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西南交通大学硕士学位论文主要工作（贡献）声明
本人在学位论文中所做的主要工作或贡献如下：
以四川郫县为例，对政府绩效评估中存在的缺陷及对策进行分析研究，并提供一些
参考和建议。
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是在导师指导下独立进行研究工作所得的成果。
除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的
研究成果。对本文的研究做出贡献的个人和集体，均已在文中作了明确说明。本人完全
了解违反上述声明所引起的一切法律责任将由本人承担。
学位论文作者签名：
日期：
摘 要
政府改革的目标在于追求绩效的提高，而绩效评估被认为是实现这一目标的有效手
段。自 20 世纪 70 年代以来，全球兴起了政府绩效评估的热潮，随着中国改革开放的不
断深化，行政体制改革的深入，面对信息公开化、透明化，社会愈加民主化的背景，厦
门 PX 事件、。郭美美事件。都反映出公众对于参与政府事务的需求越来越强烈。特别
是 2007 年党的十七大在社会主义民主的体系规划中明确了参与式民主的重要地位，这标
志着公众参与作为一种变革社会中的公众需求，已经开始得到制度层面上的重视和回应。
20 世纪 80 年代中期,西方国家为应对科学技术发展变化、全球化和国际竞争的环
境条件,为解决财政赤字和社会公众对政府有效的、有回应力的和高质量供给服务的能力
失去信心的问题,普遍采取了以公共责任和顾客至上为理念的政府绩效评估改革措施。这
些措施为政府改革实践和政府公共管理研究提供了新的视野,对我国采取有效的管理对
策以解决全球化背景条件下的政府管理问题、改进政府管理方式、转变政府管理理念、
提升政府管理能力以获得发展的机遇和迎接挑战,都具有较大的借鉴意义。
本文共分为四个部分，第一部分介绍了研究背景和研究意义。第二部分对政府绩效
管理公众参与研究理论进行了分析。第三部分以四川郫县为例，分析了我国政府绩效管
理公众参与存在的问题，第四部分有针对性的提出了相关对策。
关键词：绩效；评估；公众参与
Abstract
The goal of government reform is to improve the performance, and the performance
evaluation is considered to be an effective way to achieve this goal. Since 1970s, the global
rise of government performance assessment of the boom, with the deepening of China's reform
and opening up, deepening the reform of the administrative system, in the face of information
disclosure, transparency, and more democratic social background, Xiamen PX event,. Jocie
Guo incident. Reflect the public's demand for participation in government affairs is becoming
stronger and stronger. In particular, in 2007 the 17th National Congress of the Communist
Party of the socialist democratic system in the system of the important role of democracy,
which marks the public participation as a change in the public needs of the community, has
begun to get the attention and response system level.
In the mid 1980s, the western countries in response to the development of scientific and
technological development, globalization and international competition environment, to solve
the financial deficit and the public to the government's effective, responsive and high quality
supply service ability to lose confidence, generally adopted the public responsibility and
customer first for the concept of government performance evaluation reform measures. These
measures provide a new perspective for the government reform practice and public
management research, and take effective management measures to solve the problems of
government management, improve the government management, change the government
management concept, improve the government management ability in order to obtain
development opportunities and meet challenges.
This paper is divided into four parts. The first part introduces the background and
significance of the research. The second part analyzes the theory of public participation in
government performance management. The third part takes Pixian Sichuan as an example,
analyzes the existing problems of Chinese government performance management, and puts
forward the relevant countermeasures in the fourth part.
Key words: Performance; assessment; public participation
目 录
摘 要 ....................................................................................................................................I
Abstract .................................................................................................................................II
目 录..................................................................................................................................III
