从赋权自治到能力建构：加拿大原住民
教育政策的新路向
滕志妍 1，李东材 2
（1.西北师范大学 西北少数民族教育发展研究中心，甘肃 兰州 730070；
2.白银市工业学校，甘肃 白银 730900）
［摘 要］ 在原住民运动的推动下，加拿大原住民教育政策确立了赋权自治的取向。 但原住
民教育依然面临挑战与困境，原住民缺乏担当和发展教育的现实能力。 为此，加拿大政府和原住
民采取了一系列新的策略、措施，以提升原住民能力为路向，积极完善教育政策，为原住民教育
的发展提供本原性动力，以求从根本上综合解决原住民教育问题。
［关键词］ 加拿大；原住民；教育政策；赋权自治；能力建构
［中图分类号］ ［文献标识码］ A ［文章编号］1006-7469（2011）04-0037-05
［收稿日期］2010-06-17
［基金项目］国家社会科学基金“十一五”规划教育学一般课题《发达国家促进民族教育均衡发展相关
政策研究》（课题批准号：MA080055）。
［作者简介］滕志妍（1972- ），女，甘肃榆中人，西北师范大学西北少数民族教育发展研究中心副教
授，教育学博士；李东材（1972- ），男，甘肃榆中人，白银市工业学校副教授。
2011年第 4期 外国教育研究 ，2011
第 38卷 总第 250期 Studies in Foreign Education General
曾以多元文化主义政策享誉世界的加拿大在
原住民教育上也颇有建树。 20 世纪 70 年代，在原
住民运动推动下， 加拿大政府逐步改变了长期以
来推行的原住民同化政策， 确立了较为平等的原
住民民族政策。 加拿大原住民教育政策与民族政
策息息相关。 伴随着联邦政府、省或领地政府与原
住民之间的关系以及社会大众与原住民本身对教
育的关注和认识不断深化， 原住民教育政策的焦
点及取向也相应地发生转变， 从以赋权自治为主
的诉求转向在自治体制下培养与建构原住民担当
和发展教育的现实能力的新路向。
一、加拿大原住民教育自治政策的背景
从实质上讲， 加拿大建国之初的原住民教育
是贯彻其强制“同化”政策的工具。 1867 年加拿大
联邦成立后， 联邦政府中止了给原住民保留地的
协议，开始压制和否认原住民自治权利，对原住民
实行同化政策。 教育政策正是达成这种政策目标
的主要工具。 当时加拿大政府采行的侵略性同化
政策实施项目之一即原住民住宿学校措施， 旨在
强迫原住民儿童学习英文、 信仰基督教及接受加
拿大风俗。 为数众多的住宿学校广泛分布在每个
省和特区， 所有印第安原住民达到入学年龄的孩
子均被强行送入这些学校中。 进入学校后，天主教
会便对这些孩子拥有完全的监护权， 直至中学毕
业， 其父母每年只能探望一次。 由于语言文化障
碍、教材未能结合原住民的文化、与他们过去的生
活经验脱节以及政府补助不足等因素， 这项措施
并未达到原先设定的同化目标， 却也成功地摧毁
了原住民年轻一辈的文化认同， 其对原住民社群
的破坏性影响持续至今。 ［1］联邦政府本打算依靠同
化政策解决印第安问题， 使原住民儿童的生活能
融入白人社会， 但是这种做法却演绎为儿童在校
内遭受身体、性及情感等方面的虐待，并对原住民
文化、传统和语言造成了长久的破坏性影响。 2008
年，加拿大总理史蒂芬·哈珀（Stephen Harper）为住
宿学校对原住民造成的伤害作出了正式的道歉，
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对这一政策进行了深刻的反省。
二战后， 随着世界形势的变化和加拿大国内
条件的改变， 联邦政府改变了长期以来实行的民
族同化政策，开始调整其原住民政策，在政治、经
济、教育、文化及社会福利等方面进行变革，开始
呈现出从“公开同化”政策向“融合”政策的转变。
1946年， 加拿大参众两院联合组成了一个修正印
第安人法的委员会。 该委员会建议，在尽可能的情
况下，印第安学生应与其他民族的学生合校，目的
是通过合校教育使印第安人与白人走向融合。 ［2］从
20 世纪 50 年代开始，住宿学校逐步被废除，加拿
大政府准许印第安学生就近进入公立学校学习，
学费由加拿大政府支付给学校。 这些学校隶属于
省级学校体系，或者适用省级学校的课程标准，新
的合校体制方便了印第安学生入学， 使原住民儿
童有了更多的学校选择权， 在实施合校体制的头
十年内， 有近 1/4 的印第安适龄儿童进入公立学
