第十三章 行政监督
你认为大学生期末考试需要老师监考吗？
讨论假如你是监考老师，如何监督考试作
弊者？
本章主要内容
第十三章 行政监督
第一节 行政权力制约的基本理论
第二节 行政监督体系
第三节 我国行政监督机制的完善
第一节 行政权力制约的基本理论
一、分权制衡理论：以权力制约权力
二、人民主权理论：以权利制约权力
三、社会契约论：以道德制约权力
第一节行政权力制约的基本理论
行政监督行政监督指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员指各类监督主体依法对政府行政机关及其工作人员
行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。行使行政权力行为是否合法、合理所实施的监察和督导活动。
行政权力行政权力是行政管理主体管理公共事务所享有的合法资格和是行政管理主体管理公共事务所享有的合法资格和
相应的强制力、约束力，它是由社会共同需要产生的，目的相应的强制力、约束力，它是由社会共同需要产生的，目的
在维护公共利益和维持、调整与管理整个社会生活的基本秩在维护公共利益和维持、调整与管理整个社会生活的基本秩
序。序。
一、分权制衡理论：以权力制约权力一、分权制衡理论：以权力制约权力
（一）（一）分权制衡理论的内容分权制衡理论的内容
分权制衡理论也称权力制约论，分权制衡理论也称权力制约论，它是西方国家的立法、行它是西方国家的立法、行
政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。政和司法三种权力各自独立又相互制约和均衡的理论。
它强调：它强调：为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合为防止政府权力的腐败或滥用，必须对它进行合
理分割，并建立相互制约和监督的关系。理分割，并建立相互制约和监督的关系。
分权制衡论是被西方国家普遍运用在政治体系和其他国家分权制衡论是被西方国家普遍运用在政治体系和其他国家
管理活动中的重要法理。分权制衡论对权力的制约最为直接管理活动中的重要法理。分权制衡论对权力的制约最为直接
有效。有效。
（二）分权制衡理论的代表人物以及观点（二）分权制衡理论的代表人物以及观点
制衡学说的代表：制衡学说的代表：可追溯到古希腊的柏拉图和亚里士多德，可追溯到古希腊的柏拉图和亚里士多德，
但真正创立这一学说的是但真正创立这一学说的是17—1817—18世纪的资产阶级启蒙思想世纪的资产阶级启蒙思想
家及后来的政治家、理论家，其代表人物是英国的洛克、家及后来的政治家、理论家，其代表人物是英国的洛克、
法国的孟德斯鸠、美国的杰斐逊和汉密尔顿。法国的孟德斯鸠、美国的杰斐逊和汉密尔顿。
亚里士多德认为亚里士多德认为，一切政体都有三个要素，一切政体都有三个要素————议事机构、议事机构、
行政机构和审判机构，行政机构和审判机构，““倘若三个要素倘若三个要素((部分部分))都有良好的都有良好的
组织，整个政体也将是一个健全的机构组织，整个政体也将是一个健全的机构””。。
洛克洛克在《政府论》中把国家权力分为立法权、行政权和在《政府论》中把国家权力分为立法权、行政权和
外交权外交权((也译为联盟权也译为联盟权))。他在论述三权分离的同时，特别。他在论述三权分离的同时，特别
强调立法权与行政权的分立。洛克进一步确立了立法权至强调立法权与行政权的分立。洛克进一步确立了立法权至
上的原则，并明确主张立法权是人民交给、委托给议会行上的原则，并明确主张立法权是人民交给、委托给议会行
使的权力，因而人民自然就有权对立法权的执行情况进行使的权力，因而人民自然就有权对立法权的执行情况进行
必要的监督和制约。必要的监督和制约。
孟德斯鸠，孟德斯鸠，1818世纪中叶，法国启蒙思想家、法学家孟德世纪中叶，法国启蒙思想家、法学家孟德
斯鸠是近代权力制衡理论的完成者斯鸠是近代权力制衡理论的完成者，他在《论法的精神》，他在《论法的精神》
中，论述法和政体以及自由的关系时，强调专制政体与法中，论述法和政体以及自由的关系时，强调专制政体与法
律水火不容，认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防律水火不容，认为一切有权力的人都容易滥用权力，要防
止权力被滥用，保障人民的自由，止权力被滥用，保障人民的自由，““就必须以权力约束权就必须以权力约束权
力力””。。
孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。具体包括：孟德斯鸠的分权学说表现为一整套权力结构的设计。具体包括：
第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使第一，他主张立法权应由人民选举的代表来行使。他强调，各个城市和。他强调，各个城市和
地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能讨论大众聚集在地区的人民应各自选出代表参加议会。为数不多的代表能讨论大众聚集在
一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富一起不适宜讨论的问题，这是代议制最大的好处。他认为，以出身、财富
或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平或荣誉著称的人应单独组成贵族院，由一般群众选举产生的代表则组成平
民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵民院。议会两院同时拥有立法权，相互牵制，以制止贵族和平民的相互侵
犯。另外，涉及贵族的案件还应由贵族院审理。他还指出，立法机关的集犯。另外，涉及贵族的案件还应由贵族院审理。他还指出，立法机关的集
会应由行政机关召集，以实现行政权对立法权的制约。会应由行政机关召集，以实现行政权对立法权的制约。
第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌握第二，他认为行政权力和军队应交由国王掌握。行政权力处事需要当机。行政权力处事需要当机
立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有立断，急速行动，因而行政权力和军队由一人掌握比较合适。立法机关有
权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督，但不应有权审讯执权审查它所制定法律的实施，以实现对行政权的监督，但不应有权审讯执
政者本人，这对防止立法机关的专制，很有必要。他还认为行政机关有权政者本人，这对防止立法机关的专制，很有必要。他还认为行政机关有权
制止立法机关的越权行为，以制止立法机关的越权行为，以““反对权反对权””参与立法。他提出立法机关有随参与立法。他提出立法机关有随
时解散军队的权力，以防止军队成为行政权力压迫人民的工具。时解散军队的权力，以防止军队成为行政权力压迫人民的工具。
第三，他强调司法独立原则第三，他强调司法独立原则。他所谓的。他所谓的““司法独立司法独立””，就是司法权独立，就是司法权独立
于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依法律的规定行使审判权，不于立法和行政权力。由选自人民阶层的法官依法律的规定行使审判权，不
受立法权和行政权的干涉。这一概念的提出是他对洛克分权理论的一大突受立法权和行政权的干涉。这一概念的提出是他对洛克分权理论的一大突
破。司法被明确为与立法、行政并立的权能，使他的分权学说成为真正意破。司法被明确为与立法、行政并立的权能，使他的分权学说成为真正意
义上的义上的““三权分立三权分立””。司法独立是。司法独立是““以权力制约权力以权力制约权力””的关键，只有的关键，只有““司司
法独立法独立””才能保障司法权对立法权、行政权的制约。才能保障司法权对立法权、行政权的制约。
（三）分权制衡理论的积极意义以及他的局限性（三）分权制衡理论的积极意义以及他的局限性
分权制衡理论的积极意义：分权制衡理论的积极意义：
1 1、分权制衡理论是近现代西方国家政治制度和监督制度、分权制衡理论是近现代西方国家政治制度和监督制度
的重要理论基础，它既为西方国家的权力架构提供依据，的重要理论基础，它既为西方国家的权力架构提供依据，
又为各种监督方式的拓展奠定基础，从而成为西方国家重又为各种监督方式的拓展奠定基础，从而成为西方国家重
要的行政监督理论基石，并受到后世很多西方思想家的推要的行政监督理论基石，并受到后世很多西方思想家的推
崇、继承与发展。崇、继承与发展。