第一章 绪论 .........................................................................................................................1
选题的背景和意义................................................................................................1
关于本课题的国内外研究现状分析 ...................................................................1
国外研究现状.............................................................................................1
国内研究现状...........................................................................................2
本文的研究方法和基本框架 .............................................................................3
研究方法......................................................................................................3
基本框架......................................................................................................3
技术路线和创新性.................................................................................................3
技术路线......................................................................................................3
创新性..........................................................................................................4
第二章 政府绩效评估及其模式.........................................................................................4
政府绩效及其评估的产生与发展 .......................................................................4
政府绩效评估的理论和方法................................................................................5
新公共管理理论..........................................................................................5
新公共服务理论..........................................................................................5
民主行政理论..............................................................................................6
政府回应理论..............................................................................................7
发达国家政府公众参与绩效评估的成功经验 ...................................................7
我国公众参与政府绩效评估四种模式 .............................................................10
目标责任制...............................................................................................10
效能建设...................................................................................................10
社会服务承诺制.......................................................................................10
第三方评价...............................................................................................11
我国公众参与政府绩效评估的困境分析 .........................................................11
困境现状描述...........................................................................................11
成因分析...................................................................................................11
提高公众参与度的基本思路 ..................................................................14
第三章 案例分析：郫县政府绩效评估中的公众参与 ..................................................15
郫县政府绩效评估及其公众参与的过程和方式 .............................................15
群众满意度调查显示了民意考核指标的权重的增加 ..........................16
郫县政府绩效管理模式的实践状况的客观反映...................................16
郫县公众参与政府绩效评估现状分析 .............................................................16
郫县公众参与政府绩效评估的困境及成因分析 .............................................18
机制方面问题............................................................................................18
制度性保障问题........................................................................................18
观念性问题................................................................................................18
