试析美、日、意三国开发落后地区的法律对策—兼谈我国西部大开发的立法问题
论文作者：杜宝虎
论文关键词：开发 落后地区 法律对策 内容提要：美、日、意三国在开发落后地区的过程中。法律自始至终起到了驱动、促进、规范和保障的巨大作用。分析和研究其中的经验和教训，我国西部开发的立法工作具有重要的借鉴意义。 地区发展不平衡.是篷氛和社荟关盗带弱二手普易现象，也是影响国家安定、民族团结和社会稳定的一个重要因素。因此，世界各国都普遍重视落后地区的开发和建设，以保持地区经济的协调发展。如果说早期各国在开发过程中带有一定的掠夺性，那么在现代的开发过程中则普遍注重法律手段的运用:美国、日本和意大利三国开发落后地区的模式非常典型，法律自始至终起到了驱动、促进、规范和保障的积极作用。分析和研究其中的经验和教训，对于加快我国西部开发的立法进程，从而保障开发活动沿着法制化轨道健康运行，具有特别重要的意义。 一、美国开发西部的法律对策 1.土地立法 在美国，自由土地的形成乃是整个西部发展问题的核心，因而土地立法则是开发立法的中心内容。自1784年以来，美国国会先后制定了多项土地法令，且经过多次的立、改、废，使之日趋完善和成熟。 最初，在确认土地国有化的基础上，在西部设立过渡性的“’领地制度“，并将西部“公共土地、卜对自由移民开放。由此揭开了西部开发的新篇章。在公地出售方面.1800年5月通过了哈利逊土地法案，一下子把土地出售的单位由1785年土地法规定的6刹)英亩降为32D英亩，由此开始了美国历史上所谓的“1800年革命，卜这个法案明显地刺激了公地出售，被认为是美国公共土地政策向民主化转变的开始，并为“西进运动的全面发展提供了重要的条件。1800 1804和1820年的土地法，又三次放宽联邦关于西部土地的政策，把一次购买土地的限额从320英亩再降到80英亩。与此同时，把负责处理公共士地的管理机构土地局从.81?年的8个增加到1819年的]19个，到1834年又增加到35个，从而加强了对土地的管理。此外，为解决拖欠地款现象，从1806到1832年，国会曾制定一系列“救济法’卜，以帮助购地者解决拖欠地款问题:154年国会通过的“地价递减法’，对土地售价作出了进一步的优惠。与此同时，1862年林肯总统颁布的(宅地法)中采用更为革命的措施，规定宅地者只需交纳10美元的手续费即可申请领取L60英亩宅地。此举实际上就是无偿地给每一个定居者分配一份宅地:这样一来就免除了拓荒者购地的经济负担，他们可以把用于购买土地的财富转作资本，从而助长了拓荒农业向商品生产演变的势头，促进了西部其他行业的发展，堆动着西部开发向广度和深度发展。 2.其他相关立法 首先，是与西部土地开发本身有关的立法。其一，是19109年通过的(扩大宅地法》，它允许在大多数西部州把宅地扩大到3’’D英亩，并且移民只需把80英亩成功耕种5年就能取得所有权:此法对西部的开发起了极为重要的作用。其二。是1873年3月3日通过的‘鼓励西部草原植树法案》。此法规定，任何人只要在自己的地产上种植4(1英亩树并保持10年以上，就可获得160英亩联邦土地。其三，是1877年3月3日颁布的‘沙漠土地法)。该法规定，如果移民在产权申请登记后三年内灌溉了土地，即可按每英亩25美分的价格购得英亩土地。由此可以看出，联邦关于土地开发的法律政策，已经超越出单纯的农地垦殖的范围，而开始把它与水土保持和土壤改造联系起来。 其次，是与矿产开发有关的立法。美国矿业土地立法开始于1785年条例，该法令规定:将所有金。银、铅矿区的保留给政府，以便在国会指导下出售或作其他处理。1904年法令决定“出租’.保留的盐田月年、1916年出租政策涉及范围进一步扩大到所有公共土地上的矿产地。从1929年起，联邦矿产土地法的演变进人第三阶段，这一年通过的法令决定公开出售密苏里被保留的铅矿产地及附近的土地，但其他大量的矿产地仍然采取出租的办法。1645年波尔克总统向国会提议，把矿产地投放市场，而把它的处理权从陆军部转给“土地总局’。这项提议在1846，1847、和1864年的法令中逐步推广，直到186E年才得到全面实施。这年7月21日通过的一个法令决定:“公共土地上的矿产地，包括已测量和未测量的矿产地，都将被勘测和占领，井对所有美国公民开放。”这项法令的实施，表明公共土地出售的政策已扩大到矿产领域，是推动美国采矿业按资本主义方式开发的决定性步骤。 