2 2、在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对、在实践中更成为西方国家普遍的政府组织原则，对
近现代西方政治民主化进程产生深远的历史影响。近现代西方政治民主化进程产生深远的历史影响。
分权制衡理论的局限性：分权制衡理论的局限性：
1 1、权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式、权制衡论主导下的以权力制约权力的权力制约模式
虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。虽能有效制约权力，但不可能解决所有的权力滥用问题。
2 2、就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权三、就三权分立自身而言，立法权、行政权和司法权三
者虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行者虽是并列的，但在事实上，司法权是其中最弱的，而行
政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制政权则是其中最具有扩张性的，因此，很难达到理想的制
衡效果。可见，对权力的制约不能只寄托于分权与制衡。衡效果。可见，对权力的制约不能只寄托于分权与制衡。
二、人民主权理论：以权利制约权力二、人民主权理论：以权利制约权力
（一）人民主权理论：以权利制约权力的内容（一）人民主权理论：以权利制约权力的内容
认为人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，因此，人民对国认为人民拥有主权，国家的主权源于人民权利的让渡，因此，人民对国
家有天然监督权。人民主权论是人类在对政治发展历史经验的基础上获得家有天然监督权。人民主权论是人类在对政治发展历史经验的基础上获得
并经检验为真理的认识，它是对并经检验为真理的认识，它是对““家天下家天下””和野蛮政治的否定，这种观念和野蛮政治的否定，这种观念
显然是对客观世界的正确反映，是较好的解释权力来源的观点。显然是对客观世界的正确反映，是较好的解释权力来源的观点。
（二）代表人物（二）代表人物
11、莫耐。、莫耐。法国思想家莫耐在《反暴君论》一书中提出，国王是人民的法国思想家莫耐在《反暴君论》一书中提出，国王是人民的
公仆，人民是国家的主人，人民立君，而不是君立人民。公仆，人民是国家的主人，人民立君，而不是君立人民。
22、洛克。、洛克。他他 在其政治学巨著《政府论》中，竭力反对在其政治学巨著《政府论》中，竭力反对““君权神授君权神授””的的
谬论，提出谬论，提出““天赋人权天赋人权””的口号。他还认为，国家的立法权和行政权必须的口号。他还认为，国家的立法权和行政权必须
分离，这是防止政府滥用权力的办法，是分离，这是防止政府滥用权力的办法，是““在一切情况和条件下，对于滥在一切情况和条件下，对于滥
用职权的强力用职权的强力””。这种强力就是法律，是人民对他们委托权的控制武器。。这种强力就是法律，是人民对他们委托权的控制武器。
33、孟德斯鸠。、孟德斯鸠。他他将主权在民学说及其监督理论推向高潮。他认为，国将主权在民学说及其监督理论推向高潮。他认为，国
家的主权源于人民，国家的权力是人民自然权力契约的结果。人民必须家的主权源于人民，国家的权力是人民自然权力契约的结果。人民必须““
依靠良法依靠良法””对政府的行政权力进行有效监督。对政府的行政权力进行有效监督。
44、卢梭。、卢梭。他系统提出人民主权论可以说，卢梭的人民主权论第一次以他系统提出人民主权论可以说，卢梭的人民主权论第一次以
如此完整的形式和彻底的精神打开了西方近代政治的大门，他坚持人民主如此完整的形式和彻底的精神打开了西方近代政治的大门，他坚持人民主
权的绝对性、神圣性和不可侵犯性，极大地鼓舞了大革命时代的政治先驱权的绝对性、神圣性和不可侵犯性，极大地鼓舞了大革命时代的政治先驱
者。者。 卢梭认为，以社会契约方式建立的国家，完全是出于人类自身的理卢梭认为，以社会契约方式建立的国家，完全是出于人类自身的理
性要求，是性要求，是““要寻找一种结合的形式，使它能以集体共同的力量来护卫和要寻找一种结合的形式，使它能以集体共同的力量来护卫和
保障每个成员的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与集体相联系保障每个成员的人身和财富，并且由于这一结合而使每一个与集体相联系
的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由的个人又只不过是在服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由””。。
（三）人民主权理论：以权利制约权力的积极意义以及局限性（三）人民主权理论：以权利制约权力的积极意义以及局限性
积极意义：积极意义：
1 1、人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有政、人民主权是政府权力的逻辑基础，没有人民主权就不可能有政
府权力。府权力。
2 2、政府是人民缔结契约、转让权力的结果；一切权力属于人民；、政府是人民缔结契约、转让权力的结果；一切权力属于人民；
行政管理者只是人民权利的具体执行者，其权力是人民赋予的，他们行政管理者只是人民权利的具体执行者，其权力是人民赋予的，他们
必须承担维护人民权利的义务；为防止政府滥用职权和侵犯民权，人必须承担维护人民权利的义务；为防止政府滥用职权和侵犯民权，人
民可以通过各种形式来监督政府行为；在公共权力体系中，建立行之民可以通过各种形式来监督政府行为；在公共权力体系中，建立行之
有效的监督机制监督政府的各种行为。有效的监督机制监督政府的各种行为。
33、从实践上看，虽然当今世界存在社会主义政治意识形态和资本、从实践上看，虽然当今世界存在社会主义政治意识形态和资本
主义意识形态的分野，但自从资产阶级高举人民主权的旗帜号召人民主义意识形态的分野，但自从资产阶级高举人民主权的旗帜号召人民
起来推翻封建专制统治并取得历史性的胜利后，资本主义宪政国家无起来推翻封建专制统治并取得历史性的胜利后，资本主义宪政国家无
不以人民主权为核心来强化以公民监督、社团监督为代表的社会监督。不以人民主权为核心来强化以公民监督、社团监督为代表的社会监督。
4 4、马克思主义在创建社会主义理论时，也充分肯定人民主权的历、马克思主义在创建社会主义理论时，也充分肯定人民主权的历
史进步意义，并将它作为社会主义革命和建设中的共同信仰和追求。史进步意义，并将它作为社会主义革命和建设中的共同信仰和追求。
人民主权论的强劲生命力就在于其有力的解释力。人民主权论的强劲生命力就在于其有力的解释力。
局限性：局限性：
在实际上很难做到按其委托人在实际上很难做到按其委托人————人民意志行事，原因有三：人民意志行事，原因有三：
在实际上很难做到按其委托人在实际上很难做到按其委托人————人民意志行事，原因有三：人民意志行事，原因有三：
(1)(1)在人民主权的委托代理关系中，代理人的目标函数并不总是与委在人民主权的委托代理关系中，代理人的目标函数并不总是与委
托人相一致。托人相一致。当一种行动不是直接代表公共利益，而是代表行为者时，当一种行动不是直接代表公共利益，而是代表行为者时，
就可能会出现代理者的行为偏差，存在代理人偏离、甚至背弃委托人利就可能会出现代理者的行为偏差，存在代理人偏离、甚至背弃委托人利
益的危险。益的危险。
(2)(2)在委托代理中，人民或代议机构与政府间信息始终是不对称的。在委托代理中，人民或代议机构与政府间信息始终是不对称的。
作为代理人的政府可能通过提供不真实的信息来追求自身效用的最大化。作为代理人的政府可能通过提供不真实的信息来追求自身效用的最大化。
由于信息不对称，委托人人数众多且相当分散，缺乏采取统一的集体行由于信息不对称，委托人人数众多且相当分散，缺乏采取统一的集体行
动的动力，从而加大了对政府监督约束的困难和风险。动的动力，从而加大了对政府监督约束的困难和风险。
(3)(3)在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府独家垄断，在承接公共权力的代理中，不存在代理权的竞争，政府独家垄断，
即享有垄断代理权。即享有垄断代理权。因为在任何国家都只存在一个统一的行政系统，人因为在任何国家都只存在一个统一的行政系统，人
民不能在多个行政系统中选择，这种垄断性使政府处于明显的优势，从民不能在多个行政系统中选择，这种垄断性使政府处于明显的优势，从
而扭曲了人民与政府的委托代理关系。政府凭借这种优势，常不顾人民而扭曲了人民与政府的委托代理关系。政府凭借这种优势，常不顾人民
的利益，追求集团或个体利益的最大化。的利益，追求集团或个体利益的最大化。