基于郫县案例的公众参与政府绩效评估的建议 .............................................19
营造一种公民热情参与背景下的和谐参政的文化氛围 ......................19
建立健全公民参与绩效评估法律制度的规范化...................................20
提升公民评价导向下的公民参与绩效评估的满意度 ..........................20
第四章 郫县政府绩效评估中的公众参与关键点分析 ..................................................21
公共服务满意度测评..........................................................................................21
第三方测评 ..........................................................................................................23
第三方评估的重要作用 ...........................................................................23
第三方评估的发展思路 ...........................................................................23
民生工程组织实施..............................................................................................24
效能监查 ..............................................................................................................24
科学确定适宜的公众参与评估 ...............................................................24
对参与评估的政府部门合理分类 ...........................................................25
科学设计评估指标 ...................................................................................25
结论与展望 .........................................................................................................................27
致谢......................................................................................................................................28
参考文献 .............................................................................................................................29
第一章 绪论
选题的背景和意义
我国现有的政府绩效评价体系主要是以国内生产总值、中央和地方财政收入、固定
资产投资总额、居民消费者价格指数和社会失业率等一系列统计指标为参考的。最明显
的特点包括其参与的主体为政府内部人员并且实行从上级到下级的逐层考核方式。最近
10 年政府公布的各种官方统计数据，基本都是在向社会公众传达着国家在各个方面都比
过去取得了进步的信息。2012 年，世界联合国对全球 156 个国家及地区进行了公民幸福
度排名，我国排在第 112，明显落后于世界平均水平。其实，自 2000 年开始，我国中央
政先后提出了“三个代表”、“八荣八耻”和“两个务必”等一系列为民谋福的行动口号的同时
还建立和加强了社会公众参与政府绩效的评价机制。但不可否认的是，国内快速上升的
各类商品价格、严重的贫富分化和政府官员的普遍腐败等社会各方面问题却是越发变得
严重。国家整体进步的同时却是公众普遍的幸福度下降。这不得不从一个侧面反映出公
众参与政府绩效评价的正面影响作用非常有限。导致公众参与评价政府绩效机制形同虚
设的根本原因包括没有健全有效的保障制度、狭窄的信息沟通渠道和政府内部部分人员
的人为障碍等。
由此可见，我国政府为公众服务的职能要想得到进一步发挥和体现，政府绩效评价
体系的调整和完善是必须要做的工作。从中央到地方的各级政府应该转变观念，摒弃腐
朽落后的官本位思想，树立为民服务的现代化新型政府工作价值导向。政府绩效评价体
系的调整和完善可以从三个方面着手。首先是增加公众参与政府绩效评价的渠道，如地
方选举投票、网上政府工作效果评议和电话实名举报等。其次是认真倾听公众心声。也
即是政府应该多听公众对政府过去和现在一系列工作的想法、感受和建议。站在公众角
度重新审视政府自身存在的问题。最后是各类政府绩效统计指标的设计和使用应当体现
出以民为本的核心要素。如公众幸福感指数、社会贫富差异程度和食品安全系数等。
本文以四川郫县作为案例分析的出发点。从现象到本质、个体到整体对政府绩效评
价体系的各方面现状及其问题的原因进行充分论证，并从公共满意度评测、第三方评测、
民生工程组织实施和效能监查四个方面提出相应的改进建议。
关于本课题的国内外研究现状分析
国外研究现状
作为西方经济发达国家中的典型代表，美国在 1960 开始制定和实施了一系列有利
于国内黑人群体的政策。通过给予黑人群体更多权利和广范围地参与政府绩效评价，使
得黑人群体遭受歧视的现象得到了大幅度的改观。并且美国也由此彻底迈入了公众参与
政府绩效评价的全新阶段。自 1970 年后，美国公众参与政府绩效评价的广度和深度进一
步增加并最终实现了质的飞跃。比如、为确保政府绩效评价体系的经常‘规范性和系统性。
美国政府在 1972 年开始制定并于次年颁布实施了联邦政府生的产率效率测定方案。
在英国，政府绩效评价体系应该以 1979 年的雷纳评审作为开始建立的标志。这一
评审重点关注的是国内的经济发展效率。但该评审由英国政府内部人员为完全的参与主
体。数年之后，英国政府将除政府以外的国内公众也纳入参与评审的主体范围。评审的
内容侧重点也开始发生转变，由先前的纯粹国内经济发展效率到更加注重经济发展给公
众的带来的服务质量。并让公众作为评审参与主体的一部分的地位进一步提升。评审结
果也随之进一步向社会公开。
国外对公众参与政府绩效评价的研究大致可分为三个方面。
其一是公众参与政府绩效评价的发展历程。1969 年时美国的学者雪莉﹒阿恩斯坦提
出了公众参与阶梯理论。该理论将公众参与划分为三个不同阶段。第一阶段是政府主导、
控制和宣传的阶段。第二阶段是象征性与公众进行信息分享，并向公众进行政策制定和
实施过程中的咨询，与公众形成名义上的地位平等等。第三阶段为政府给予公众参与政
府绩效评价的相关实质权力，评价的具体过程执行方式则也由公众来主导设计。并总结
出公众参与政府绩效评价时信息时代社会下的必然发展需要，并且政府各项政策制定、
发布和实施都应该更多考虑民意诉求。
其二是公众参与政府绩效评价的方法，马克﹒赫哲从公共行政管理学提出了政府以
结果为工作导向的理论。公众参与政府绩效评价能够促使政府更加清楚眼前所需要做的
事情，在有关于公众生活与工作等各方面才会有真正意义上的政府服务质量提升。政府
和公众之间也会形成动态的互动关系。具体的方法如：英国公众评审团、意见咨询组织
和焦点工作小组，意大利城镇电子会议和政府展示大会，法国街区议事会议和公共调查
组织。上世纪 9 年代后期，世界联合国组织的一份报告上更是直接把公众置于与政府平
等的政治地位上。
其三是公众参与政府绩效评价的困难，公众作为参与评价主体中重要的一部分，某
