经济纵横.2014年第1期欧洲国家发展非营刮住房组织的做法{自信借鉴汪建强(山东工商学院公共管理学院，山东烟台264005)摘要:非营利住房组织是欧洲国家住房制度体系中重要的参与主体，对各国解决居民住房问题发挥着积极作用。通过对住房合作社和住房协会两种非盈利住房组织发展情况的分析，归纳总结其基本发展经验，有利于拓宽我国住房体系建设思路。培育非营利住房组织对于解决低收入群体的住房问题、打破房地产企业的垄断、减轻政府财政负担具有重要意义。可以借鉴欧洲国家非营利住房组织的发展经验，构建我国多元化的住房供应体系。关键词:非营利住房组织;欧洲国家;住房合作社;住房协会中图分类号:文献标识码:A文章编号:1007-7685(2014)01 -0116 -04 无论是发展中国家还是发达市场经济国家，的政策干预。因此，住房困难人群便自行组织互都面临保障国民基本居住权的问题。我国目前采助合作性质的社团机构，并吸收部分企业家、社取的住房政策主要是强化政府责任，加大保障'性会慈善家，合力解决其成员的居住问题。欧洲各住房建设力度，构建"政府加市场"型住房供应格国政府对这些非营利住房组织给予多方面的鼓励局。而在欧洲国家，除政府和市场之外，还普遍存和扶持，使非营利住房组织在20世纪获得了快在第三种住房供给主体一一以住房合作社、住房速发展，成为欧洲各国解决住房问题的重要制度协会为代表的非营利性住房组织。非营利性住房安排。组织积极参与住房的建造、维护及租售，对住房体(一)住房合作社系的平稳运行发挥着重要作用。非营利住房组织在瑞典、挪威等北欧国家，住房合作社是非营是不以营利为目的的民间协作性住房事务公益社利住房组织的主要形式。按照国际建房与储蓄组团，它们避开了私营企业的利润诉求，也不需要政织联盟的解释，住房合作社是一种相互帮助、共同府投入大量的资金，因而其住房建设及维护成本建房的集体合作团体，由民众集资兴办，以资金融低廉，有助于中低收入者住房问题的解决。通和储蓄、住房建设和管理一体化为特征，不以营一、欧洲国家非营利住房组织的发展历程利为目的的住房互助合作组织。工业化与城市化的快速推进、城市人口的大在瑞典，政府除了直接建设保障性住房外，还幅增长导致欧洲住房严重短缺，而限于住房困难通过低息贷款、税收减免、财政补贴、保证土地优群体规模庞大及"自由放任"的执政思想，各先购买权与绝对管理权等措施促进住房合作社的国政府无力也不愿对城市住房问题进行充分有效发展。作为非营利组织，住房合作社的住房价格作者简介:汪建强，山东工商学院公共管理学院副教授。注:本文是国家社会科学基金项目"非营利组织与多元住房供应体系构建研究"(编号llCGL106)的成果。一116一
经济纵横.2014年第1期仅包括建房成本和合作社长期发展基金，没有利英国是欧洲非营利住房组织的起源地，且率润成分，因此受到居民的普遍青睐。瑞典住房合先实现了非营利住房组织规模化发展。1775年作社的资金来源包括政府的财政投入、社员储蓄、伯明翰建立了第一家民间互助性的住房建筑社，从金融机构获得的住房抵押贷款、合作社储蓄资而获得广泛认可的首家现代意义上的非营利住房金的放贷收入等。二战后，瑞典住房合作社共投团体是1830年成立的劳动阶级住房改进社。[4J资500亿克朗进行住房建设，合作社建房数量占1874年英国首部《住房协会法》颁布，标志着民间瑞典战后全国住房建设总量的2/30目前，瑞典合作住房组织得到法律认可。1909年《住房与城住房合作社约有7400个，两个全国性住房合作社镇规划法》使住房协会获得了通过地方政府向财联盟分别有3845个和1700个会员合作社，占合政部申请资助的权利。20世纪60年代，英国住作社总量的750;毛;合作社平均住房存量为80套，房协会迎来了新的发展阶段。当时住房私营租赁最多者拥有1075套，所有住房合作社拥有存量住市场出现了大规模萎缩，因此，政府加大对住房协房达75万套，占全国住房存量的180;毛，有《合作会的扶持力度，通过1961年的《住房法》为住房社团法》、《合作住房法》、《合作经济协会法》等法协会建立了一项2800万英镑的建房基金。1964律制度作保障。