可见，虽然人民主权论很好地解释了权力的真正来源：人民的权利，可见，虽然人民主权论很好地解释了权力的真正来源：人民的权利，
并引申出人民应起到监督政府和制约政府权力的作用，但事实上，由于并引申出人民应起到监督政府和制约政府权力的作用，但事实上，由于
作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效制约公共作为委托人的人民本身出于权力约束的弱势，因此，很难有效制约公共
权力。权力。
三、社会契约论：以道德制约权力三、社会契约论：以道德制约权力
（一）代表人物（一）代表人物
在西方思想史上，霍布斯、斯宾诺沙、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都在西方思想史上，霍布斯、斯宾诺沙、洛克、卢梭、康德和罗尔斯等都
从不同层面探讨社会契约论。从不同层面探讨社会契约论。
霍布斯霍布斯是是1717、、1818世纪流行的自然法和契约论的创始人之一。霍布斯认为，世纪流行的自然法和契约论的创始人之一。霍布斯认为，
人的本性是趋利避害。在自然状态中，人的本性表现为求利、求安、求荣。人的本性是趋利避害。在自然状态中，人的本性表现为求利、求安、求荣。
人类为求利便不断运用暴力争夺财产；为求安便相互猜忌，用暴力保护自人类为求利便不断运用暴力争夺财产；为求安便相互猜忌，用暴力保护自
己；为求荣则不惜为小事而动用武力。总之，在自然状态中，人与人间充己；为求荣则不惜为小事而动用武力。总之，在自然状态中，人与人间充
满敌意和戒备，不存在是与非、公正与不公正等道德观念。但满敌意和戒备，不存在是与非、公正与不公正等道德观念。但
人类本身为自我生命的保护，又会超越自然状态，制定和平与正义的自然人类本身为自我生命的保护，又会超越自然状态，制定和平与正义的自然
法，并通过契约形成公共权力。法，并通过契约形成公共权力。
斯宾诺沙斯宾诺沙主张国家权力不是专横的，而是理性的，即国家的目的在保护主张国家权力不是专横的，而是理性的，即国家的目的在保护
人民的福利和政治、思想自由。人民的福利和政治、思想自由。
洛克洛克提出社会契约的理论立足点则在对个人权利的认定。他认为，契约提出社会契约的理论立足点则在对个人权利的认定。他认为，契约
一经订立，自然状态立即转化为公民社会，公民社会建立后，个人的自然一经订立，自然状态立即转化为公民社会，公民社会建立后，个人的自然
权利，如自由、平等，特别是财产权利，都仍最后保留，个人的权利尤其权利，如自由、平等，特别是财产权利，都仍最后保留，个人的权利尤其
财产权是神圣不可侵犯的，对个人财产权界定和保护是政府的首要任务。财产权是神圣不可侵犯的，对个人财产权界定和保护是政府的首要任务。
政府实际上是社会权利和个人权利间的一种契约关系。也就是说政府行使政府实际上是社会权利和个人权利间的一种契约关系。也就是说政府行使
权力必须严格服从这个目的。他主张政治必需是因为它在保护个人的权利权力必须严格服从这个目的。他主张政治必需是因为它在保护个人的权利
上发挥作用。因此，政府必须对公民负责。上发挥作用。因此，政府必须对公民负责。
卢梭卢梭则进一步指出，社会契约产生的是则进一步指出，社会契约产生的是““道德和集体的共道德和集体的共
同体同体””，就是一个，就是一个““公共的大我公共的大我””。社会契约完全出于人类。社会契约完全出于人类
自身的理性要求，是自身的理性要求，是““要寻找一种结合的形式，使它能以全要寻找一种结合的形式，使它能以全
部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富，并且
由于这一结合而使每一个与全体相联系的个人又只不过是在由于这一结合而使每一个与全体相联系的个人又只不过是在
服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由服从自己本人，并且仍然像以往一样地自由””。这种结合的。这种结合的
形式是通过每个人把自己的一切权利全部转让给整个集体，形式是通过每个人把自己的一切权利全部转让给整个集体，
集体掌握管理社会的治权。因此，政府行使权力必须要符合集体掌握管理社会的治权。因此，政府行使权力必须要符合
““公意公意””，要对公民负责，并负有保护公民的行政道德。，要对公民负责，并负有保护公民的行政道德。
康德康德则认为，契约的公正和权威，人们对契约的虔诚，是则认为，契约的公正和权威，人们对契约的虔诚，是
由于契约内在的道德规定使然。最高意义上的契约是以自身由于契约内在的道德规定使然。最高意义上的契约是以自身
作为约束根据的具有普遍必然性的道德自律，能有效地促使作为约束根据的具有普遍必然性的道德自律，能有效地促使
政府有效地履行行政责任。政府有效地履行行政责任。
罗尔斯罗尔斯则对契约理论进行一种理性的提升，致力于用契约则对契约理论进行一种理性的提升，致力于用契约
理论来构造其公平的正义，贯穿《正义论》全篇的中心思想，理论来构造其公平的正义，贯穿《正义论》全篇的中心思想，
就是他对契约的道德规定。他强调道：就是他对契约的道德规定。他强调道：““要理解它就必须把要理解它就必须把
它暗示着某种水平的抽象这一点牢记在心。特别是我的正义它暗示着某种水平的抽象这一点牢记在心。特别是我的正义
论中的契约并不是由此进入一个特定的社会，或采取一种特论中的契约并不是由此进入一个特定的社会，或采取一种特
定的政治形式，而只是要接受某些道德原则。定的政治形式，而只是要接受某些道德原则。””总之，道德总之，道德
本体构成契约的题中之义。本体构成契约的题中之义。
布坎南布坎南认为，在公共权力机构担任公职的是既有理性、又很自私的人。如认为，在公共权力机构担任公职的是既有理性、又很自私的人。如
何保障公权的使用有节制和理性，避免公权的滥用，除通过政治契约的监督何保障公权的使用有节制和理性，避免公权的滥用，除通过政治契约的监督
外，还须通过价值的洗礼、道德的升华，消除公共权力使用者的心理灰色的外，还须通过价值的洗礼、道德的升华，消除公共权力使用者的心理灰色的
一面。一面。
以社会契约论为基础的以道德制约权力的权力制约模式主要通过两种方式以社会契约论为基础的以道德制约权力的权力制约模式主要通过两种方式
来实现对权力的约束，即权力主体的自律和他律：来实现对权力的约束，即权力主体的自律和他律：
自律自律是在权力主体行使行政权力中以内在道德的力量来进行自我约束，促是在权力主体行使行政权力中以内在道德的力量来进行自我约束，促
使权力的正确使用。它的约束范围非常广，在法律难以或无法干预的领域，使权力的正确使用。它的约束范围非常广，在法律难以或无法干预的领域，
能发挥约束作用；能发挥约束作用；
他律他律主要是公民、社会团体等对权力主体做出肯定、批评和建议，迫使其主要是公民、社会团体等对权力主体做出肯定、批评和建议，迫使其
遵守道德规范。遵守道德规范。
各种契约理论形式有差别，但从契约价值上讲，它们至少包含以下两个共同各种契约理论形式有差别，但从契约价值上讲，它们至少包含以下两个共同
点：点：
第一，契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的。第一，契约签订的直接动力在契约双方当事人间要达到某种目的。其直接其直接
动力和目的都是为维护全体公民的公共利益，政府权力行为必须服从这个目动力和目的都是为维护全体公民的公共利益，政府权力行为必须服从这个目
的，为公民之公共利益负责。因此，维护社会公共利益是社会契约论对行政的，为公民之公共利益负责。因此，维护社会公共利益是社会契约论对行政
道德的内在规定。道德的内在规定。
第二，契约意味着双方当事人间权利义务的对称，第二，契约意味着双方当事人间权利义务的对称，政府掌握管理社会的公政府掌握管理社会的公
共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责任，公民有服从政府公共权共权力，同时必须负起维护公共利益的义务、责任，公民有服从政府公共权
力管理的义务，同时公民有被保护公共利益的权利，有监督和制约公共权力力管理的义务，同时公民有被保护公共利益的权利，有监督和制约公共权力
的权利。因此，政府公共权力的执行者必须对自己的行政行为负责。的权利。因此，政府公共权力的执行者必须对自己的行政行为负责。
第二节 行政监督体系
一、行政监督的内容
二、行政管理内部监督体系
三、行政管理外部监督体系
行政监督体系，行政监督体系，指具有法定监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其指具有法定监督权的多元监督主体在对政府行政机关及其
工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。根据不同标准，可将行政监督工作人员进行监督时的任务和权限划分体系。根据不同标准，可将行政监督
