相对人权益有不利影响的决定、裁
决，必须在决定书、裁决书中说明其事实根据、法律根据或
行政主体的政策考虑。除了具体行政行为以外，行政机关在
制定行政法规、规章或发布其他规范性文件时，在可能的条
件下，也应在有关政府公报中说明其事实和法律根据。
许多国家的行政程序法均明确规定了说明理由制度，如德国
《行政程序法》第 39 条规定，行政机关的书面行为或书面
确认的行为，得书面说明理由。行政机关应说明其决定所考
虑的事实上和法律上的主要理由。行政机关在裁决中，亦得
说明其进行裁量时所持的观点。日本《行政程序法》第 14
条规定，行政机关作出对相对人不利处分时，应向相对人说
明有关处分的理由。葡萄牙《行政程序法》第 124 条规定，
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行政机关作出行政行为，法律规定应说明理由的，应说明理
由，对于下列行为，不论法律有无规定，均应说明理由：(1)
以任何方式全部或部分否认、消灭、限制或损害相对人的权
利或受法律保护的利益，课予或加重义务、负担，或给予处
罚；(2)对相对人声明异议和申诉作出决定；(3)作出与相对人
要求、建议相反的决定；(4)作出不同于惯常做法的决定；(5)
废止、变更或中止以前的行政行为。其他国家的行政程序法，
如荷兰的《基本行政法典》第 31 条，西班牙的《行政程序
法》第 43 条等亦明确规定了说明理由制度，法国还制定了
专门的《行政行为说明理由法》[14]。我国没有统一的法律
规定行政程序的说明理由制度，但个别法律中有所规定，如
《行政处罚法》第 39 条规定，行政机关给予相对人行政处
罚，应在处罚决定书中载明当事人违法的事实和证据，以及
处罚的依据。这实际上是在行政处罚领域确立了说明理由制
度。
说明理由制度的主要价值在于：其一，体现对相对人权利和
人格的尊重；其二，使相对人明了行政行为的根据、理由，
以便于相对人理解相应行为和配合相应行为的实施；其三，
体现现代行政文明，有利于树立政府的文明形象。
九、时效制度
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时效制度的基本内容是：行政主体实施行政行为，特别是涉
及相对人权益的行为，法律、法规要对之确定明确的时间限
制。如对行政主体实施行政许可行为，法律法规要规定其申
请的时限、审查的时限、决定的时限、送达的时限等；对行
政主体实施行政处罚或行政处分时，法律法规要为其规定调
查相对人(外部相对人，即公民、法人和其他组织，或内部相
对人，即公务员)违法行为的时限，审查违法违纪事实，证据
或听证的时限，作出处罚、处分决定的时限，向相对人送达
处罚、处分决定书的时限，执行的时限，等等。澳门地区
《行政程序法典》共 167 条，其中有时效、时限、期间规定
的即有 40 条[15]，可见时效制度在行政程序法中的重要地位。
我国过去对时效制度不太重视，有关行政法律法规很少明确
规定行政行为的时限，这种情况到九十年代以后有所改变，
如去年通过的《行政处罚法》共 64 条，其中有时效、时限
规定的有 7 条[16]，如第 29 条规定行政机关追究违法行为的
时效为 2 年；第 37 条规定行政机关对调查检查中登记保存
的证据作出处理决定的期限为 7 日；第 40 条规定行政机关
向作出处罚时不在场的当事人送达行政处罚决定书的期限
亦是 7 日，等等。
时效制度的主要价值在于：其一，保障行政行为及时作出，
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避免因行政行为的拖延耽搁造成对相对人权益的损害；其二，
防止和避免官僚主义，提高行政效率；其三，督促行政主体
及时作出行政行为，防止因时间拖延而导致有关证据散失、
毁灭，或环境、条件变化，影响行政行为作出的准确性；其
四，有利地稳定行政管理秩序和社会秩序。
〖HT5H〖十、救济制度
〖HT〖救济制度虽然不完全是行政程序制度，有实体的内容；
也不完全是行政内容的制度，有司法的内容，但由于该制度
与行政程序紧密相联系，是对行政行为违法、不当造成的后
果进行补救，故仍在整体上被视为行政程序制度。行政救济