[IJ年基金增至1亿英镑，并设立准官方机构"住房挪威的住房合作社则出现于20世纪初，政府公司通过协调基金发放和监督来调节各地住当时并未给予特别的干预和扶持。同样由于当时房协会的住房建设。20世纪80年代，英国政府住房严重短缺、居民居住问题突出，挪威政府开始对住房制度进行了大刀阔斧的改革，住房协会再积极通过向住房合作社提供低价土地、财政拨款、次得到政府的集中支持，地方政府则逐渐缩减自补贴性贷款等措施扶持其建房，并对合作社住房身的建房工作，并通过"大规模自愿转换"法案将的质量、规格、建筑成本和价格实行较为严格的管自身拥有的住房过渡给住房协会，使住房协会的制。1960年挪威议会颁布的《合作住房建筑联合住房数量占公共住房的份额从1979年的1/6上法机从法律上协调和明确了住房合作社的权利升至1988年的1/3[5J英国住房协会目前主要从0与作用，极大地促进了住房合作社的发展。随着事兴建、改建和维修住房，开展住房金融，以及租20世纪80年代住房短缺的解决，挪威政府对住赁和出售住房等业务。全国住房协会超过3000房合作社的管制减少，合作社的民间性、自治性、个，总住房存量达512万套，占全国住房总量的非营利性得到更充分的体现。经过数十年发展，219毛，2008年全部住房协会所属房产账面总值达852亿英镑。[6J住房合作社已成为挪威住房体系中不可或缺的主体之一。目前，挪威约有住房合作社5000个，住荷兰住房协会的发展则始于19世纪下半叶。房合作社联合会(NBBL)作为全国性联盟拥有会由于面临工业化和城市化的发展，城市人口迅速员合作社4200个;合作社平均存量住房在55套扩张使住房环境急剧恶化等问题，荷兰民间住房左右，总存量住房约32万套，占全国住房总量的协会应运而生。1901年荷兰颁布第一部《住房15% ，国家通过《合作住房协会法》、《住房合作社法~，成为该国住房保障体系发展的起点。该法法》等法律制度给予保障。[2J正式承认住房协会的合法地位，明确其属于民间(二)住房协会机构，主要职责是为各类低收入者建造、出租、管在英国、荷兰等国家，住房协会是非营利住房理非营利性住房，租金需设定在承租家庭可承受组织的主要形式。按照英国1985年《住房协会的范围之内，协会可通过申领政府资助来保持低7J法》的规定，住房协会是由个体成员或团体成员水平租金。[20世纪90年代，荷兰住房协会进入建立的社会组织，以提供、建造、改善、管理住房或转折发展阶段。1993年底，政府退出住房供应体促进住房的建造及改善为目的或目的之一，且不系，也不再向住房协会提供资金补贴，而只向中低以这些行为赚取利润，或禁止使用任何超出国家收入者租房、购房提供补助。从此，荷兰住房协会财政部门规定利息率的资本从事以上行为。[3]在资金方面完全与政府脱钩，协会的行政色彩减-117一
经济纵横.2014年第1期退而市场化色彩变浓，并被允许吸收各种资本从此制约。简言之，市场主要满足高收人人群的住事公共住房和商品房的混合开发，自主决定住房房需求;非营利住房组织主要服务中等收人阶层租金和售价。但当时社会各界对协会的市场化运和部分低收入群体;由于非营利住房组织的分流行提出严厉质疑和批评，认为住房协会不应变为和协助，政府可以集中力量解决低收入人群或元纯粹的商业开发商，因此协会的市场化行为始终家可归者的基本居住问题。可以说，非营利住房限制在一定限度内，其角色明确定位为"社会企组织成功的在政府与市场之间构筑起一个"半市业仍然主要从事非营利性房屋建造与维护服场化"的住房供给系统，形成了政府干预与市场务，以及为中低收入者服务。[8]目前，荷兰拥有住机制之间的有效缓冲带，消解了因政府行为或市房协会500余家，共掌握运营240万套住房，占全场行为过度膨胀而引致的负面效应。但非营利住国住房存量的359毛，对全国住房市场的稳定起着房组织所属住房占住房总量的比例最高为359毛，巨大作用。[9]表明欧洲各国住房体系中市场机制仍是主要的资二、欧洲国家非营利住房组织的主要特点源配置渠道。这既是住房的消费品属性的正常体(一)优势明显现，也说明非营利住房组织并不是要完全取代市"社会所有三个‘部门'→一公共部门、私人场，而是要在一定程度上打破私营企业的垄断地部门和民间部门一一共同合作是解决社会经济问位，使居民不再只能依靠私营企业获得住房，同时题的最佳途径。"