体系分为不同类型；体系分为不同类型；本书根据行政监督主体与客体的关系，可将行政监督体本书根据行政监督主体与客体的关系，可将行政监督体
系分为内部与外部监督体系。系分为内部与外部监督体系。
一、行政监督的内容一、行政监督的内容
行政监督的对象行政监督的对象是行政机关及其工作人员和行政管理活动，内容主要有四是行政机关及其工作人员和行政管理活动，内容主要有四
方面：方面：
((一一))监督决策是否科学、合法监督决策是否科学、合法
监督主体除认真监督决策目标、依据、方案外，应着重监督决策的程序是监督主体除认真监督决策目标、依据、方案外，应着重监督决策的程序是
否合法、科学、民主，是否严格遵循以下步骤：发现问题，确立目标；集思否合法、科学、民主，是否严格遵循以下步骤：发现问题，确立目标；集思
广益，拟定方案；分析评估，选择方案；实施方案，完善决策。广益，拟定方案；分析评估，选择方案；实施方案，完善决策。
((二二))监督行政管理行为是否合法、合理监督行政管理行为是否合法、合理
行政管理行为可分抽象的和具体的两种行为，都必须受到有效监督。行政管理行为可分抽象的和具体的两种行为，都必须受到有效监督。
(1)(1)抽象行为指立法行为抽象行为指立法行为，主要指行政主体制定和发布行政法规、行政规，主要指行政主体制定和发布行政法规、行政规
章以及其他具有普遍约束力的决定、命令和规范性文件的行为。此外，还包章以及其他具有普遍约束力的决定、命令和规范性文件的行为。此外，还包
括相关政府部门为全国人大制定相关法律、为地方人大制定相关地方法规的括相关政府部门为全国人大制定相关法律、为地方人大制定相关地方法规的
行为。当前，对抽象行为的监督要以防止国家政策部门化为重点。行为。当前，对抽象行为的监督要以防止国家政策部门化为重点。
(2)(2)具体行为具体行为指行政管理主体依职权作出的、对被管理对象的合法权益产指行政管理主体依职权作出的、对被管理对象的合法权益产
生实际影响的管理行为，如行政许可、处罚、强制、征收、奖励、救济、调生实际影响的管理行为，如行政许可、处罚、强制、征收、奖励、救济、调
解等。为规范这些行为，国家制定出相应的法律、法规，如《中华人民共和解等。为规范这些行为，国家制定出相应的法律、法规，如《中华人民共和
国行政许可法》等。法律、法规没有明确规定的，行政部门在做出具体行为国行政许可法》等。法律、法规没有明确规定的，行政部门在做出具体行为
时应以民为本，在不损害国家及公共利益的前提下适当考虑照顾被管理对象时应以民为本，在不损害国家及公共利益的前提下适当考虑照顾被管理对象
的眼前利益，这是对具体行为合理性的监督。的眼前利益，这是对具体行为合理性的监督。
((三三))监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力监督行政部门及其工作人员是否廉洁勤政、不滥用权力
腐败的本质是公共权力的滥用。行政部门及工作人员必须用人民赋予的腐败的本质是公共权力的滥用。行政部门及工作人员必须用人民赋予的
权力为人民谋利益，绝不能以权谋私。有的利用行政审批、政府采购、执权力为人民谋利益，绝不能以权谋私。有的利用行政审批、政府采购、执
法监督等方面的权力搞权钱交易，或参与干预企事业单位的经营活动谋取法监督等方面的权力搞权钱交易，或参与干预企事业单位的经营活动谋取
非法利益，甚至利用权力索贿受贿；一些不法商人盯住行政管理者手中的非法利益，甚至利用权力索贿受贿；一些不法商人盯住行政管理者手中的
权力，使出各种手段拉拢腐蚀，搞官商勾结，损害国家和人民利益。权力，使出各种手段拉拢腐蚀，搞官商勾结，损害国家和人民利益。
有些行政部门工作人员在廉洁自律方面做得很不错，但精神状态不佳，有些行政部门工作人员在廉洁自律方面做得很不错，但精神状态不佳，
两袖清风不干事，遇事推诿扯皮，该作为时不作为，这是失职渎职的表现。两袖清风不干事，遇事推诿扯皮，该作为时不作为，这是失职渎职的表现。
必须发挥行政监督治懒、治庸的功能，促使他们勤政为民，多做好事。必须发挥行政监督治懒、治庸的功能，促使他们勤政为民，多做好事。
((四四))监督自由裁量权是否被违规滥用监督自由裁量权是否被违规滥用
自由裁量权指行政部门及工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依自由裁量权指行政部门及工作人员在法律、法规、规章规定的范围内依
立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由立法目的和公正合理原则自行判断行为的条件、自行选择行为方式和自由
作出相应决定的权力。它是行政部门及工作人员在法律明示授权或消极默作出相应决定的权力。它是行政部门及工作人员在法律明示授权或消极默
许的范围内，基于行政管理目的自由衡量、自主选择而作出一定的具体行许的范围内，基于行政管理目的自由衡量、自主选择而作出一定的具体行
为的权力。自由裁量权是社会、经济发展的必然产物，并随着社会、经济为的权力。自由裁量权是社会、经济发展的必然产物，并随着社会、经济
的发展不断扩大，以至于已成为当代行政管理中不可或缺的一种权力。自的发展不断扩大，以至于已成为当代行政管理中不可或缺的一种权力。自
由裁量权可弥补立法的不足，使公共部门及工作人员充分发挥积极性和主由裁量权可弥补立法的不足，使公共部门及工作人员充分发挥积极性和主
动性，从而卓有成效提高行政效率、更好地管理公共事务。动性，从而卓有成效提高行政效率、更好地管理公共事务。
二、行政管理内部监督体系二、行政管理内部监督体系
行政管理内部监督，行政管理内部监督，指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督指上级行政机关对下级行政机关、专门行政监督
机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督，它是行机关对一般行政管理机关以及行政部门对工作人员进行的监督，它是行
政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。政管理系统内部建立的检查、督促等自我约束、制衡等自体监督体系。
其中，专门行政监督机关在中国主要指行政监察机关和审计机关。其中，专门行政监督机关在中国主要指行政监察机关和审计机关。
各国建立形式各异的行政管理内部监督体系。各国建立形式各异的行政管理内部监督体系。
在单一制国家，在单一制国家，中央政府设有主管地方事务的机构，如日本的自治省，中央政府设有主管地方事务的机构，如日本的自治省，
主要负责指导和监督地方政府实施法制，完成中央政府下达任务，监督主要负责指导和监督地方政府实施法制，完成中央政府下达任务，监督
地方预算计划的制定并检查其完成情况。同时，由政府设立监察机构，地方预算计划的制定并检查其完成情况。同时，由政府设立监察机构，
主要负责全面推进政府管理工作；了解公民意见，解决问题；通过对话，主要负责全面推进政府管理工作；了解公民意见，解决问题；通过对话，
解决不良行为造成的后果。解决不良行为造成的后果。
在联邦制国家如美国在联邦制国家如美国，各州政府享有很大的自治权力，依法建立一套，各州政府享有很大的自治权力，依法建立一套
地方监督体系。同时，政府各部门内设监察机关，其职责是监督本部门地方监督体系。同时，政府各部门内设监察机关，其职责是监督本部门
的审计和调查、指导协调本部门工作，纠举违法行为，并提出改正措施。的审计和调查、指导协调本部门工作，纠举违法行为，并提出改正措施。
另外，基于司法制度不同，另外，基于司法制度不同，各国内部监督体系构成也呈现不同特点。各国内部监督体系构成也呈现不同特点。
以大陆法系为司法制度的欧洲大陆国家，一般在政府组织内部设行政法以大陆法系为司法制度的欧洲大陆国家，一般在政府组织内部设行政法
院，审查和裁定政府机关公务人员的违法案件。英、美法系等国家，其院，审查和裁定政府机关公务人员的违法案件。英、美法系等国家，其
行政管理中的违法案件，包括行政案件，由独立于行政部门的司法机关行政管理中的违法案件，包括行政案件，由独立于行政部门的司法机关
裁决。裁决。
行政管理内部监督体系具有独特优势和特点行政管理内部监督体系具有独特优势和特点：：
第一，监督内容更具全面性第一，监督内容更具全面性。由于权力机关的主要职责是。由于权力机关的主要职责是
制定法律，而司法机关对行政管理的监督主要集中在政府具制定法律，而司法机关对行政管理的监督主要集中在政府具
体行为的合法性，而行政管理系统的内部监督是建立在层级体行为的合法性，而行政管理系统的内部监督是建立在层级
隶属的组织原则基础上，上下级的领导与服从关系、上下级隶属的组织原则基础上，上下级的领导与服从关系、上下级