校，六年级以上的印第安学生增加了近 20%。 ［3］尽
管如此， 也无法掩盖学校课程设置的不合理和印
第安学生大量辍学的问题， 这一体制并没有给原
住民儿童带来多大的教育益处。 整体上，学校体制
就没有为原住民的知识、文化、语言提供足够的展
现的途径和空间，当他们第一次走进教室时，觉得
自己完全同白人教师有与生俱来的差异， 公立学
校也根本不会采取措施改变这种状况， 而且原住
民儿童要接受更高一级的教育， 还是要离开他们
的保留地社区。 住宿学校让学生离开家庭环境和
文化， 而走读学校则让人们离开土地和传统的生
活方式。 从这种情况看，原住民的走读学校对其文
化和经济独立所造成的损害比住宿学校还要大。
这一状况也引起了负责原住民事务的印第安
北方事务部 （Department of Indians and Northern
Affairs，简称 INAC）的关注。 1966 年，印第安北方
事务部公布了一个名为 《加拿大当代印第安人调
查：一个关于经济、政治、教育需求与政策的报告》
（A Survey of the Contemporary Indians of Canada:
A Report on Economic，Political，Educational Needs
and Policies） 或称 《豪松报告书》（Hawthorn Re-
port）。 报告书中彻底检讨了整合与同化政策的不
恰当， 并且提出印第安人自我治理 （Self-govern-
ing）的必要性。 ［4］加拿大政府随即公布的《加拿大
印第安政策声明》（Statement of the Government of
Canada on Indian Policy）肯定了检讨同化政策的导
向，并宣告联邦政府对百年来印第安同化、隔离政
策的彻底结束。 同化与隔离政策，造成印第安人对
政府极大的不信任，联邦政府因此修正方向，想要
通过藩篱的破除， 将印第安人重新整合进加拿大
社会，不再采取分而治之的隔离政策，反映在教育
政策上，即是寄宿学校的废除，以及鼓励印第安学
童进入省立学校就读。 ［5］也就是说，政府仍然坚持
融合的基调，计划把土著人教育下放到各省，注重
教育的一体化，而忽略原住民的语言、文化、历史、
经历和愿望。 这一动议引起了原住民的不满，引发
了印第安人的教育自治运动。 为了解决日益加深
的民族矛盾，满足各个民族的权利要求，加拿大政
府总理皮埃尔·埃利奥特·特鲁多 （Pierre Elliott
Trudeau） 于 1971年宣布实行 “多元文化主义”政
策。 随着这个政策的实施，原住民的权利越来越多
地得到了承认。 原住民也在自己的实践中逐步意
识到，要使本民族复兴，必须培养有文化、有知识
的新一代；要在改治上、经济上争得与其他民族的
同等地位，必须先在教育上争得平等。 在这种思想
的指导下，1972年，加拿大“全国印第安人兄弟会”
（National Indian Brotherhood Association）率先要求
对印第安人的教育进行改革， 并且提出了一份题
为 《印第安人管理印第安人教育》（Indian Control
Indian Education）的报告。 报告认为，印第安人在
行使家长职责的同时，不仅要管理本部落的教育，
而且要管理全国印第安人的教育。 1973 年联邦政
府接受了印第安人教育自治的建议， 并把它作为
印第安人未来教育发展的基础，从父母的责任、学
校项目、 教师和学校设施四个方面去实施印第安
人控制印第安人教育的政策。 ［6］
二、 加拿大原住民教育自治的影响及其面临
的困境
随着原住民教育自治政策的逐步实施， 原住
民教育状况不断改善，取得了一系列积极的成果。
原住民社区控制的学校数目在增加， 在一些西部
省份，社区所办的学校已占大多数。 这类学校由原
住民社区管理，经费由联邦政府提供，其师资力量
和教学设备在不断地得到充实。 例如，1998 年有
466所学校是由印第安社区管理的，而只有 8 所学
校是由印第安北方事务部管理的； 社区控制的学
校接收孩子的比例从 1990~1991 年的 44%增长到
，2011 Studies in Foreign Education General
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了 2000~2001 年的 61%；此外，上高中的原住民学
生数量也在增加。 ［7］