种程度上而言，其知识和能力等个人综合素质也会对评价结果造成不利的影响。公众又
是来自于不同行业、不同家庭。对于同一件事物的评价上也是各不相同。政府在制定长
期发展规划上也因不少公众的狭隘和短视受到阻碍。在这方面，西方国家也有不少专家
进行研究，但依然很难找出能从根本上解决这些问题的理论和方法。
国内研究现状
在十七大的政府工作报告上首次明确提出了让公众成为我国特色社会主义政治事
业建设中的重要力量，要对公众参与政府绩效评价进行相应的制度设计和创新。我国对
公众参与政府绩效评价方面的研究也应该是从这个时候正式开始的。虽然公众参与政府
绩效评价体系的真正建立和运行到现在为止也才只有短短的约 7 年时间，并且较西方经
济发达国家晚了至少 30 年 但是国内的专家学者对此的研究也有不错的成果，具体体现
在四个方面。
其一是公众参与政府绩效评价的社会价值和意义。关于这方面，国内不少专家学者
都是站在公民主体角度出发，进而论证公民参与政府绩效评价给自身利益和国家发展所
带来的积极作用。其代表作有周志忍教授发表的《政府绩效评估中的公众参与：我国的
实践历程与前景》和卓越、杨道田两位学者共同发表的《基于战略的公共部门绩效评估
模式构建》等。
其二是公众参与政府绩效评价的方式方法。这方面的研究文章多从我国依法治国的
原理，从政策规定和法律规章为分析重点，从而在满足公众参与规范合理化要求的前提
下，提出一些方式方法上设计和实施过程中的建议。其代表作有李剑锋发表的《完善网
络问政运行机制推进法治政府建设》和李国旗发表的《论行政决策中的公众参与权》等。
其三是公众参与政府绩效评价存在的问题和困难。在这方面，国内专家学者基本都
从参与政府绩效评价的公众自身的知识、能力、家庭状况等个人情况和政府行为的最终
目的为着重点。深刻反映了政府绩效评价中公众个人情况的负面影响，进一步阐明政府
行为最终目的是为民服务。有针对性地提出了许多相当不错的解决方法。比如，易承志
提出现有政府绩效评价存在着价值观被扭曲现象，必须逐步建立起以公众幸福度为核心
评价标准。何会涛指出，在传统行政管理模式向现代管理模式转变的过程中，公众作为
公共部门的评价主体还不能很好地发挥作用，存在着知识能力和观念意识等多层次不足。
这需要国家通过各种可行办法来提高公众的个人素质。
其四是与国外尤其是西方经济发达国家的对比和借鉴，国内部分专家学者在研究国
内公众参与政府绩效的同时也注重对国外成功经验的借鉴。再结合我国实际提出合理化
的政策参考。如孙洪敏，刁兆峰共同发布的《国外地方政府绩效评估及其对我国的重要
启示》等。
总的来说，国外的研究理论相对系统成熟，其侧重点是公众参与政府绩效评价根本
目的在于降低社会运行中的整体成本降低。国内的研究虽然相对起步比较晚，但是在公
众参与政府绩效评价体系建立的政策及其存在的缺陷方面的研究也是具有重要的参考价
值的。
本文的研究方法和基本框架
研究方法
（1）文献研究法：通过对本课题相关文献的大量检索查阅，获取国内外相关课题研
究的前沿成果，为课题研究提供理论和学术支持。
（2）实地论证法：通过政府相关部门获取第一手材料。同时综合利用多种方法，例
如在阐述当前公众测评现状时，采用调研统计的方法，在论述公众参与政府绩效存在的
问题时将采用个案分析方法。
（3）比较研究方法。对国内外一些政府的模式进行分析和比较借鉴。
基本框架
本文共分为四个部分，第一部分介绍了研究背景和研究意义。第二部分对政府绩效
管理公众参与研究理论进行了分析。第三部分以四川郫县为例，分析了我国政府绩效管
理公众参与存在的问题，第四部分有针对性的提出了相关对策。
技术路线和创新性
技术路线
（1）阅读文献；
（2）研究国内外理论和实践研究现状 ；
（3）研究现状比较分析 ；
（4）公众参与政府绩效评估工作现状分析
（5）模式分析、存在的缺陷 、产生的原因、发展的趋势；
（6）选取四川郫县的政府绩效评估的公众参与工作作实证研究；
（7）获得数据并分析；
（8）提出对策建议。
创新性
本课题致力于研究公众参与政府绩效评价的缺陷和对策。郫县是位于成都近郊的卫
星城，在公众参与政府绩效评价方面与中心城区有很多相似点，但因为涵盖人群的知识
能力、思想意识等层面的不同，导致其也存在自身的特殊性。文章将以郫县绩效评估中
公众的参与的现状及缺陷为研究对象，逐一提出具有实践意义的对策和建议。本文要实
现的研究目标是：政府绩效评价中应该增加公众参与的范围和力度，但是要提供更科学
的参与方式和规范参与机构，同时还要大力提升信息的及时、全面、公开和透明程度
第二章 政府绩效评估及其模式
政府绩效及其评估的产生与发展
十八世纪后期，西方国家便已进入了资本主义的时代。在社会生产力由此空前发展
的同时，西方政治管理体制也相应发生了变化，相比于封建王朝时期，政治上的民主空
前发展。但不得不承认的一个事实是，资本主义政治体制至今还存在着管理上的难解问
题。早先，西方资本主义国家曾一度出现政治上的集权化管理，并且官僚主义占据了主
导，政府主要代表资产阶级的利益行使公共管理，资产阶级和无产阶级对立，矛盾激化，
社会上贫富悬殊，少数人掌握绝大部分经济财富等。在这样的背景下，以无产阶级为根
本利益出发点的社会主义理论诞生了，二十世纪初期，以俄国为等为典型代表的社会主
义国家出现了。由于社会主义太过提倡保障公众的高福利等。到二十世纪后期，大多数
社会主义国家相继转变为资本主义。从二十世纪中期开始，资本主义国家的政治民主得
到充分发展，政府通过颁布法令、建立渠道等各种方式让民众参与政府绩效评估。到了
今天，西方经济发达国家政府将社会成本与效率、公众满意度等作为施政的核心出发点。
而公众也很大程度上实现了监督政府管理的主体。
政府绩效评估的理论和方法
公众参与政府绩效评估是一种民主政治的体现，是新时期下的政治体制上的一大进
步。世界上各个国家都给公众参与政府绩效评估制定了相关的法律法规。从而确保公众
在行使评估的权力时有其合法性。公众对政府绩效的评估，使得政府转换执政理念，将
政府的服务效率和质量和公众满意度作为衡量自身工作好坏的最基本参考指标。并且政
府为达到这一目标，政府从自身内部开始，从工作人员的文化知识、业务技能和思想观
念等多方面提高。
新公共管理理论
1980 年以后，西方国家先后陷入了政府财上的困难。并且公众对政府的信任度很低、
一度出现了政府公共管理上的失控的威胁。其根本原因在于政过去的政府体制导致了人
员众多但是执政效率低下的现象。导致了诸如财政资金等的相对浪费。一场政府体制改
进的新公共管里运动应运而生。
来自美国的两名学者，戴维﹒奥斯本和特德﹒盖布勒是提出关新公共管理理论的代
表性人物，主张通过重塑政府体制的方式让政府向公众提供更多的实惠。他们认为，社
会其他私人部门和政府部门在管理上并无实质上差异，所以，政府部门就如同企业的内
部的管理层，在执行管理工作的同时也承担着相应的责任。政府工作人员就如同企业内
部的各层级管理人员，社会公众通过向政府缴纳税收的方式享受政府部门提供的公共管
理服务。政府部门应该考虑像社会其他私人部门一样引入内部工作人员的竞争机制，通
过竞聘上岗。以进一步促进政府内部工作人员的整体工作水平的不断提高。政府部门不
应该只固执地遵守既定的规则办事而忽视社会效率。相反要增加自身的灵活性，建立以
公众至上的、公共管理效率为工作价值取向。两位学者还建议引进市场经济竞争机制来
完善政府内部运行机制，制定绩效考核的行政制度。私人；企业和组织参与政府的行政
活动，逐渐湿度地给予社会公众的监督政府权力。政府如何掌控，也就是说供何种服务，
是按照服务对象，即公众的要求来决定的。并不是由政府一个人决定。政府管理成效取
决于公众额满意度，政府的工作内容取决于公众的需求，政府下一步的改进方向取决于
公众的绩效评估。，政府绩效评估其实就是一种公众至上的新型服务价值理念。，它强调
以社会公众满意为政府绩效的核心参考标准。把社会公众作为政府工作的中心。在广泛
的社会公众参与政府绩效评估下，政府的工作好坏也被最为真实和彻底的反馈出来。
新公共服务理论
自 1980 年以来到 2000 年初，新公共管理的推行实施使得社会的经济效率和政府服
务质量得到显著提升。但是却依然遭受到了社会公众的不少质疑和指责。批评者们认为
新公共管理只注重操作层面上的技术理性而缺乏足够的公平正义的特性。这显然也违背