在管理目标上相当程度的一致性、行政管理机关层级控制的在管理目标上相当程度的一致性、行政管理机关层级控制的
需要以及行政管理机关对自身或下级行政管理运作的熟悉，需要以及行政管理机关对自身或下级行政管理运作的熟悉，
这些都使行政管理系统内部监督可在更为全面的范围内展开。这些都使行政管理系统内部监督可在更为全面的范围内展开。
第二，监督方式更具多样性。第二，监督方式更具多样性。既可依职权采取积极主动方既可依职权采取积极主动方
式，也可应相对人申请被动地进行监督；既可用法定的正式式，也可应相对人申请被动地进行监督；既可用法定的正式
监督方式，也可用非法定的监督方式；既可撤销违法或不当监督方式，也可用非法定的监督方式；既可撤销违法或不当
的决定，也可直接变更违法或不当的决定；既可通过法律手的决定，也可直接变更违法或不当的决定；既可通过法律手
段来惩罚作出违法行为的行政管理机关或公务员，也可以内段来惩罚作出违法行为的行政管理机关或公务员，也可以内
部纪律处分的形式来规范公务员行为。部纪律处分的形式来规范公务员行为。
第三，监督程序更具时效性第三，监督程序更具时效性。权力监督和司法监督通常无。权力监督和司法监督通常无
法及时发现或处理行政管理中出现的违法或不当行为。而由法及时发现或处理行政管理中出现的违法或不当行为。而由
于上下级的行政隶属关系和监督方式的多样性特征，使行政于上下级的行政隶属关系和监督方式的多样性特征，使行政
管理内部监督可更为及时、高效地发现并处理行政管理中出管理内部监督可更为及时、高效地发现并处理行政管理中出
现的新情况、新问题。现的新情况、新问题。
行政管理内部监督体系的局限性：行政管理内部监督体系的局限性：
１、 １、这就违背了这就违背了““任何人都不得做自己案件的任何人都不得做自己案件的
法官法官””这一公认原则，这一公认原则，其公信力通常弱于权力机其公信力通常弱于权力机
关、司法机关和其他监督主体所实施的外部监督。关、司法机关和其他监督主体所实施的外部监督。
2 2、在行政监督实践中，行政管理系统内部监督、在行政监督实践中，行政管理系统内部监督
通常通常很难避免或消除偏袒的可能性很难避免或消除偏袒的可能性。即使行政管。即使行政管
理系统内部的监督主体完全遵守相关法律法规，理系统内部的监督主体完全遵守相关法律法规，
但由于监督权力本身的行使允许相当程度的自由但由于监督权力本身的行使允许相当程度的自由
裁量空间，监督机关也会出于尽可能减少违法或裁量空间，监督机关也会出于尽可能减少违法或
不当行政管理行为对行政管理带来的负面影响的不当行政管理行为对行政管理带来的负面影响的
考虑，从而无法完全满足合法利益受到损害的相考虑，从而无法完全满足合法利益受到损害的相
对人的正当请求。对人的正当请求。
中国行政管理内部监督体系主要有一般、专门、行政复议和特种监督四中国行政管理内部监督体系主要有一般、专门、行政复议和特种监督四
种基本形式；种基本形式；
((一一))一般监督一般监督
一般监督一般监督指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关间、同级指基于组织层级和隶属关系，上下级行政管理机关间、同级
行政管理机关间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。行政管理机关间以及行政管理机关对其自身或公务员进行的监督活动。
行政管理系统必须是一个金字塔式的层级机构，各层级间界限分明，行政管理系统必须是一个金字塔式的层级机构，各层级间界限分明，
下级必须服从上级、上级有权监督下级、下级有权向上级反映情况或提下级必须服从上级、上级有权监督下级、下级有权向上级反映情况或提
出申诉。出申诉。
从管理层级上看，宪法、法律规定的一般监督主要有三种，即上下级从管理层级上看，宪法、法律规定的一般监督主要有三种，即上下级
间的、一级政府内部平行机关间的和行政管理机关对其自身或公务员的间的、一级政府内部平行机关间的和行政管理机关对其自身或公务员的
监督。监督。
((二二))专门监督专门监督
专门监督专门监督指在行政管理主体内部设专门监督机关，即指在行政管理主体内部设专门监督机关，即专门监察机关实行专门监察机关实行
的监察活动的监察活动。我国行政管理专门监督中，最为核心、常用、有效的专门。我国行政管理专门监督中，最为核心、常用、有效的专门
监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动。监督是国家行政监督机关实行的行政监察活动。
国家行政监察机关以宪法和法律为依据，在我国县及县以上各级政府国家行政监察机关以宪法和法律为依据，在我国县及县以上各级政府
中都有设立。它在上级行政监督机关和所属人民政府的领导下，独立地中都有设立。它在上级行政监督机关和所属人民政府的领导下，独立地
行使监察权，只服从国家有关法律、法规和政策等，因而其监督地位有行使监察权，只服从国家有关法律、法规和政策等，因而其监督地位有
公正和权威性的特点。公正和权威性的特点。
11、行政监察体制、行政监察体制
行政监察机关实行双重领导体制行政监察机关实行双重领导体制。实践中，中央、省级、市级和县级人。实践中，中央、省级、市级和县级人
民政府分别设监察机关。监察部主管全国监察工作，县级以上地方各级人民政府分别设监察机关。监察部主管全国监察工作，县级以上地方各级人
民政府监察机关负责本地区的监察工作。地方行政监察机关同时对本级人民政府监察机关负责本地区的监察工作。地方行政监察机关同时对本级人
民政府和上一级监察机关负责，而在监察业务方面以上级监察机关领导为民政府和上一级监察机关负责，而在监察业务方面以上级监察机关领导为
主。值得注意的是，当前国家行政监察机关与中共纪律检查委员会合署办主。值得注意的是，当前国家行政监察机关与中共纪律检查委员会合署办
公。公。
22、行政监察形式、行政监察形式
(1) (1)检查监督执法情况。检查监督行政管理机关在遵守和执行法律法规和检查监督执法情况。检查监督行政管理机关在遵守和执行法律法规和
人民政府的命令、决定中存在的问题；人民政府的命令、决定中存在的问题；
(2) (2)受理控告和检举。受理的监察机关对行政管理机关、、公务员和行政受理控告和检举。受理的监察机关对行政管理机关、、公务员和行政
管理机关任命的其他人员的违法行为的控告和检举；管理机关任命的其他人员的违法行为的控告和检举；
(3) (3)调查处理违纪行为。调查处理行政管理机关、公务员和行政管理机关调查处理违纪行为。调查处理行政管理机关、公务员和行政管理机关
任命的其他人员的违纪行为；任命的其他人员的违纪行为；
(4) (4)受理申诉。监察机关还受理公务员和行政管理机关任命的其他人员不受理申诉。监察机关还受理公务员和行政管理机关任命的其他人员不
服主管行政管理机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其服主管行政管理机关给予行政处分决定的申诉，以及法律、法规规定的其
他由监察机关受理的申诉。他由监察机关受理的申诉。
33、行政监察权限、行政监察权限
我国行政监察机关权限包括：检查监察对象贯彻执行国家政策、法规情我国行政监察机关权限包括：检查监察对象贯彻执行国家政策、法规情
况，查处违法行为；受理对监督客体违法、违纪行为的申诉和控告；审议况，查处违法行为；受理对监督客体违法、违纪行为的申诉和控告；审议
本级政府任命人员的纪律处分事项；教育监察对象遵纪守法；制定、颁布本级政府任命人员的纪律处分事项；教育监察对象遵纪守法；制定、颁布
监察工作相关规章、命令和指示。行政监察是行政监督中不可缺少的重要监察工作相关规章、命令和指示。行政监察是行政监督中不可缺少的重要
形式，它在确保政令通畅、维护行政纪律、推动廉政建设、促进行政管理形式，它在确保政令通畅、维护行政纪律、推动廉政建设、促进行政管理
等方面发挥基础性作用。等方面发挥基础性作用。
((三三))行政复议行政复议
行政复议行政复议指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益而依
法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请，行政复议机关依法定程
序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定序对被申请的具体行政行为的合法性、适当性进行审查并作出行政复议决定
的一种行政监督法律制度。的一种行政监督法律制度。
国家十分重视行政复议，专门制定行政复议法，中共中央办公厅和国务院国家十分重视行政复议，专门制定行政复议法，中共中央办公厅和国务院
办公厅还于办公厅还于20072007年初联合发出《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决年初联合发出《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决