尽管在教育自治政策下原住民教育状况不断
好转，并取得了一定的进步，但是，自治政策下的
原住民教育仍然面临着诸多问题与挑战。
原住民教育自治政策遭遇的首要困境是原住
民缺乏管理、负责教育的能力。 《印第安人管理印
第安人教育》在 1972 年被正式确立为一项教育政
策之后很快予以实施， 使印第安社区几乎没有什
么机会来获得设计、实现、参与相关教育计划的知
识、技能和自信。 教育自治政策使教育管理权发生
了转变， 但政府并没有对印第安人进行经济管理
的培训，由于缺乏管理财政的专门知识，财政支出
的决定往往比较草率，导致了资金的管理不当，反
过来又造成一些社区教育项目的削减， 同时影响
了学校的正常工作， 影响到原住民儿童的教育质
量。 一项有关安大略省原住民对教育态度的研究
表明，原住民社区并没有明确管理责任，学校官员
欠缺学校财政管理和学生管理方面的知识储备，
而印第安人决策制定者似乎也没有确立有效的机
制。 ［8］虽然在理论上地方控制意味着有更多的责任
和权力从联邦和省立学校向地方转换， 但地方的
管理人员却缺乏足够的能力制定相关政策， 也缺
乏在管理人员和学校员工之间交流的有效机制。
由此带来的结果是，尽管权力下放后，学校的教育
成果更容易得到提高， 但无论是地方教育官员还
是社区居民在管理地方教育的能力方面都显得捉
襟见肘。
教育自治后， 原住民学校管理人员的素质普
遍较低，也导致原住民学校无法开发出本土课程。
在教育自治后， 印第安教育本土社区管理者并没
有为印第安学生提供完全适合他们自身特点的教
育，不同社区学生的需要并未得到满足。 原住民教
育家威尔纳·克尔克尼斯（Verna Kirkness）指出，阻
碍印第安人管理印第安教育政策实施的一个因素
是“我们自己对教育的自治缺乏信心，不能设计出
基于我们文化的教育， 不能设计出基于我们生活
方式的教育， 尤其是不能设计出基于我们世界观
的教育。 对于许多社区来说，即便是设计出一个独
特的和有意义的教育， 也已经失去同联邦或公立
学校体系竞争的机会。 这正是克服殖民主义统治
的困难所在。 ”［9］
原住民家庭和社区普遍缺乏对子女教育的积
极负责的态度和思想意识， 也导致了教育自治后
原住民教育的诸多问题。 最为严重的是，与非原住
民青少年相比， 原住民青少年中仍然存在大量的
辍学现象，能够读完高中的只是极少数。 这是因为
过去以同化、 融合为目标的教育教学政策削弱甚
至排除了前几代原住民家庭、 社区在子女教育上
的权利和责任，总是处于局外人的状态，导致原住
民家长、 原住民家庭以及社区在印第安人管理印
第安教育的政策实施之后对自己孩子教育能力的
低下甚至丧失。 与经过了好几代人丧失这种能力
的过程一样，原住民要重获担当、发展其教育的能
力，也需要经过好几代人的努力。
总之， 加拿大原住民教育赋权自治的基本政
策施行并没有就此彻底改善原住民的教育境况，
加拿大“部长级国家教育工作小组”（Minister's Na-
tional Working Group on Education） 在 2002 年 12
月给印第安北方事务部的教育期终报告明确指
出，“原住民教育正处于危机之中”，而原住民的家
长和政策领导者缺乏权威和方法来缓解这一危
机。 因此，要改变原住民教育的危机，首先是要真
正行动起来，动员原住民群体以及所有加拿大人，
把以往确定的原住民教育变革的决策付诸实施，
明确每个人的责任，投入足够的资金，积极促成转
变，开发和实施一整套基于原住民教育需要、符合
教育理论的后续政策策略。
三、从政策到能力：加拿大促进原住民教育自
治的新策略
控制权的成功转变或者说原住民拥有教育管
理权， 其关键在于在原住民社区和组织机构内构
建领导、组织和发展其教育的能力。 这一问题首先
引起了原住民群体的广泛忧虑和关注。 一些来自
原住民群体的报告也涉及了这一内容， 并提出无
论是在基础设施的发展、原住民教师的培训、家长
及社区成员在教育上的参与， 还是课程的设计和
创新上，都需要培养和发展这种能力。 早期的《印
第安人管理印第安人教育》 报告没有将原住民曾
经失去却又无法及时培养的技能、经验、知识和能
力具体化， 而在近期来自皇家原住民委员会的报
告书中则逐步趋于明确， 如 1996 年形成的《皇家
原住民委员会报告书》（Royal Commission on Abo-
riginal Peoples） 为原住民教育政策提供了具体的