第三方面的立法，是以“土地授予”促进西部交通运输业的发展。这方面的授予始于18?3年，当时俄亥俄首次获得第一份授地，用于修筑从伊利湖的迈阿密到康涅狄格西部保留地的公路。1828年，这种授地原则又拓宽到运河建设和河流改造，最早得到这种授地的地方在沃尔什河和田纳西河，目的是要改进航运条件。1833年，这类授地的范围再一次扩大到铁路建设事业。自19世纪20年代起，联邦的土地授于政策成为西部交通运铀业发展的重要动力。 第四方面的立法是有关土地保留间题。它涉及水利、矿山、森林、公园等方面用地的保留。“保留地”的设置在一定程度上防止了对国土的破坏性开发，同时也为以后更好地利用这些土地提供了可能。可见，“保留、’也是为了开发，它是联邦以“公共土地’为中心的西部政策走向成熟的重要标志。 3.区域性综合开发立法 1933年罗斯福总统决定开始实施“新政”，并把编小地区经济发展差距作为坏新政’的重要内容之一。在总统的建议下、国会于1933年5月通过了(麻俊浅滩和田纳西流域开发法)、该法的实施有力地促进了该区域经济的整体发展。为了促进落后地区经济的进一步发展，美国又于1961年颂布实施了(地区再开发法)，并依法设立了地区再开发管理局，负贵组织和领导开发活动:经过了长期的努力奋斗，西部地区经济不断发展，东西部地区差距逐渐编小，区域间经济发展日趋协调，有力地促进了美国综合国力的迅速增强。 二、日本开发北海道的法律对策 在东该四岛中，北海道为第二大岛。主岛面积78 ， 053平方公里，连同周边所属小岛共78，513平方公里。人口密度最低，空闲土地较多。气候冬季严寒夏季温和，年积雪期约四个月。北海道资源丰富，森林覆盖率达7096，发展海洋渔业、伐木业、乳牛业、养马业及甜菜、马铃薯种植业均具有得天独厚的条件，煤炭储量约占全国的一半，石棉、汞、金、铅、银等储量也相当可观。但由于气侯寒冷等原因，导致开发力量不足，经济、社会的发展与其他三岛相比明显滞后。 “二战”后，日本政府决定对北海道进行有计划、有步骤的开发:1950年制定了(国土综合开发法)和(北海道开发法)。将北海道列为国家国土开发的重点，运用法律手段推进和保障开发措施的实施。此后，日本还颁布实施了大量有关的法律和法规，仅1979年出版的(国土立法)就收人国土开发基本法达126件。诸如(国土综合开发法)(195。年少、(国土调查法)(1951年)、(国土利用法》(1974年少、(水利资源开发促进法)自961年)、(林业基本法)似964年)。(农业基本点)(1964年少、(水产资源保护法)(1951年)、(新草地法) 1951年)等等。 随着这一系列法律和法规的贯彻和实施，北海道的经济很快发展起来，成为农牧渔业生产的基地、与其他三岛的发展差匹迅速缩小，在国内的经济地位不断提高。据统计，从1951年到1971年、牛的存栏数净增527，840头。另据统计，到1979年厂牛奶产量占全国的32%，小麦产量占31%.薯类产量占44 %渔业产童占313%，农牧渔业产品的加工工业也相应地发展起来了，产值占当地工业总产值的。同时，矿产资源的开采和加工业也得到了长足发展。并形成了工业城市、还建成了港口。此外，随着北海道知名度的提高。其优美的自然风光和独特的气候吸引着国内外游客，旅游业悄然兴起，并成为一项重要产业。这一切都标志着日本在北海道的开发是成功的。三、意大利开发南方的法律对策 意大利南北方在经济社会发展水平上的不平衡由来已久。从1950年开始，意大利政府决定对南方进行大规模有计划的干预开发，至今已经历了四个阶段，先后颁布实施了20多件法律和法规，在不同的阶段采取了不同的措施，为驱动南方的工业化进程提供了强有力的动力。 第一阶段(1950一1957)1950年5月10 意大利颁布第645号法律，决定成立’‘南方公共事业特别工程基金局”，简称“南方基金局’“。南方基金局的成立，对于开发南方、促进南方工业化进程具有特别重要的意义，其任务是统一协调政府机关开发南方的各项工作。它的成立标志着政府对南方大规模特别干预的开始。这一阶段国家对南方的特别干预主要在于以下两个方面:一是进行土地改革;二是大规模修建基础设施、为今后工业发展创造必要条件。 第二阶段(1958一1975)。根据1950年第64号法律规定，自1958年开始，意大利政府对南方特别干预的重点从大规模兴建基础设施转向大力促进工业发展，并且以发展重工业为主。