机制的意见》。机制的意见》。
行政复议的目的是为纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，行政复议的目的是为纠正行政主体作出的违法或者不当的具体行政行为，
因此，它是行政自我纠错机制。我国各级行政机关普设行政复议机构，这些因此，它是行政自我纠错机制。我国各级行政机关普设行政复议机构，这些
机构做了大量工作，取得重大成绩，其发挥的内部监督作用也相当显著。以机构做了大量工作，取得重大成绩，其发挥的内部监督作用也相当显著。以
广东为例，自广东为例，自20002000年年11月至月至20062006年年66月，全省共立案受理行政复议案件月，全省共立案受理行政复议案件3017230172
宗，约宗，约9090％的行政纠纷在行政复议环节得到化解。％的行政纠纷在行政复议环节得到化解。20062006年上半年，全省收到年上半年，全省收到
的复议申请同比增幅达的复议申请同比增幅达8484．．22％。％。
加强行政复议工作，是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求，是维护加强行政复议工作，是化解社会矛盾、促进社会和谐的必然要求，是维护
人民群众合法权益的重要途径，是建设法治政府的重要内容，是促进政府自人民群众合法权益的重要途径，是建设法治政府的重要内容，是促进政府自
身建设的重要手段。各级政府及各部门应在肯定成绩的同时，正视存在问题，身建设的重要手段。各级政府及各部门应在肯定成绩的同时，正视存在问题，
把这项工作做得更好，必须不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政把这项工作做得更好，必须不断完善行政复议制度和机制，进一步规范行政
复议行为。复议行为。
((四四))特种监督特种监督
特种监督指特种监督指行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动行政管理主体内部依法实行的针对某种专门的行政管理活动
进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。进行的专业性监督，如审计监督、物价监督等。其中审计监督其中审计监督是国家审计是国家审计
机关进行经济监督的一种活动，它有权依法对政府组织、企事业单位以及机关进行经济监督的一种活动，它有权依法对政府组织、企事业单位以及
其他同国家财政有关单位的财政财务收支的真实、合法和效益进行审核、其他同国家财政有关单位的财政财务收支的真实、合法和效益进行审核、
稽查的活动。由于专业性监督主体在公共组织内部有相对的独立性，它与稽查的活动。由于专业性监督主体在公共组织内部有相对的独立性，它与
被监督对象既无隶属关系，又无经济利害关系，从而使其监督有较高的自被监督对象既无隶属关系，又无经济利害关系，从而使其监督有较高的自
主性、主动性和客观性。主性、主动性和客观性。
11、审计监督体制、审计监督体制
1988 1988年的《审计条例》、年的《审计条例》、19941994年的《审计法》和年的《审计法》和19971997年的《审计法实施年的《审计法实施
条例》相继出台，使中国的审计监督逐步走向规范化、制度化。实践中，条例》相继出台，使中国的审计监督逐步走向规范化、制度化。实践中，
审计机关实行双重领导体制，审计机关不仅对本级人民政府负责，更要对审计机关实行双重领导体制，审计机关不仅对本级人民政府负责，更要对
上一级审计机关负责，在审计监督业务上以上级审计机关领导为主。上一级审计机关负责，在审计监督业务上以上级审计机关领导为主。
22、审计监督形式、审计监督形式
审计监督的形式主要有以下几种：审计本级政府各职能部门和下级政府审计监督的形式主要有以下几种：审计本级政府各职能部门和下级政府
预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况；审计监督中国预算的执行情况和决算以及预算外资金的管理和使用情况；审计监督中国
人民银行的财务收支情况；审计监督国家建设项目预算的执行情况和决算；人民银行的财务收支情况；审计监督国家建设项目预算的执行情况和决算；
审计监督政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社审计监督政府部门管理的和社会团体受政府委托管理的社会保障基金、社
会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支情况；审计监督行政管理会捐赠资金以及其他有关基金、资金的财务收支情况；审计监督行政管理
机关接受的国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支情况等。机关接受的国际组织和外国政府援助、贷款项目的财务收支情况等。
33、审计监督权限、审计监督权限
审计机关履行监督职责的权限有四方面：调查权、强制权、建议权和出审计机关履行监督职责的权限有四方面：调查权、强制权、建议权和出
具审计意见与作出审计决定权。具审计意见与作出审计决定权。
三、行政管理外部监督体系三、行政管理外部监督体系
行政管理外部监督，行政管理外部监督，指行政管理组织以外的各种监督主体对指行政管理组织以外的各种监督主体对
行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式行政机关及工作人员的管理活动所进行的多渠道的、多种形式
的异体监督。的异体监督。外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机外部监督体系主要包括权力机关的监督、司法机
关的监督、政党监督、社会监督等形式。关的监督、政党监督、社会监督等形式。
((一一))权力机关监督权力机关监督
权力机关监督指权力机关监督指国家立法机关对行政管理机构及其活动实施国家立法机关对行政管理机构及其活动实施
的监督，是有法律效力的最高层次的异体监督。由于各国政体的监督，是有法律效力的最高层次的异体监督。由于各国政体
和国体不同，国家权力机关监督内容与模式存在差异性。和国体不同，国家权力机关监督内容与模式存在差异性。
在在““三权分立三权分立””国家，立法权、司法权、行政权分别交由不国家，立法权、司法权、行政权分别交由不
同国家机关行使，以实现权力的相互制约、监督。因而，通常同国家机关行使，以实现权力的相互制约、监督。因而，通常
被称为议会或国会的权力机关，由选民选举的议员组成，行使被称为议会或国会的权力机关，由选民选举的议员组成，行使
立法职能并享有某种监督政府的权力，同时它也被政府监督。立法职能并享有某种监督政府的权力，同时它也被政府监督。
在实行在实行““议行合一议行合一””国家，国家权力机关拥有国家主权和最国家，国家权力机关拥有国家主权和最
高法律地位，在国家体系中居核心地位，任何机关没有制约它高法律地位，在国家体系中居核心地位，任何机关没有制约它
的权力。例如，我国实行的是人民代表大会制度，人大作为最的权力。例如，我国实行的是人民代表大会制度，人大作为最
高国家权力机关对人民负责并受人民的监督。高国家权力机关对人民负责并受人民的监督。
权力机关监督的内容：权力机关监督的内容：
1 1、检查执法情况、检查执法情况
2 2、听审政府工作报告、听审政府工作报告
3 3、评价政府财政工作、评价政府财政工作
4 4、审查政府制定的法规情况、审查政府制定的法规情况
5 5、对政府领导人提出质询、对政府领导人提出质询
6 6、监督政府处理人大代表的提案情况、监督政府处理人大代表的提案情况
7 7、视察政府工作、视察政府工作
8 8、选举、决定、罢免政府机关的主要领导人。、选举、决定、罢免政府机关的主要领导人。
（二）国家司法机关的监督（二）国家司法机关的监督
我国人民检察院实施的监督范围我国人民检察院实施的监督范围
依照法律规定独立行使监察权依照法律规定独立行使监察权
目的是监督国家行政机关及其工作人员的活动，使其严格地遵纪守目的是监督国家行政机关及其工作人员的活动，使其严格地遵纪守
法法
人民法院的工作方式：人民法院的工作方式：行使审判权行使审判权
（三）政党监督（三）政党监督
执政党的监督主要执政党的监督主要是指中国共产党的各级组织对政府机关是指中国共产党的各级组织对政府机关
及其工作人员的监督。及其工作人员的监督。
执政党监督形式：执政党监督形式：
11、、通通过过制制定定正正确确的的、、反反映映最最广广大大人人民民群群众众愿愿望望和和利利益益
的的大大政政方方针针，，来来导导政政谋谋政政，，保保证证国国家家行行政政管管理理的的社社会会主主义义