包括声明异议，行政复议(或称“行政诉愿”)，行政复核(含复
查、复审)，以及对行政行为的司法审查(即行政诉讼)等。声
明异议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出相
应行为的行政主体提出异议，要求其重新审议和作出决定。
行政复议是行政相对人对行政主体的行政行为不服，向作出
行政行为的行政主体的上级主管部门(或行为机关所在的政
府)申请复议，要求其对被申请的行为的合法性和合理性进行
审查，并根据审查结果作出相应救济的决定(如撤销或变更相
应行为，给予相对人以损害赔偿等)。行政复核(含复查、复
审)是公务员对行政机关所作出的涉及本人的人事处理决定
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或行政处分决定不服，向作出处理或处分决定的行政机关申
请复核(行政复查是公务员不服主管行政机关的行政处分决
定，向监察机关申诉，请求作出复查决定；行政复审是公务
员不服监察机关的给予其行政处分的监察决定，向作出相应
监察决定的监察机关申请复审)，要求其重新审查，撤销或改
变原决定。司法审查是行政相对人对行政主体的行政行为不
服，向法院提起行政诉讼，请求法院对被诉行政行为的合法
性进行审查并作出裁判。为其依法提供相应的救济，如撤销
或改变被诉行政行为，责成行政主体重新作出行政行为，责
成行政主体赔偿相对人因被诉行政行为造成损失，等等。
救济制度作为行政程序制度的组成部分，通常均在行政程序
法中作出明确规定。但大多数国家在行政程序中仅规定行政
机关本身实施的救济，而不规定司法审查，司法审查另通过
行政诉讼法规定。如《葡萄牙行政程序法典》、荷兰《基本
行政法典》、奥地利《行政程序法》、西班牙《行政程序法》
等均无对行政行为司法审查的规定，但美国的《联邦行政程
序法》以专门一章的篇幅规定司法审查。我国尚没有制定行
政程序法，行政复议、司法审查等均通过制定专门法律、法
规规定[17]。
行政救济制度作为行政程序制度[18]的主要价值在于：其一，
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为行政行为提供内部和外部的控制机器，以随时发现行政行
为的错误和纠正错误；其二，为行政相对人的权益提供保障
机制，在相对人权益受到违法、不当行政行为侵害时随时给
予救济；其三，为行政程序系统提供信息反馈机制，使行政
主体能根据其反馈的社会信息，随时对系统进行调节，以保
证行政系统不断处于有序、有效的运转状况。
以上制度是目前世界各国行政程序法规定的一些最基本的
制度。[19]这些制度渗透着现代民主、法治的精神。传统行
政正是由于这些制度的运作逐步转变成现代行政，行政现代
化的雄姿亦正是在这些制度的确立、发展过程中逐步展现于
世的。目前我国尚未制定统一的行政程序法，以上行政程序
制度有的已在个别单行行政法律、法规文件中有所规定，有
的则尚未规定。在少数行政领域(如行政处罚领域)，我国已
建立了较完善的行政程序制度，但在大多数行政领域，行政
程序制度尚不完善，甚至缺乏基本的程序规范。因此，我国
行政现代化的工程应该说还只是刚刚开始，第一步，即行政
程序立法的任务尚未完成，第二步，如制度的实际运作，与
制度相适应的新的观念的形成，等等，则更需时日。但是，
无论如何，我国行政的现代化已经开始，并且这一现代化已
汇入我国现代化的长河以及世界现代化的大潮流中，从而是
不可逆转的。
21
（作者单位/北京大学法律学系 责任编辑/陈端洪)〖
注：
[１] 陈瑞华：《程序主义论——从刑事审判角度分析》，载
《中外法学》1997 年第 2 期第 70 页。
[２] 参见应松年主编：《行政行为法》，人民出版社，1993
年 12 月第 1 版，第 29 页。〖
[３] 高等政法院校规划教材《行政法学》(罗豪才主编，应
松年副主编)将行政程序主要制度概括为 17 项，分别为表明
身份、告知、受理、传唤、听证、调查、回避、合议、审批、
审裁分离、格式、说明理由、复审、咨询、保密、顺序、时
效等。见《行政法学》，中国政法大学出版社，1996 年 10 月
第 1 版，第 297—303 页。〖