了政府在国家法律体系下运作，以保障公众权利和利益，实现社会公平正义为根本的宗
旨。罗伯特﹒大卫和珍妮特﹒哈特曾是新公共管理的积极倡导者，对现政府已经付诸实
行的新公共管理也表达了自己的个人看法，并特别指出，新公共管理应该更多的是给予
公众更多的监督权力，让公众更多地参与政府公共管理中来，以达到更好保障公众的利
益。而不是政府作为主导使之成为形式。两位学者进一步指出，新公共管理的内容的核
心精神要求政府应该更多的是将自身定位于帮助公众实现公众的利益。具体有七个要点。
其一是政府不应该再像以前一样充当控制和驾驭社会的角色，而应该更像是个服务者的
角色。其二是公众的利益是政府工作的中心，所以政府工作人员必须在观念上加以转变
以适应新公共管理运行发展机制的需求。要做到利益共享和责任共担。其三是始终以集
体、团结、友爱和互助的精神完成公共管理中的战略制定和政策执行。其四是新公共管
理的公众利益也并不是所有人的简单累加，而是大多数人共同价值利益和方向。其五十
政府工作人员不单单要对公众的需求及时回应，还要建立起长久良好的政府公众之间的
团结协作、互利互相的合作机制。了解社会共同价值观念的变化。调整相应的国家宪法
与法律以适应公众利益诉求。坚持优良的政治行为操守和职业道德。其六是除了要关注
社会整体的经济生产效率外，政府更要对公众的日常集体社会行为加以关注和掌握。并
且要在做到充分尊重公众权利的基础上，创造良好的条件以帮助其各类民间非社会组织
的建立和运行。其七是政府工作人员应该在充当企业管理者的角色上也要做好一个社会
服务者的角色。让政府工作人员和公众都能同样怀有社会做出贡献的想法，以此让社会
公众利益能被更大程度地实现。
服务于全体社会公众利益是新公共管理最根本的价值体现。所以建立起由公众参与
政府管理的机制、强化新公共管理理论的宣传教育。显然是让政府绩效得以上升到新的
台阶的可行办法。新公共管理理论促使政府必须用的站在新的角度、以新的方法对社会
进行分析评估。新公共管理理论着重强调政府和公众是管理的彼此不可分割的统一整体。
政府和公众之间必须保持良好的互助关系。这是政府适应当下全球一体化发展形势的客
观要求，实现社会进一步民主的必然。也即政府管理的根本是对公众个人的管理。帮助
公众的个人发展进步。保障其个人自由权利。
民主行政理论
长期以来，政府在进行公共管理时都会尝试在效率上寻求进一步的提高。在这方面
经过不少的专家学者等努力。分析研究得出了一系列能够提高政府公共管理效率的方法
措施，并且在此基础上建立了有关于政治行政理论体系。伴随文化、科技等各方面的快
速进步，传统政治行政理论体系过于注重管理效率和太过依赖行政手段和工具的不足日
益显现。一些诸如社会公平正义，公众民主和公众监督等难以得到充分实现。社会公众
的根本利益由此遭受到损害。所带来的社会问题原来越多，越来越严重。政府也因此在
公共管理上变得茫然。从 1940 年开始，西方国家主流学界对现有的政府公共管理理论和
运行模式进行了分析和总结。并最终提出了适应社会现实发展需求的民主行政管理理论。
民主行政管理理论主要研究政府在实行公共管理的过程中如何做到更好保障公众
的民主权益。并将政府的权力认为是由公众所给予的。即公众委托专业的政府工作人员
对社会进行公共管理。政府是为公众利益服务而非对公众进行管治。政府与公众之间应
通过相互团结与合作共同对社会进行公共管理。即通过建立更加民主的行政管理体制以
进一步满足社会公众参与公共管理的要求。其具体做法包括建立地方公众参与投票选举、
公众听证会、公众举报和公众建议等各种渠道。一些事关政策制定及实施，地方自治等
都要能让公众参与进来。最终让政府公共管理的效果符合更多公众的根本利益诉求。保
障公众利益的最大化的得到保障和实现。无疑这是政府的绩效有效提升的最直接办法之
一。直接式的民主发展促使政府进行公共管理的的作用在发生变化。从过去 30 年世界各
国政府的民主化改革进程来看，公众参与政府公共管理的程度才是最衡量其民主政体的
主要依据。
民主行政管理理论发展到现在，已经有相对成熟的理论体系。并且在西方国家被运
用实践中不断发挥出积极的贡献。公众参与政府公共管理的主流思想在社会上被广泛认
可。在世界范围来看，这都是一种全新的政府公共管理模式。公众由此渐渐地成为了公
共管理的中不可缺少的部分。在公共管理的各个地方都体现着公众民主的思想。者也就
为公众参与政府绩效评估奠定了最有力的基础。而政府的绩效也由此取得了比以往任何
时候都要大的进步。
政府回应理论
政府回应指的是对公众的心理愿望、动作行为和思想意识的变化给予相应的反应。
政府在为满足公众不断变化的利益诉求时必须通过采取政策调整等方式来实现。政府公
共管理过程中，必须充分掌握当下社会中的问题症结所在及公众对其的利益要求，然后
通过各种工具和手段进行科学分析、合理预测。在保证社会能够良性发展下去的前提下，
对问题采取相应的政策措施使其得以解决。在解决掉额过程中药做到及时信息反馈。以
便对突发的意外做到从容应付。整个过程的至始至终都必须对公众给予真诚的回应。让
政府为公众服务的的特性得以进一步展现。让人本的新型化思想真正实现。
公众参与公共管理与政府回应有其统一性，首先两者之间由此体现出双向互助与合
作的关系。两者互为动态关系。政府凭借内部的全面的信息资源和专业化的技术手段与
公众进行友好对话交流，公众的理性由此增加。由此便能够充分掌握公众利益诉求，分
析公众利益诉求产生的原因以及如果解决这些利益诉求的最优化方案选择。使得公众的
利益诉求能够被解决。政府也不再由此作为单方面的行为举动。着重阐明与公众保持良
好的沟通。公众利益的总结升华才是真正的公众利益诉求的变化实现。从而，政府在公
共管理过程中，工作开始拥有了更多的弹性空间和确定性。公众的利益需求要向被政府
能够准确全面掌握。公众也就必须更大范围和更深程度地参与到政府绩效评估中来。
发达国家政府公众参与绩效评估的成功经验
政府绩效评估是西力一发达国家政府再造的重要内容和根木性措施，是在科技发展、
全球化和国际竞争环境下政府管理方法的重大革新。20 一世纪 70 年代以来，随着西力
一-新公共管理运动浪潮的掀起，政府成本意识得到强化，公众监督意识逐渐加强，政府
绩效评估作为政府改革的重要组成部分而蓬勃展开，有效地促进了政府绩效的提高。西
方政府绩效评估提出了 3E 评估法、标杆管理法、平衡计分卡等多种政府绩效评估模型，
使政府及其部门逐步形成公共责任和顾客至上的管理理念，逐步趋向侧重效益和公民满
意度，逐渐转为多元评估和规范化、制度化管理。尽管西方国家的政府绩效评估活动还
存在着种种缺陷，了 11 它改变了英美等许多西方国家政府的行政架构、组织和)报务供
给模式，并以其独特的政治功能和管理功能赢得了在西方国家的蓬勃发展。
20 世纪 70 年代末 80 年代初，西方政府绩效评估侧重点主要是经济和效率，追求投
入产出比值的最大化，以英国最为典型。1979 年，在效率战略的指导下，英国撒切尔政
府任命雷纳勋爵为其顾问，并推行以顾客导向为特征的新公共管理。雷纳评审提出了/:
二 三 E0 的 评 估 模 型 ， 建 议 在 财 务 管 理 改 革 中 设 立 包 括 / 经 济 (ecollomy) 、 效 率
(effieieney)0、/效益(effeetiveness)0 在内的/三 E0 评估体系。
后来，英国审计委员会将/三 E0 指标纳入到绩效审计框架中。此后，/三 E0 模型逐
渐成为西方国家公共部门绩效评估的基本框架。39 由于/三 E0 的评估模型单一纯强调经
济性与存在的政府在社会中所追求的民主等价值理念的存在内在矛后，促使政府绩效评
估方法的进一步探索。20 世纪 80 年代，出现了标准管理法。与/二三 E0 评价法相比，
标杆管理方法最首要做的是选好标杆，并将标杆作为政府赶超的目标对象。政府在阶段
性工作完成后，首先是总结本次工作的成果。然后再将其与选定的标杆进行对比。发现
其进步与不足。从而，为下阶段的工作方法制定提供经验参考。一旦所选标杆被赶超，
那么政府就应该再次寻找下一个更高难度的标杆重复循环下去。这样最直接的一个影响
就是可以促进政府进自身进步。为帮助公众解决未来更大更难的公共管理问题奠定基石。
随着市场化的进展，顾客上以成为政府绩效评忆，所蕴含的最重要的管理理念。政