方向，促使政府及其工作人员履行其政治责任和行政责任。方向，促使政府及其工作人员履行其政治责任和行政责任。
22、、通通过过对对政政府府机机关关中中党党员员的的教教育育、、约约束束，，保保证证党党员员在在
行行政政机机关关中中的的模模范范带带头头作作用用，，来来促促进进和和保保证证行行政政机机关关和和行行
政政人人员员依依法法办办事事，，维维护护国国家家的的法法律律制制度度，，积积极极主主动动地地为为人人
民谋利益。民谋利益。
33、、通通过过党党的的纪纪律律检检查查机机关关检检查查党党的的路路线线、、方方针针、、政政策策
和和决决议议的的执执行行情情况况，，检检查查和和处处理理党党的的组组织织和和党党员员违违反反党党规规
党纪和国家法令的比较重要或复杂的案件。党纪和国家法令的比较重要或复杂的案件。
非执政党的监督非执政党的监督 ，，在我国是指各民主党派对政府的监督。在我国是指各民主党派对政府的监督。
（四）社会监督（四）社会监督
社会监督社会监督指由各社会组织和团体作为监督主体对行政机关指由各社会组织和团体作为监督主体对行政机关
及其活动实施广泛监督活动。及其活动实施广泛监督活动。
社会监督一般包括三个方面：社会监督一般包括三个方面：
11、社会团体监督、社会团体监督
社会组织的监督社会组织的监督社会组织的监督是社会主义民主政治的社会组织的监督是社会主义民主政治的
重要内容。包括：群众性组织，如共青团、工会、妇联等；重要内容。包括：群众性组织，如共青团、工会、妇联等；
行业性组织，如工商联合会、科学技术协会、记者协会等；行业性组织，如工商联合会、科学技术协会、记者协会等；
公益性组织，如消费者权益保护协会、红十字会、环境保公益性组织，如消费者权益保护协会、红十字会、环境保
护协会、慈善组织等。护协会、慈善组织等。
22、公民的监督，、公民的监督，是宪法规定的公民的基本权力之一是宪法规定的公民的基本权力之一 。。
33、社会舆论监督、社会舆论监督，，是指通过报纸、广播、电视等大众传是指通过报纸、广播、电视等大众传
播媒介对行政机关和工作人员进行的监督。播媒介对行政机关和工作人员进行的监督。
第三节 我国行政监督机制的完善
一、我国行政监督机制存在的问题
二、完善我国行政监督机制的措施
行政监督机制，行政监督机制，指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等指由行政监督的主体、对象、内容、程序、方式、手段等
要素构成一体，以及各要素间相互依存、相互制约和相互作用的关系。完要素构成一体，以及各要素间相互依存、相互制约和相互作用的关系。完
善我国行政监督机制，可协调各行政监督子系统的功能和作用的发挥，减善我国行政监督机制，可协调各行政监督子系统的功能和作用的发挥，减
少和避免各监督主体间的摩擦与冲突，使各监督主体相互配合、相互制约，少和避免各监督主体间的摩擦与冲突，使各监督主体相互配合、相互制约，
形成结构合理、功能互补、和谐统一的监督体系。形成结构合理、功能互补、和谐统一的监督体系。
一、我国行政监督机制存在的问题一、我国行政监督机制存在的问题
( (一一))监督机构内在动力不足监督机构内在动力不足
行政监督工作最终是依靠监督人员来完成的，而监督机构能否有效地实行政监督工作最终是依靠监督人员来完成的，而监督机构能否有效地实
施监督，很大程度上取决于监督人员的主观能动性。施监督，很大程度上取决于监督人员的主观能动性。这种主观能动性主要这种主观能动性主要
决定于三个方面：一是道德规范；二是责任机制；三是激励机制。决定于三个方面：一是道德规范；二是责任机制；三是激励机制。
公共监督人员的道德水平高低决定公共监督人员的道德水平高低决定他们在监督工作中是否公平、是否有他们在监督工作中是否公平、是否有
较强的敬业精神。然而，当代中国正处于从传统社会向现代社会的转型时较强的敬业精神。然而，当代中国正处于从传统社会向现代社会的转型时
期，致道德失范现象层出不穷，这主要是由于目前我国监督机构的内在动期，致道德失范现象层出不穷，这主要是由于目前我国监督机构的内在动
力主要依赖于监督人员的道德水平，缺少有效的责任机制的约束。力主要依赖于监督人员的道德水平，缺少有效的责任机制的约束。 因此，因此，
有效的监督不可能仅依赖个人内在的精神力量，还应依靠制度的力量。有效的监督不可能仅依赖个人内在的精神力量，还应依靠制度的力量。
((二二))监督体系设置不合理监督体系设置不合理
一方面，我国行政管理机构及其人员受到多重监督。一方面，我国行政管理机构及其人员受到多重监督。
另一方面，我国各个监督机构分别隶属于不同的管理系统另一方面，我国各个监督机构分别隶属于不同的管理系统，立法监督属，立法监督属
于人大，司法监督属于法院和检察院，行政监督属于政府。缺乏必要的沟于人大，司法监督属于法院和检察院，行政监督属于政府。缺乏必要的沟
通和协调，相互间推诿扯皮事件时有发生，也弱化了我国监督机制的整体通和协调，相互间推诿扯皮事件时有发生，也弱化了我国监督机制的整体
效能。效能。
((三三))法律制度不健全，监督缺乏可操作性法律制度不健全，监督缺乏可操作性
监督主体的监督职能，必须以一定的法律法规为准绳，并通过一定的方式和监督主体的监督职能，必须以一定的法律法规为准绳，并通过一定的方式和
程序来实现。有关监督的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又程序来实现。有关监督的法律法规既是对行政监督权力及其行使的规范，又
是这种权力及行使的保障。是这种权力及行使的保障。
((四四))权力机关监督的实际效力比较小权力机关监督的实际效力比较小
人大是国家权力机关，享有至高无上的权力，有权力对一切国家行政机关人大是国家权力机关，享有至高无上的权力，有权力对一切国家行政机关
实施全面监督，但在实际政治生活中，监督的实际效力比较小，难以真正体实施全面监督，但在实际政治生活中，监督的实际效力比较小，难以真正体
现人大作为最高权力机关对行政机关的监督权。现人大作为最高权力机关对行政机关的监督权。究其原因，主要有几个方面：究其原因，主要有几个方面：
(1)(1)人大在实施监督时缺乏具体的法律作保障，人大在实施监督时缺乏具体的法律作保障，对行使监督的程序和违法对行使监督的程序和违法
行为的法律责任没有明确规定，使人大实施监督有时无章可循，无从下手，行为的法律责任没有明确规定，使人大实施监督有时无章可循，无从下手，
在实践中不便操作，难以落到实处，导致人大监督搞在实践中不便操作，难以落到实处，导致人大监督搞““形式形式””、走、走““过场过场””。。
(2)(2)人大自身的工作制度也影响其监督效果人大自身的工作制度也影响其监督效果，以全国人大为例，由于实行，以全国人大为例，由于实行
会期制，每年会期只有十几天时间，很难有足够时间和精力充分审议政府在会期制，每年会期只有十几天时间，很难有足够时间和精力充分审议政府在
各方面的工作，不能有效地行使监督权；各方面的工作，不能有效地行使监督权；
(3)(3)权力机关所能获取的相关信息非常有限权力机关所能获取的相关信息非常有限，由于政务公开程度较低，人，由于政务公开程度较低，人
大信息获取量远远低于政府，形成严重的信息不对称；大信息获取量远远低于政府，形成严重的信息不对称；
(4)(4)人大代表的素质不能完全适应监督的需要人大代表的素质不能完全适应监督的需要，在实际政治生活中，由于，在实际政治生活中，由于
非专业的人大代表自身的政治、业务素质问题，导致实际的参政议政能力不非专业的人大代表自身的政治、业务素质问题，导致实际的参政议政能力不
强，监督工作的基础不扎实。强，监督工作的基础不扎实。
((五五))新闻舆论和公民监督的实际效力弱新闻舆论和公民监督的实际效力弱
二、完善我国行政监督机制的措施二、完善我国行政监督机制的措施
( (一一))强化监督机构的动力机制强化监督机构的动力机制
(1) (1)全面提高监督人员的素质。加强道德自律的教育全面提高监督人员的素质。加强道德自律的教育
一是进行理想、信念教育，进行马克思主义权力观教育，明确权力与责一是进行理想、信念教育，进行马克思主义权力观教育，明确权力与责
任间的关系，引导广大监督人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权任间的关系，引导广大监督人员树立正确的世界观、人生观、价值观、权
力观；力观；
二是大力弘扬先进，加强正面典型的示范导向作用。二是大力弘扬先进，加强正面典型的示范导向作用。
(2)(2)明确监督责任。明确监督责任。这主要是建立和完善责任追究制度，包括责任确定这主要是建立和完善责任追究制度，包括责任确定
机制和责任奖惩机制，并与晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在机制和责任奖惩机制，并与晋升任用制度和物质利益分配政策紧密结合在