[４] 章剑生撰著的《行政程序法学原理》将行政程序基本制
度概括为 6 项，分别为听证、教示、辩论、代理、回避、时
效等。见《行政程序法学原理》，中国政法大学出版社，1994
22
年 2 月第 1 版，第 119—147 页。
[５] 江必新、周卫平合著的《行政程序法概论》将行政程序
制度概括为 5 类 27 项：第一类为体现依法行政原则的制度，
共 3 项，分别为行政程序依法进行、不得执行违法指令及责
效制度；第二类为体现民主原则的制度，共 5 项，分别为情
报公开、公听、咨询、诉愿及合议制度；第三类为体现公正
原则的制度，共 7 项，分别为回避、听讯、辩明、告示、审
裁分离、记录及防止偏见制度；第四类为体现保障基本人权
原则的制度，共 5 项，分别为有限调查、有限强制、保障隐
私权、充分考虑和推迟生效制度；第五类为体现效率原则的
制度，共 7 项，分别为时效、替代、申诉不停止执行、紧急
处置、代行职务、委任和排除行政障碍制度。见《行政程序
法概论》，北京师范学院出版社，1991 年 3 月第 1 版，第
27—38 页。
[６] 关于美国情报自由法的详细规定，可参见行政立法研究
组编译的《外国国家赔偿、行政程序、行政诉讼法规汇编》
中国政法大学出版社 1994 年 2 月第 1 版，第 127—132 页。
[７] 关于澳门资讯公开的详细规定，可参见澳门行政暨公职
司、政府印刷署编辑的《行政程序法典》，1994 年 9 月版，
23
第 96—98 页。
[８][12] 参见《国家公务员暂行条例》第 15—19、62 条。
[９] 分别参见《行政处罚法》第 42 条和第 46 条。〖
[１０] 有人将回避制度分为两类：职务回避和公务回避。职
务回避又称“任职回避”，其内容包括亲属回避和地区回避。
参见金伟峰著《国家公务员法比较研究》，杭州大学出版社，
1994 年 10 月第 1 版，第 217—222 页。
[１１][１３] 见《行政处罚法》第 37 条第 3 款、第 37、42、
39、40 条。
[１４] 关于各国行政程序法中说明理由制度的规定，可参见
行政立法研究组编译的《外国国家赔偿、行政程序、行政诉
讼法规汇编》，中国政法大学出版社 1994 年 2 月第 1 版。
[１５] 见澳门《行政程序法典》第 10、16—18、20、22、
31、43、50、55、57—58、62、64、66、68、70—72、76、
88—91、96、98、108—109、112—113、118、122、136、
141—142、144、147、150—151、154 条。
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[１６] 见《行政处罚法》第 29、37、38、42、46、50、64
条。
[１７] 我国规定行政救济的专门法律法规有《行政复议条
例》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等，规定行政复核、复
查、复审的法律法规有《国家公务员暂行条例》、《行政监察
法》等。
[１８] 行政救济制度既是行政程序法制度，也是行政实体法
制度。从行政救济是行政行为本身过程的继续：对行政行为
进行审查，发现和纠正其瑕疵的角度讲，它是行政程序法制
度，从法律规定的行政救济本身的实体内容讲，如法律关于
救济条件、标准以及行政主体承担责任的条件、方式等规定，
则是行政实体法制度。
[１９] 除以上制度外，听证制度同样是行政程序的一项基本
制度。它的重要性甚至超过以上制度中的一些制度。本文之
所以没有专门述及听证制度，是因为本文是笔者向一个研讨
会提交的论文，而该研讨会的组织者将听证制度单独列为一
个论题，另约他人撰写了专论。此外，自《行政处罚法》为
八届人大四次会议通过以后，学界对听证制度已作了较多的
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研究，这方面的论文已发表了不少，故本文也有意不再多用
笔墨，而集中精力探讨上述基本制度。因此，笔者需要在这
里说明，本文未述及听证制度并非本人不认为听证制度是行
政程序法的基本制度，而是上述原因使然。