府绩效评估的标准转为强调政府管理活动必须以顾客为中心、以顾客的需要为导向，增
强对公众需求的回应性。20 世纪 80 年代初，丹麦提出/回应性 lX1 家的概念，要求政府
把公民当作顾客而不是选民。德国、荷兰、澳大利亚、法国等国也纷纷仿效。回应性国
家开始在西方国家中流行起来。20 世纪 80 年代后期，撒切尔夫人推行的下一步行动方
案 0、/公众宪章 0 运动、/竞争求质量运动等，扭转了 80 年代以来的/效率战略 0 改革方
向，开辟了重视质量和顾客满意的新改革方向。/特别是 1987 年英国推行的著名的
(NextStePs)报告，
提出借鉴社会上私人部门的商业化管理手段来完善政府的公共管理水平，促使政府
绩效的提升。并且政府应该社会上的私人部门等进行彼此的相互竞争。公众由此来最终
决定最佳的公共管理组织。政府部门应该更多地接触社会公众，接受公众的监督和批评。
尊重公众的利益诉求。将公众像社会私人部门那样之为至上的顾客。在管理过程中与之
良好沟通互动。让公众充分了解政府各个方面的绩效。正确引导公众对政府公共管理的
评判。同时也能让公众更好理解政府在公共管理过程中所遇到的难题。以此让公众在政
府公共管理上面临难以解决的难题给予必要的协助。
距今 23 年前，来自哈弗大学的两位教授为企业研发设计出了一款以战略管理为逻
辑主导的应用软件。该应用软件通过四个角度来对企业进行综合评估，以计分的方式，
对企业的财务运营、顾客体验服务质量、内部的流程和运行和自身的学习进行打分。综
合企业战略发展的需要，将企业内部的指标汇集整合后再分解为财务运营、顾客体验服
务质量、内部经营过程、学习和成长在内的多元绩效评估指标。美国得克萨斯州将平衡
计分卡法运用于政府的绩效评估，构建了由外部效益、顾客满意度、雇员发展、内部过
程优化四个要素构成的政府绩效评估体系。4 月平衡计分卡将效率与效益的关系巧妙结
合起来，注重定性定量分析，很快得到了广泛应用，成为政府绩效评估的一种新工具。1993
年，克林顿上台，开始了大规模的政府改革)/重塑政府运动。
此外，克林顿还签署了《设立顾客服务标准》(Settingeustome:serviccstal 飞 da，ds)
的第 12862 一号行政命令(ExecutiveOrder)，责令联邦政府部门制定顾客服务标准，要求
政府部门为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。这些手段包括：正确
寻找并确定联邦政府应该服务的细分公众联邦对象。通过各种渠道搜集整理公众对联邦
政府提供的服务内容是什么，对服务质量的建设性要求和统计层面上的整体满意度。公
众必须时刻了解联邦政府的服务水平和对其相应的评估结果。联邦政府通过合理措施创
造条件以便公众更好的选择公共服务资源和主体。联邦政府设立公众信息化服务系统，
以便于更加接近公众。公众可以通过各种渠道表达自己对联邦政府公共管理过程中的不
足进行反馈。这些举措为改善联邦政府和公众的关系，促进公众对政府加深信任、实现/
更有回应性、更有责任心和更富有一效率的政府改革目标提供了具体措施。1997 年，英
国布莱尔政府在保证上届保守党政府改革路线不变的情况下，进一步提出政府公共管理
的服务质量和效率。全面强化公众对政府提供的服务感受作为本届政府执政的中心。通
过设立公众评估小组，制定推广最优化的政府服务标准和建立互联网信息电子政府等一
系列措施将新公共管理理论推升到新的实践水平中。并以此来增加政府的回应性。
随着现代科技的迅猛发展和国际竞争一的日趋激烈，政府的性质、政府与市场和社
会公众之间的关系发生一系列变化。如何提高政府效率以及服务质量、强化公共责任和
提高公众的满意度，如何使政府部门更有回应性、更有责任心和更富有效率，成为时代
关注的焦点。在这一时期内，北美中的美国和加拿大也对公众进行了大方围的满意度调
研。并由此体现出将政府绩效中使得公众满意成为最终目标。被誉为美国的硅谷心助一
的萨尼韦尔开了一段政府公共管理绩效跟踪监测系统。被社会各界公认为使美国国内最
好的绩效评估模型。同时，该市一直将年度市民满意度一调查作为其/组织有效性项目的
组成部分，并将调查结果如实反馈给市政官员和市民，作为各政府部门年度评估的一部
分，取得了良好的效果。2001 年，小布什接任美国政府总统后，美国政府的关注的重心
依然是政府绩效改革上。小布什明提出，政府必须政府的工作结果为指导原则，在注重
政府公共管理的执行过程时更要关注政府绩效。新政府为此还专门制定出了有关于政府
绩效改革方面的三原则。以公众为中心、以结果为导向和以市场为基础。渐渐地，在这
些西方发达国家里，越来越的非政府机构组织参与到政府绩效评估中来。这些评估机构
组织各式各样，比如有的国家的政府审计部门、审计小组和地方审计组织等，甚至民间
的一些高等院校也成立专门的研究评估机构。如果美国的卡贝尔研究组织就是隶属于锡
拉丘茨大学，该研究组织在 1998 年时国内 50 多个州的政府绩效进行了影响范围很广的
绩效评估。此后的仅仅儿年时间，其成效就得到了政府部门和社会公众的关注和认可。
在政府绩效评估模式得到大范围推进并取得不错效果的情况下，西方国家政府又开始了
架构同样以公众满意度为施政方向的互联网电子政府，并且政府通过互联网信息渠道可
以更为方便的向公众提供各类在线服务。政府也通过该渠道获得了更多且更及时的与公
众相关的信息。美国联邦政府是第一个构建电子政府的国家，也被公认为是成为电子政
府建设的发起者，并很快发展到英国、奥地利、加拿大、德国和法国等国家以及欧洲其
他国家。其后的布莱尔的电子政务运动，为评估和改善政府绩效活动提供了更加便利的
信息。
综观西方国家政府绩效评估的发展历程，无论是英国的下一步行动方案、公众宪章
运动、竞争求质量运动等，还是美国的平衡计分卡、《设立顾客服务标准》的第 12862 号
行政命令，都是在确立政府绩效要求的同时，将公众的需求、满意度和对政府公共服务
的真实感受纳入到政府绩效评估和结果的衡量中。政府绩效的内涵经历了从单纯强调政
府产出的效率到更多地关注公共服务的实际质量和作为政府服务的顾客)广大公众的满
意度过程。政府绩效评估的侧重点、评估主体、价值标准等也都在发生不停地变化。评
估侧重点从经济和效率慢慢地发展为效益和质量；从突出内部评估，评估主体比较单一，
漫慢发展为突出外部评估，突出服务意一识，强调顾客满意；评估主体由公共组织自身
扩展到社会公众；关注焦点逐渐转向了公共服务的质量一效益和顾客满意，效率优位逐
渐被质量优位所取代:政府管理目标也由单一追求效率目标发展到全方位地追求社会公
平、提高效率和服务质量、改善公共责任机制和提高公众满意程度；/结果导向和外部原
则逐渐成为当代西方政府绩效评估的主要特征。分析比较西方国家的政府绩效评估发展
历程可以看出，政 J 行绩效评估的发展内涵就是增进、维护与实现公共利益、提供公共
服务、保障社会公平与公正。要实现这个目标，必须强化公众参与政府绩效的评估。
我国公众参与政府绩效评估四种模式
目标责任制
1998 年青岛率先开展，通过建立严格的目标层次体系和责任体制，并引入服务对象、
专家、人大代表等群体审议，对机关部门和区县业绩进行评价。公民只在最终审议环节
中参与，并不能起到决定性作用。
效能建设
1999 年福建漳州市探索。建立较为系统的政府绩效评价指标体系，以提升机关工作
效率为出发点，从上而下设立效能建设领导小组和办事机构，增加社会的全方位监督。
群众参与过程监督。
社会服务承诺制
90 年代南京、杭州多地开展。收集群众反映的热点和难点问题，通过公开完成时限、
责任人等，向社会承诺并接受监督。群众从征集意见-过程实施-完成验收全程参与，但
还是充当政府主导的一种配合。
第三方评价
2004 年甘肃兰州试验。甘肃省委托兰州大学中国地方政府绩效评价中心具体实施省
政府 39 个职能部门的绩效评价工作，拓宽了评价主体范围，而且针对职能不同建立科学
的指标体系。第三方机构评价使得公众参与度提高，但还是在政府操控下工作，其体系
建立、评价结果或多或少受到政府利益的影响。同时规范、权威的第三方机构的缺乏第
三方测评的泛滥也是制约最终结果的因素。
我国公众参与政府绩效评估的困境分析
困境现状描述
17 年前，我国第一个开展公众评议政府活动的地方当属我国辽宁省的沈阳市。而后北京