口。]住房是兼具生活必需品与市对私营企业的高价盈利冲动形成一定的竞争压场技资品双重属性的特殊商品，同样可在市场机力，抑制房价过快上涨，保障市场的相对平稳和国制和政府机制之外引人第三种机制一-非营利组民经济的健康发展。此外，欧洲各国的政府住房织，以缓解或弥补前二者的失灵问题。从现实看，保障机制并未随着非营利住房组织的发展壮大而非营利住房组织贴近社会基层，信息掌握迅速、准彻底退出。如，荷兰政府虽已基本不再直接建造确并能做出相应反应，组织运作机制灵活高效、富住房，但仍对住房市场和非营利住房组织施加影于弹性化，创新手段丰富，受到既得利益影响小，响，发挥保障功能;英国、瑞典等国政府依然是住能够满足弱势群体的实际需求，因而受到普遍欢房供给和管理体系的重要主体。可见，非营利住迎。[叫非营利住房组织的特殊优势主要表现在:房组织的发展并不是让政府的住房保障责任得以一是能在有限且逐年变化的财政预算下，增强政免除，而是要使政府把有限的财力集中用于"为府对公共住房支出的控制和预判能力。二是为特无家可归者提供住房并"设法提供租金合理的住房。，，[U]殊人群提供更有效且更适当的住房帮助或补贴。三是分担政府管理压力，使其既能更专业地解决(三)运作规范住房问题，又能更好地完善其他方面的公共服务一般的非营利团体自身往往不具有雄厚的物职能。四是能够更准确地掌握住房需求并及时做质基础和经济实力，需依靠外界的资助开展活动。出反应，使政府不必直接参与住房供应，即可实现而经过长期的发展，欧洲国家的非营利住房组织效率和公平的目标。五是能够吸引更多的团体和自身己拥有大量的实物资产一一住房，其资本实社会部门来帮助低收人者。六是充分发挥非政府力雄厚，能以房租形式获得长期稳定的收入，可对组织的特长，用更多的市场资金代替国家公共资地区甚至国家的住房形势产生重要影响。这些特金。总之，非营利住房组织为满足民众居住权和点使非营利住房组织明显区别于其他类型的非营居住意愿提供了非常好的平台，弥补了政府和市利团体，政府必须对其进行适当的或比之其他非场的某些不足，是一种最大化覆盖民生、改善居民营利组织更加严格的调控。如，即使在荷兰、挪威住房水平的制度形态。等非营利住房组织决策自主权较大的国家，政府(二)定位准确也没有放任非营利住房组织的完全自由化运作，欧洲国家住房问题的缓和在一定程度上得益而是通过法律、规划、财政等手段对其进行一定的于政府、非营利组织、市场这三者的各司其职和彼监管和调控，确保其运作规范化。
经济纵横.2014年第1期三、政府应研究和鼓励国内非营利住房组织要。因此，我国住房制度建设应当有新的改革思发展维，需要认识到民众及其组织参与住房体系运行近年来，我国住房市场问题非常严峻，各种房的重要性，充分认识非营利住房组织解决住房问地产调控措施所产生的实际成效始终不尽如人题、分担政府压力的重要作用，在立足现实国情的意，民众住房问题尚未得到有效解决。造成这一基础上，积极引导和培育非营利住房组织，不断推局面的原因是多方面的，其中很重要的原因之一进住房开发建设模式的多元化和住房供应渠道的是房地产企业在住房供应市场中形成了垄断地多元化。将非营利住房组织规范化地引人住房制位，民众没有足够的话语权，而政府干预又过分注度体系之中，使之成为我国住房供给主体之斗，从重强力的行政规制，对民众的住房市场主体地位而更好地解决居民住房问题，并最终建立完善的认识不足，对民间白发的住房供给模式探索与努住房供应体系。力反应消极，忽视对社会性非营利住房组织的培参考文献:育。因此，积极引导和调动社会力量，扶持非营利[ 1 J [2 J International Co -operative Alliance, Housi吨Co-oper›组织参与住房改革，推动公共部门、非营利组织、atives in Sweden[ EB/OLJ. http://www. ica. coop/al -housin喜/al私营企业的共同协作，构建多渠道、多元化的住房tachrnents/Housing% 20Co -operativesSweden. pdf. 供应体系，应成为居民住房制度改革的方向之…。