根据1957年颁布的第634号法律，政府在南方先后设立了10多个“工业发展区”，井出台多项优惠政策，从而有力地推动了南方工业化的快速发展。同时，这一阶段的教训也是深刻的:一方面忽视了对南方本地原有中小企业的支持，使许多企业发展受挫:另一方面国家参与制企业在此后普遥陷入困境，成为国家财政的一个沉重负担。 第三阶段(1976一1984)。这一阶段惫大利政府对南方进行特别干预的重点是发展中小企业和解决失业问题。1976年颁布实施的第183号法律规定，改革以往单纯依靠大企业来促进南方工业化的作法，而由政府提供拨款和优惠贷款发展中小企业。1976 -1984年，国家给南方用于发展中小企业的财政拨款共计3)亿里拉。 第四阶段(19$5年以来)。1984年8月6日颁布的总统令宣布。清算南方基金局:为了更好地协调南方干预活动，1986年3月1日颁布的第64号法律，决定在总理府中成立由南方事务部长领导的南方局、下设执行机构南方发展促进公司和其他相关机构:南方局的设立，标志着意大利政府对南方的干预更加制度化、系统化了，同时也标志着于预活动向综合性和高层次转变。第64号法律明确规定了新的干预目标即促进落后地区经济社会的协调发展，促进、保护和发展生产，推动技术革新，同时还进一步放宽了对南方工业企业的优惠政策。 这一系列法律措施的颁布实施。规范和保障着南方开发活动的健康发展，有力地促进了南方的发展，使南北方差距不断编小，也使整个国家经济社会的发展日趋协调，从而使意大利成为当今世界上主要的工业化国家之一。 四、我国西部开发的立法问题 朱榕基总理在九届人大三次会议上所作的(政府工作报告)中指出:“实施西部大开发，加快中西部地区发展，是党中央贯彻邓小平关于我国现代化建设‘两个大局’战略思想，面向新世纪作出的重大决策。这对于扩大内需、推动国民经济持续增长，对于促进各地区经济协调发展，最终实现共同富裕，对于加强民族团结、维护社会稳定和巩固国防，都具有十分重要的意义。实施这个重大决策，是一项系统工程和长期任务，既要有紧迫感，又必须统筹规划，突出重点，分步实施，防止一哄而起。”根据朱总理这一讲话精神，借鉴美、日、意三国开发落后地区的有益经验，笔者认为，我国在实施西部开发的过程中，必须坚持立法先行，走法制化道路，充分运用法律手段，依法促进、规范和保障开发活动健康有序地进行，尽量少走弯路，减少不必要的失误。 立法是社会主义法翻的荃础环节。它要求立法机关依照法定程序，及时制定有关法律，建立起符合社会发展需要的比较完备的社会主义法律体系，从而使国家政治生活、经济生活、社会生活各个方面的活动都能够有所遵循。目前，西部开发的令枪已经发出，基础设施建设、退耕还林还草等开发活动已经或将要大规模展开，立法工作显得严重滞后，无法可依的弊端已初露端倪。已经井仍将翻约开发活动的健康发展。决策机关应当高度重视立法工作.立法机关则应当加紧进行调查研究，加快立法进程。尽快出台一系列相关法律和法规，以满足开发工作的迫切要求。 笔者认为，在目前时间非常紧迫的情况下，为了加快立法速度，西部开发的立法工作可以按照统一规划、分头工作的方式进行，即由全国人大常委会提出立法原则，并在这一原则的指导下，由全国人大常委会、国务院和地方人大根据各自的立法权限及时制定出适应不同层次需求的法律和法规。具体设想如下: 全国人大常委会负责制定西部开发的基本法一一气西部开发法。其内容包括;1.西部开发的指导思想和基本原则;2.西部开发的组织领导机构及其职责;3、西部开发专项基金设立、补充、管理和使用;4西部地区的自我发展;5.国家有关部门及东部地区的援助;等等。同时，全国人大常委会还应尽快拿出有关西部开发的立法原则。 国务院负贵制定行政法规。根据朱榕荃总理在九届人大三次会议上所作的(政府工作报告)中的精神，当前和今后一段时期，要集中力量抓紧以下几个方面的行政立法:一是基础设施建设立法;二是生态环境保护和建设立法;三是优势产业和高新技术产业开发立法;四是科技和教育事业发展立法;五是扩大对外开放立法。 西部地区的地方人大负贵制定地方性法规。地方立法部门应从当地的实际出发，根据本地区开发工作的需要，充分利用地方立法权，抓紧翻定一些开发工作急需的具有地方特色、符合本地区实际的地方性法规。同时，地方人大还应根据国家立法制定一些相应的实施细贴。