市、上海市、广东省份、江苏省、浙江省、河北省、福建省、湖南省、湖北省、河南省、
云南省等地方的都举行了各种形式的公众评议政府工作成绩的活动。这之中在国内影响
较大的江苏南京市的万人评政府、广东珠海市的万人评政府、北京市的公众在线网评政
府和甘肃省的企业机构代表评政府政策等等。由于各地采取的评估形式不同，评估的效
果也各不相同，但是却都表达了共同的一点，也就是我国政府在公众参与政府绩效评估
方面在逐渐加强。政府职能的定位在向着公众利益为奋斗目标的方向发展。总体来讲，
全国各地多种形式的公众评估政府绩效，都给各地政府带来了公共管理上的压力。政府
更加清楚了自身的不足。
总体来看，我国在公众参与政府绩效评估体系的建设上来看，还处于早期探索阶段。
而中央提出的政府要职能向服务型转变，公共参与政府绩效评估体系就必须逐步建立和
完善。但当下我国在这方面存在的问题也确实很多，首先是适合我国国情的理论体系尚
不成熟全面，其次是缺乏相应的实施经验。在逐步构建该体系的过程中出现了不少问题。
加之我国对公众参与政府绩效评估的体系还没有指定相应的法律规章。实际上各地的各
种公众评议政府的活动形式大于实质，并没有发挥出公众评估的积极效果。不少地方主
要领导对于评估活动施加个人主观意志，一定程度上违背了评估过程的公平正义性，公
众也处于对自身安全等利益的考量，对评估的客观性也造成一定的负面影响。现有的政
府绩效评估方法中很多启示都并不科学。出于以上种种不利原因，各地的公众参与政府
绩效评估活动要嘛被停止，要嘛就是形式大于实质，很少有对社会产生积极效应的。
典型的案例就是我国广东省的珠海市，该市从 2000 年以来就就定期每年举行一次万
人评议政府的活动。而从该市相关部门的负责人口中得知，虽然该活动规模比较大，但
是却几乎没能有多大的正面积极效应，相反，政府为该活动的开展还会花费不少的物力
和财力。老问题还是继续存在，新问题也不断出现。这其中涉及的问题相对来说比较复
杂。但是这足以说明一点，公众参与政府绩效评估活动形式大于实质，一方面公众利益
并没有因此得到更大的满足，另一方面政府也并没有因此而在公共管理过程中取得相应
的进步。
成因分析
我国各地开张各种各样的公众评议政府的活动已经有十几年的历史。一定程度上是
我国在公众参与政府绩效评估的方向有所发展。公众通过这些活动也更多地直接或者间
接参与到政府公共管理中来。但是过去的实践结果表明，我国公众参与评估政府绩效的
活动并没有发挥其该有的积极作用。其表现出来的许多问题需要进行深入探究并找到正
确的解决办法。
公众参与意识不强、能力不足
很长一段时间以来，我国仍然没有以人为本的社会价值体系。国内公众不骗缺少参
与协助政府进行公共管理的观念意识。而且其中多数人对自身利益与政府管理间存在的
内在联系并不知道甚至是漠不关心。主观意识上的欠缺使得自己根本不懂得参与政府绩
效评估的重要性。而且，即使参与到政府绩效评估中来，公众也会因为自身的知识文化
有限、思想意识落后、不够客观、没有自己的主见和畏惧强权等一系列因素而表现出极
低的热情度。似乎政府绩效与个人的利益之间并无太大关系。其原因大致可以总结为以
下三点。
其一是我国几千年以来的封建传统文化至今还影响着大部分公众的主流意识。加之
我国公众特有的民族忍耐性等。队政府的管理并不是太关心，并且对于参与政府绩效评
估也并不是太积极。我国的封建统治有近两千多年的历史，两千多年的封建统治时期，
思想文化方面的发展更可以堪称举世辉煌。封建时期主张的宣扬的公众要必须依附统治
阶级才能生存，服从统治阶级的一切法律规章。民众也普遍对统治阶级的权威产生了普
遍的崇拜心理。就在这样的情境下，公众的社会主体意识被逐渐淡化。新中国成立以后，
我国在对公众的文化传播和思想教育方面也并没有充分大多数唤起公众的社会主体意识。
其二是我国现有的各种各样的公众参与政府绩效评估活动都由政府发起和主导。我
国现有的公众参与政府绩效评估活动的方式都是政府先通过会议决定好是否有必要开展，
采取何种形式开展以及活动评估的具体内容是什么等后，政府在向公众发出通知通告，
并主动要求公众到期时参与活动。活动的评估方法、规则等都基本由政府制定。不少地
方政府甚至将举办这些活动作为政绩工程来搞。各地相继掀起的活动也更具有政府出于
自身政绩考虑而具有规模化、运动化和形式化的明显特征。公众在参与评估活动中，其
个人真实想法常常难以表达。现有的问题始终难以解决。活动结束之后，政府的绩效并
没有因此有明显的进步。或许也正是因为这一点，渐渐地，公众也对这样的活动失去了
信心。对政府的公共管理并不关系。
其三就是参与评估活动的公众本身存在主观的利己心理使和自身文化素质不高。按
照经济学上的理性人假设，社会中个人都有追求自身利益最大化的动机，并且会为满足
这一动机而做出一些有悖于社会客观和公平正义的行为。所以公众选择参与政府绩效评
估活动，其中一个很重要的动力应该就是为满足自身利益而来的。虽然这要使公众本人
以付出时间或者金钱为代价。甚至公众中某些个人还会以隐秘的方式影响政府，从而让
政府给予相应的政策照顾。从国内国外的实践证明，公众在评估过程中也确实存在这方
面的倾向。并且还不是少数。同时。政府绩效评估通常也是一项看似简单实则复杂的活
动，活动的复杂性不在于举行的形式，而在于评估政府绩效过程中，公众因为自身文化
素质不高导致对政府所做的管理工作并不是真的能够清楚明白。文化素质不高往往造成
公众的目光短浅、视野狭小。一些本来很好的中长期战略类工作因为短期未见成效而被
认为是低效率的。另外一些政府工作则也可能因为公众的根本不清楚明白，本来不是很
好的却被认为是好的。这种现象是客观存在的并且也将长期存在下去。
公众获取的政府绩效信息匮乏
首先是政府在信息公开透明上还存在不足。我国政府实行的是政府信息安全与保密
的政策。因此长期以来，有关于政府内部机构设置、人事任免、政策制定、内部运作和
其他有关于政府日常工作内容信息大多数都难以被公众及时和准确的知道。公众参与政
府绩效评估，有必须以这些信息为参考依据。因为只有完全掌握政府其工作执行的初衷、
过程和对突发意外的处理等，才可以真正知道现有政府存在哪些公共管理上的局限。才
可能更好的理解政府。也才可以做到在评估政府绩效时更趋于客观。而当下对于公众而
言，这样的需求还是难以被满足的。于是出现了公众在参与政府绩效评估过程中的盲目
和无所适从。导致了评估结果的比较严重的失真性，并且政府也利用信息安全和保密的
原则，将一些有损个人声誉和政府形象的不良信息有意过滤。而是将一些表面性的好的
信息向公众公开。
针对以上问题，我国政府从 2000 年以后，逐渐加大了政府信息向公众公开的力度。
然而，有关于政府信息公开的规章制度体系却跟没没有建立起来。各级政府所公开的信
息依然是对公众来说没有太大参考价值的。
第一点是政府公开的信息范围比较狭窄。我国现有的政府信息公开相对全面的主要
在村镇一级。而村镇以上的市县级、省级和中央则相对依然保守。公众对市县级及其以
上的政府信息所知道的非常少。在经济相对落后的地区，村镇政府信息公开也并不是全
面透明。第二点是政府公开的信息参考价值不大。我国现阶段政府公开的信息中，基本
都是一些表面化的信息。这不免让人公众感觉政府在信息公开上面过于形式化。公开的
政府信息中要嘛就是简单的文字概述，要嘛就是相对专业的结果性统计数据。有关于政
府工作具体执行过程等极具参考价值的信息，公众很难或者根本无法获取。第三点就是
政府本身与公众在彼此的相互交流沟通方面存在严重不足。公众在遭受利益损害时，很
难找到有效的渠道向相关政府部门投诉，即便公众找到了有效渠道并向相关政府部门工
作人员投诉成功，政府也并不能做到对公众反映的问题做到及时处理。并且政府在公共
管理中很少采纳公众意见和意见，严重情况下甚至会以损害部分公众利益为代价来达到
政府的某种目的。第四点是有关于政府信息公开的规章制度体系没有建立起来。政府在
信息公开过程中，并没有相应的国家规章制度约束。信息公开的时间、内容等都完全由
各级政府主要领导主观决定。
然后是我国政府在电子化政务方面的建设相对落后。在二十一世纪的互联网大发展
时代，信息技术的发明和不断发展带来了社会信息沟通的空前便捷性。并对经济、文化
和政治等各方面都带来了影响。社会运行机制也因此发生了深刻改变。同样的，公众在
对政府绩效进行评估时，所需要的就是有官员政府的各种准确及时的信息，而信息技术