[ 3 J A. Arden and J. Rarnage. Housing Associations Act 近年来，国家加大了保障性住房的建设力度，1985 [ M J. London: Sweet & Maxwell,1986, p4. [ 4 J P. Malpass.币leDiscontinuous History of Housing Associ›但是也要看到其中的隐忧。大规模突击式地建设alions in England[J]. Housing Studies ,2000 ,vol(15) ,p197 -198 保障房所需资金从何而来?房屋质量如何保证?[5 J J. Hills, The State of Welfare: The Welfare State in Britain 这种制度设计能否做到可持续发展?这是社会各since 1974[M]. Oxford: Oxford University Press,1989,p159 界最为担忧的焦点:政府掌控保障性住房的一切[6] A. Purkis. Housing Associations in England and the Fu›事项，但又缺乏有效的监督与激励机制，造成权力lure of Voluntary 0耶nlzat10r叫EB/OLJ. http://飞阳›寻租、弄虚作假等事件频发;政府的保障房建设模dation. org. uklHousingAssociations. pdf [ 7 J H. Priernus. Real Estate Investors and Housing Associa›式单一，无法满足保障对象的多层次、多样化需tions: A Level Playing Field? The Dutch Case [ J J . European Journal 求;保障房建设的后续管理事务庞杂，政府很难面of Housing Policy,2008,vol(8) ,p83. 面俱到。[8 J L. Schalkwijk. Urban developrnent by housing associations 制度变革尤其是涉及民生的制度，改革方式in the Netherlands [ EB/OL J. 或路径应逐步转向自下而上的由社会来推动，从docurnents/WI6_paper_Schalkwijk. pdf. [ 9 J A. Overrneeren ,V. Gruis and M. Haffner. OInspection 普通民众的自我诉求中汇总提炼。政府应从管理of housing associations: the Dutch and the English way [EB/OL]. ht›思维迈向社会治理思维，真正向服务型政府转变。tp : I / _ paper _ VanOver-民生制度不能完全由政府一手包办，要鼓励和尊rneeren. pdf. 重来自社会的创新和智慧。尽管现有实践中合作[ IOJ麦克尔·爱德华兹公民社会(上)[MJ//王名，主建房的确存在一些问题，与现行制度体制仍有不编.中国非营利评论:第二卷.北京:社会科学文献出版社，相适应之处，但是不应以现行体制为桓桔扼杀创2008,121 -122. [ 11 J L. Cairncross ,D. Clapharn and R. Goodlad. Housing 新，而应改革和调整现行体制，发掘和肯定民间创Managernent, Consurners and Citizens [ M J. London: Routledge, 新中有生命力的、有现实价值的、有助于解决实际1997,p13. 问题的经验做法。从长远看，我国的住房市场发[12 J托尼·布莱尔.新英国:我对一个年轻国家的展望展必然要求相应的制度改革和创新，而建立由社[M].北京:世界知识出版社，1998:276.会各界都能参与管理的程序机制，以及市场经济(责任编辑:杜磊)下各方利益相互制衡的决策机制和游戏规则、多元化的利益表达机制和合法权利维护机制尤为重一119一