2011年第 4期 外国教育研究 第 38 卷 总第 250期
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方向、详细的例子以及关于原住民父母、家庭、社
区成员怎样获得这种能力的建议。
作为回应， 加拿大联邦政府印第安北方事务
部发布了 《汇聚力量： 加拿大原住民行动方案》
（Gathering Strength: Canada's Aboriginal Action
Plan）、《我们的孩子———神圣知识的守护者： 印第
安北方事务部教育期终报告 》 （Our Children -
Keepers of the Sacred Knowledge: Final Report of
the Minister's National Working Group on Educa-
tion）、《教育计划报告书》（Education Programs Re-
port）等文件，对如何促进原住民教育自治的发展
给出了具体的建议。 《汇聚力量：加拿大原住民行
动方案》拟定了四个行动目标：重建政府关系，强
化原住民管理能力，发展新的财务关系，支持建立
强而有力的小区 、 民族与经济 。 ［10］《我们的孩
子———神圣知识的守护者： 印第安及北方事务部
教育期终报告》 详尽地阐述了原住民教育自治权
的构成。 针对原住民教育自治中出现的问题，在家
长与社区的参与上，报告建议，政府提供资源增强
家长、家庭、社区的能力；家长、家庭、社区参与学
校事务；原住民长者应参与规划与实务过程，提供
咨询功能。 在教师培训方面，报告建议，扩增教师
培育课程，增加中等学校的原住民籍教师，增设社
区中的教师培育课程，提供教师资格证取得途径，
在所有教师培育课程中加入原住民文化内容。 报
告还对各个组织在推动原住民教育中的角色进行
了定位， 如省政府的角色应定位于积极与原住民
合作，一起提供一个完整的机制，在学校中发展优
质的原住民教育系统， 提供具有文化相关性的课
程与教育方法。 印第安北方事务部则应与原住民
一起检视加拿大地方政府与中央政府在原住民教
育上的问题。 ［11］《教育计划报告书》简述了印第安
北方事务部在原住民教育未来的各项规划。 “消除
不平等”以及“提升教育质量”是这份报告书的两
大主题， 报告书中强调了各个教育领域的不平等
以及消弭不平等的各项策略。 《教育计划报告书》
中的教育计划细分为六个子计划，其中的“汇聚力
量教育革新 ／新途径计划”（Gathering Strength Ed-
ucation Reform/New Path Initiative） 提出强化原住
民的学校经营与管理能力、增进教师教学效能、支
持家长与社区参与学校活动、 协助原住民学生顺
利由学校进入职场，并强调计划成效的追踪。 ［12］
显然，这些建议的提出是个很好的开端，但要
达到这些目标还有很多的工作要做。 相关的政策
指导方针需要支持和发展这种首创精神， 使原住
民教育政策建议得以更加明晰。 他们必须把握促
成这些目标的能力发展的可能机会， 不管是运用
心理指导的办法、举办具体培训计划研讨会、参观
示范项目， 还是通过发展原住民指导的合作资源
和策略， 这种能力的发展不应被视为自治权力转
移的前提条件， 而应被视为权力执行的关键组成
部分。
值得强调的是， 中学后教育机构在原住民教
育能力建构中的重要作用。 许多中学后教育机构
的原住民教师教育计划项目在培养合格的原住民
教师和管理人员方面已经发挥了显著作用。 例如
不列颠哥伦比亚大学教育学院长久以来都很关注
原住民的教育。 教育学院在 1974年就创立了原住
民师资教育课程 （The Native Indian Teacher Edu-
cation Program），为不列颠哥伦比亚省原住民提供
了一个有效且更符合原住民需求的师资教育课
程。 这是不列颠哥伦比亚省第一个也是多年来惟
一的一个原住民师资训练课程。 修课学生前两年
在不列颠哥伦比亚省各地的中心﹑或在不列颠哥
伦比亚大学校园内的中心学习； 后三年则在不列
颠哥伦比亚大学修完课程。 学生修完此课程将获
得小学教育学士学位。 ［13］另一个著名项目是人们
熟知的金鹰计划（Ts''kel program）。 这是一个跨学
院﹑跨学科的研究所课程，是专为具有两种文化背
景的硕士及博士研究生开设的。 研究生必须完成
与原住民有直接关系的课题， 以促进原住民在教