一起。一起。
((二二))建立行政监督体系的协调机制建立行政监督体系的协调机制
只有建立监督体系的协调机制，使隶属各系统的监督主体互相配合，协只有建立监督体系的协调机制，使隶属各系统的监督主体互相配合，协
调一致，形成合力，才能充分发挥行政监督的整体功能，取得良好的监督调一致，形成合力，才能充分发挥行政监督的整体功能，取得良好的监督
效果。效果。具体来说应做好两方面工作：具体来说应做好两方面工作：
首先，从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各监督主体的地首先，从加强监督立法入手，从法律上具体规范和明确各监督主体的地
位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等位、职责、权限，以及监督活动的范围、方式和程序等。。
其次，为更好地加强各监督主体的整合，应建立专司行政监督协调的权其次，为更好地加强各监督主体的整合，应建立专司行政监督协调的权
威机构威机构，赋予其相对独立的地位和较大权威统一协调各个监督主体对公共，赋予其相对独立的地位和较大权威统一协调各个监督主体对公共
权力的监督问题。权力的监督问题。
((三三))健全和完善行政监督法律机制健全和完善行政监督法律机制
健全和完善行政监督的法律机制，从总体上说，要在行政监督立法、守法、健全和完善行政监督的法律机制，从总体上说，要在行政监督立法、守法、
执法三个环节齐抓共管。具体说来，要制定一系列专门用于监督的法律，既执法三个环节齐抓共管。具体说来，要制定一系列专门用于监督的法律，既
要制定实体法规，还要制定公共监督程序法。这些法律中明确监督主体、监要制定实体法规，还要制定公共监督程序法。这些法律中明确监督主体、监
督内容、监督手段和方法，以及可操作的行政监督的程序等，使监督纳入法督内容、监督手段和方法，以及可操作的行政监督的程序等，使监督纳入法
制化轨道，形成科学、合理而又完善的监督机制。只有这样，才能为健全行制化轨道，形成科学、合理而又完善的监督机制。只有这样，才能为健全行
政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本规范程序和保障。同时，还必政监督法律机制，依法实行行政监督提供基本规范程序和保障。同时，还必
须健全和完善行政监督的有关制度，改进行政监督的方式，包括推行行政问须健全和完善行政监督的有关制度，改进行政监督的方式，包括推行行政问
责制度、实施政府绩效评估等。责制度、实施政府绩效评估等。
((四四))强化人大监督机制强化人大监督机制
人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，行使对公共权力的监督人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，行使对公共权力的监督
职能，它是以人民作后盾，以国家强制力为保证的国家权力的监督。因此，职能，它是以人民作后盾，以国家强制力为保证的国家权力的监督。因此，
强化人大监督机制是制约公共权力的重要途径。具体说来：强化人大监督机制是制约公共权力的重要途径。具体说来：
(1)(1)健全组织机构健全组织机构，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日，如建立人大监督委员会等专门监督机构，以担负起日
常监督工作，保证人大监督权的落实。常监督工作，保证人大监督权的落实。
(2)(2)提高人大代表素质和监督能力提高人大代表素质和监督能力，如通过培训等方式，让人大代表和常，如通过培训等方式，让人大代表和常
委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法，引入委会成员熟悉有关监督的法律、法规，了解监督的形式、程序和方法，引入
公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。公开竞争机制，选举人大代表，弱化代表荣誉感，强化责任感和使命感。
(3)(3)加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实加强人大代表的质询权、罢免权等监督权的落实，提高制约和监督力，提高制约和监督力
度。度。
(4)(4)改进监督方式，改进监督方式，变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一般变被动监督为主动监督、抽象监督为具体监督、一般
监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作监督为重点监督，尤其是需要把人民群众关心的热点或者焦点问题作
为人大监督的重点，提高监督质量和效果。为人大监督的重点，提高监督质量和效果。
((五五))完善新闻舆论和公民监督制约机制完善新闻舆论和公民监督制约机制
首先，充分发挥人民监督作用首先，充分发挥人民监督作用。我国《宪法》规定：。我国《宪法》规定：““中华人民共和国中华人民共和国
的一切权力属于人民。的一切权力属于人民。””因此，人民监督是行政监督机制的基础力量源泉。因此，人民监督是行政监督机制的基础力量源泉。
具体说来：具体说来：
(1)(1)强化群众监督的法律保障，强化群众监督的法律保障，通过制定专门法律，确立群众监督的法通过制定专门法律，确立群众监督的法
律地位，明确人民群众监督的权限和程序，使之能依法行使监督权，并受律地位，明确人民群众监督的权限和程序，使之能依法行使监督权，并受
法律应有的保护。法律应有的保护。
(2)(2)进一步提高行政管理机构工作的公开性和透明度进一步提高行政管理机构工作的公开性和透明度，建立更广泛的公，建立更广泛的公
开办事制度，使社会各界的民众包括社会团体，切实参与监督活动，从多开办事制度，使社会各界的民众包括社会团体，切实参与监督活动，从多
方位直接实施监督。方位直接实施监督。
(3)(3)继续加强信访举报工作，继续加强信访举报工作，要从完善群众信访举报的体系和网络，健要从完善群众信访举报的体系和网络，健
全保护和保密制度，健全举报奖励反馈机制等制度和机制上保证言路畅通，全保护和保密制度，健全举报奖励反馈机制等制度和机制上保证言路畅通，
举报有门，保护举报者的合法权限，使举报者免受打击报复，维护正义。举报有门，保护举报者的合法权限，使举报者免受打击报复，维护正义。
(4)(4)推行群众评议、领导干部任前公示制等制度推行群众评议、领导干部任前公示制等制度，加强群众对干部的监，加强群众对干部的监
督。督。
其次，充分发挥新闻舆论的监督作用其次，充分发挥新闻舆论的监督作用。舆论监督是监督体系中的先锋和。舆论监督是监督体系中的先锋和
桥梁，它的优点是时效性强，辐射面广，透明度高，威慑力大，与其他监桥梁，它的优点是时效性强，辐射面广，透明度高，威慑力大，与其他监
督主体相结合，会产生无法替代的巨大监督力量。督主体相结合，会产生无法替代的巨大监督力量。
为此，应加强新闻立法，以法律形式明确规定舆论的监督权，审稿权，为此，应加强新闻立法，以法律形式明确规定舆论的监督权，审稿权，
批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法批评权和采访、报道程序、方法以及侵权责任等，从而为舆论监督提供法
律保障，使舆论工作者能更好地依法履行监督职责。律保障，使舆论工作者能更好地依法履行监督职责。
本章思考题
11、什么是分权制衡理论：以权力制约权力？、什么是分权制衡理论：以权力制约权力？
22、什么是人民主权理论：以权利制约权力？、什么是人民主权理论：以权利制约权力？
33、什么是社会契约论：以道德制约权力？、什么是社会契约论：以道德制约权力？
44、行政监督的内容？、行政监督的内容？
55、行政管理内部监督体系？、行政管理内部监督体系？
66、行政管理外部监督体系？、行政管理外部监督体系？
77、我国行政监督机制存在的问题？、我国行政监督机制存在的问题？
88、完善我国行政监督机制的措施？、完善我国行政监督机制的措施？
本章启示
1、自己监督自己行吗？监督的动力来源于
哪里？
2、为什么有人能腐败？（制度不健全）
为什么有人敢腐败?（监督不力）
为什么有人愿意腐败？（道德出轨）
3、如何提高我国的监督力？
4、怎样监考方案才能确保每个同学不作弊
？
案例分析：案例分析：政务公开在坑梓政务公开在坑梓
案例分析：案例分析：广东大兴煤矿透水事故广东大兴煤矿透水事故
案例分析：案例分析：大连：八项措施推进惩治预防腐败大连：八项措施推进惩治预防腐败
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第十三章 再见！