育管理领域的进步。 这个计划为与原住民教学尤
其是行政直接相关的问题提供研究， 帮助原住民
教育者成为他们社区的教育管理者、 原住民教育
组织和政府的领导者。 ［14］
四、对能力建构路向的思考及其启示
把构建能力作为权力转移政策的一个组成部
分， 是加拿大原住民教育政策极具价值的重要选
择，开启了民族教育政策能力本位、务实求进的新
路向。 加拿大原住民教育政策确立了培养原住民
知识和技能的具体策略和方法， 使原住民在制定
教育计划、 设计文化敏感性课程等方面能够自主
决策，有能力领导、实施和评价这些变革，真正使
原住民教育获得有效的发展。 加拿大原住民教育
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政策非常重视原住民家庭和社区的作用。 原住民
社区要鼓励有潜力的新一代来推动其教育的发
展， 制定新措施和改进现存的合作关系必须体现
出他们在一个具体计划中是如何发展可持续的自
我决策能力的。 原住民青年人需要不失时机地参
与到任何正式的、非正式的、社区内外的教育计划
中， 这样他们才能获得担当领导角色所需要的经
历，在今后管理教育事业和课程设计时，才能具有
自我决策能力，独具慧眼，具有责任心和自信心。
通过培养他们的领导力、创新能力和责任心，他们
对教育的管理能力才能得以恢复。 毫无疑问，这些
能力在教育中还需要进一步发展。 作为教育政策
发展的一部分，这些能力的发展仅仅是个开始，还
需要把它们列入行动方案，贯彻到教育实践中，使
之成为少数民族教育发展的重要支点和动因。
虽然加拿大政府推行的教育自治政策大大改
善了原住民的教育状况，但从总体上说，对少数民
族教育至关重要的是能力而不是权力。 不论是同
化政策下以自认为“先进的”文化替代少数民族文
化， 还是融合政策中对少数民族和民族地区进行
援助与扶持， 甚至自治体制下赋予少数民族教育
自治的权力， 都不能实现少数民族教育的真正发
展。 所有这些都是外在的，这些只是其实现自我发
展的某些要素，而不是关键的因素，这些外在的因
素要充分发挥作用， 必须与少数民族自身的内部
能力发展进行结合， 在其文化的网络中实行文化
的重构，才能实现其真正的自我发展。
对于我国的少数民族教育而言， 我们也需要
给少数民族群体发展教育的能力给予更多的关
注。 我们应当提高少数民族社区和家长在教育中
的参与度， 并以之作为少数民族教育发展的重要
支撑点。 社区教育和家庭教育可以满足学生在课
堂内外的其他需要，使学校教育与社区、家庭相联
系并向社区、家庭延伸。 社区、家长和学校之间的
沟通，有利于培养学生的社会归属感。 我们应该建
构以本族文化为基础的本土课程， 把家长和他们
所拥有的本土知识作为重要的资源， 使家长更多
承担文化育人的责任。 同时，少数民族社区对学生
的教育也很重要。 学校也应该加强与少数民族社
区的互动， 鼓励学生积极参与社区公共事务的教
育活动， 使学生和家长共同参与社区传统文化相
关的文化活动，还可以在村委会、社区建立学生家
长文化活动场所，增强社区的传统文化教育影响。
我们还应当加强少数民族教师队伍建设， 注重对
教师民族传统知识的教育， 加强职前和职后培训
中民族文化的内容， 积极支持和有计划地安排教
师的在岗培训和离岗培训，在时间上予以保证，在
工作上予以调整，在经费上予以支持，充实少数民
族学校教师的民族传统文化知识， 使其具备民族
文化背景知识结构，提高教师的整体素质。
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A Study on Educational Reform Policy of Obama's
Government and its Inspiration
SUN Ying
（Institute of Rural Education， Northeast Normal University，Changchun 130024，China）
Abstract： With the Act of No Child Left Behind being questioned more and more in the USA, Obama's
government enacts a new educational reform policy. The reform policy includes strengthening the investment
in early childhood initiatives，improving curriculum and assessment standards，reforming the relevant policies
about teachers，promoting the development of Charter schools and providing every American with a quality
higher education. Compared with No Child Left Behind，this reform has stronger practical guidance meaning,
but at the same time it is also questioned by the people with opposition opinions. The new educational reform
policy not only bears the responsibility to improve the overall level of education, but also takes the political
task of recovering the nation from the financial crisis, therefore, the new educational reform policies given by
Obama's government attract more attention as well as the deep reflection of acdamic circles.
Key words：Obama's government；educational reform；policy
［责任编辑：立 茹］
New shifts of Aboriginal Education Policy in Canada:
From Empowering Self-government to Capacity Building
TENG Zhiyan1，LI Dongcai2
（1. Research Center for the Educational Development of Minorities，Northwest Normal University，Lanzhou
730070，China；2. Industrial School of Baiyin，Baiyin 730900，China）
Abstract：Aboriginal education policy in Canada steps toward empowering self -governmeng under the
promotion of aboriginal movement. But aboriginal education is still facing challenges and difficulties that
aboriginal people are lack of governing and developing their education capacity. The government and
indigenous people in Canada have adopted a series of new strategies and measures in the direction of
improving aboriginal people's capacity，and improved aboriginal education policies in order to offer original
power for aboriginal education development and radically solve the aboriginal education.
Key words：Canada；aboriginal peoples；education policy；self-government；capacity building
［责任编辑：刘 怡］
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