又恰恰能够满足信息传递及时的特点。而我国政府在利用互联网信息技术方面并不是太
重视。
第一点是只有部分政府职能机构建立了自己的门户网站或者社交账户等。其余的不
少政府机构依然还停留在用报纸、公告栏和有限广播等传统方式向公众公开信息。第二
点是很多门户网站或者社交账户上信息更新频率低，更新内容滞后。第三点是信息的不
完整全面。公众真正想知道的政府信息却几乎很难获取。第四点是政府机构和公众在互
联网上的交流沟通不足。
评估机构的独立性、专业性不足
我国的评估机构要嘛就是政府内部选配工作人员组成临时小组，要嘛就是由政府本
身设立的一个专门的内部机构。组织公众参与政府绩效评的活动都是由这些评估机构来
具体完成的。很容易让人发现一个明显的特点就是评估机构缺乏其独立性。基本都是在
我国政府的主导下组织活动。这就导致了以下不可避免的问题出现。首先是政府相关部
门的领导等会出于利益考虑，对评估机构制造压力，让评估机构在具体组织活动时，刻
意将评估结果往有利于部门领导的方向引导。其次是评估机构本身因为缺乏专业性，尤
其是临时工作人员小组，由于评估过程涉及到各种统计、计量和汇总等专业性极强的内
容环节，临时工作小组通常因为自身的不够专业很容易造成评估过程因为缺乏科学性而
使得评估结果不准确真实。再有就是公众清楚评估机构与政府之间的内在关系，便由此
产生对评估机构的很不信任。于是在在评估活动中就很可能会采取无所谓的态度，并不
会全身心地投入到具体的政府工作评估中来。使得政府绩效评估结果缺乏了客观公正性。
提高公众参与度的基本思路
（1）实现公众参与的法制化。经过多年的实践，杭州在政府绩效管理上已经形成
了相对完善的制度框架，为绩效立法奠定了良好的基础。近两年来，我国开展的绩效管
理立法工作就是运用法治思维和法治方式将公众参与政府绩效管理的参与主体、参与方
式和程序等以法规形式固定下来，以法制的可预期性、可操作性等优势，进一步解决公
众参与的制度化问题。
（2）扩大公众参与的组织化。公众参与的组织化是提升参与质量、实现有效参与
的必然趋势。当前，我国正处于社会转型期，各阶层利益出现新的分化，个体诉求呈现
多元化、分散化特征。党的十八届三中全会提出要发展基层民主，开展形式多样的基层
民主协商，加强社会组织民主机制建设，从各层次各领域扩大公民有序政治参与。
（3）提升公众参与的专业化。近些年我们可以看到，在经济社会发展中的许多复
杂问题的解决需要有专业的手段，政府处理的很多事情专业化程度也越来越高，这对我
们的公众参与也带来了新的挑战。在推动公众参与的专业化方面，我们已经有许多的探
索。例如，委托专业的第三方评估机构开展专项绩效评估；邀请专家参与社会评价意见
整改述评会；建立绩效评估专家库，对政府创新项目，由绩效评估专家进行两轮专业评
估。今后，我们还会进一步探索专业化的绩效管理手段，发挥专家和专业机构在绩效管
理中的作用。
（4）增强公众参与的科学化。公众参与一直都有一个信息不对称的问题，为消解
这一问题，我们做了许多探索，也取得了一定的成效。如开展专项社会评价，对事关民
生、有较高公众知晓度的年度重点工作任务，进行一事一评，也体现“知情人评知情事”
的绩效管理要求。此外，早几年我们已经建立“数字考评”系统，今后将借助这一系统，
开展大数据分析与成果应用，进一步把握社会公众参与的内在规律，提升公众参与的科
学性和有效性。
第三章 案例分析：郫县政府绩效评估中的公众参与
郫县政府绩效评估及其公众参与的过程和方式
在经过了一系列操作途径和缜密的过程之后，决定所选择的案例为郫县这个地区，
来进行接下来的分析研究。在进行业绩评估当中，对公民在对业绩评估过程中起着很重
要的因素有公民参与到评估当中的身份和公民参与力度是否畅通这俩个。通过这次调查
可以显示出，公民参与到县政府业绩的评估中所提出来的宝贵的意见和建议，这些宝贵
的建议，对于地方政府在业绩评估过程中所参与的力度，以及地方政府在业绩评估这方
面所做出的激励和约束机制有着一定相当重要的思考。这篇文章把四川省龄西南州的费
安县为实证进行研究，在调查出的已有的基础之上全面分析了郫县政府在公民参与要业
绩评估的途径和公民参与程度上做了一个全面的分析，并以此来充分了解到郫县的政府
在公民参与业绩评估的实现力度上总结出一个结论。
在经过调查统计数据之后，显示出了，认为公民在郫县政府业绩评估中参与顺利的
人数比例为 ％，认为公民在参与到郫县政府业绩评估过程中一般通畅的人数比例为
％。虽然四川省郫县政府在业绩评估中一直位于全国后列，但是自从今年开始，郫
县县委，县政府对公民参与到业绩评估中的力度越来越重视，为了提高自己的行政效率，
普安县决定采取一系列有计划的措施，来使四川郫县公民在参与到政府业绩评估的力度
和积极性有所提高和进步。与此同时，四川省郫县政府对县直机关进行全面综合的业绩
考核以例子，这一项工作非常有意义，它的价值在于，它是三制一体的，也就是目标责
任制和考核评价制黑油升降奖罚制一起结合到一起，这三制将会充分的提高四川省郫县
县政府的执政能力和政府的合法性。
群众满意度调查显示了民意考核指标的权重的增加
四川省郫县政府将对从群众还有学校和企业所得来的民意调查作为一项考核指标纳入到
益直部门的业绩考核当中去。在这次，对四川省郫县人民进行民意调查当中，进行评价
的时候遵循这几个标准：为民做事能力，为民办事效率，服务人员的作风，服务人员的
服务质量，各地区的治安情况，人民的幸福指数着七个指标。政府设计出来的人民最关
心的事情就是，政府工作人员的办事效率和他们的服务态度你们感到满意吗？送孩子们
到县城中上学感到满意吗？有没有感觉到最近几年家里生活水平提高了？等一些问题，
并把人民对这几个问题的回答充分结合起来，进行分析和总结，在 2013 年里，四川省郫
县所进行民意调查所占县政府业绩考核的比例为 5％，到了 2014 年，提高为 8％。
郫县政府绩效管理模式的实践状况的客观反映
作为我国贫困县之一的郫县，它的经济发展速度比较缓慢，管辖下有乡镇十四个，
社区一个，郫县政府为了进一步的推进改革和发展，对全县一共 50 个部门和 14 个乡镇
还有学校都与郫县政府签订了业绩目标责任考核制度。其中内容涉及到考核单位和部门，
来明确自己要考核的指标和考核应该注意哪些事项，并且还有年终考核单位的奖励和惩
罚。
郫县公众参与政府绩效评估现状分析
根据公民参与业绩评估的基本形式和涉及的范围和广度还有参与之后所产生的影
响，可以将参与到业绩规划的民众分为五个层次。1.无参与：政府在制定了实施业绩评
估的计划之后，其目的是为了对控制进行约束和内部进行管理，业绩评估基本上是政府
的内部活动，并且评估结果也有政府内部消费，公民连最基本的信息供给者都称不上。
2.参与无效：有些公民非常独立的对政府进行了业绩评估，从另一个方面显现出了公民
想要参与到其中的积极性和主动性，但是政府部门对公民的评估没有任何 回应，这样会
让公民所产生的积极性和主动性慢慢的丧失，没有得到所预想到的结果，只是会让公民
更加失望。3，有限参与：公民参与到政府业绩评估当中的参与有限性是指，公民的评估
结果对政府影响的有限性，和公民在参与政府业绩评估过程中只参与其中的一项环节或
某项环节，也可以表现为公民在政府业绩评估过程中的发言权的有限性，最后就是公民
对政府评估结果的满意度对政府部门的影响的有限性。4.高度参与：公民参与到政府业
绩评估过程中，不仅参与的范围广，并且公民的评估结果有着很深的影响力。5.主导型
参与：公民在政府业绩评估过程环节中拥有高度的自主权利，并且公民的评审结果对政
府部门今后的决策还有资源的配合，以及今后的管理方式产生了实质性的影响，从公民
的角度来看待的话，这样无非是公民参与到政府业绩评估过程中最好的待遇了，但是在
国内却没有得到真正的实现。如果以上述参与类型为标准的话，就目前来说，杭州市的
公民参与机制，即“三位一体”的综合考核模式是处于上述标准参与方式中的“有限参与”
这个阶段。具体的表现如下：
（1）就目前的参与方式来看的话，现在的参与是由政府主导的业绩评估，然后在
此基础上加入公民介入。政府部门先是有计划的设立好业绩评估的基本内容框架，然后
再有公民去填写进行评价。其实，政府部门对于业绩评估的大力推动和业绩评估的成效
之间是有关系的，公民应该有着一定的发言权，但是公民的影响力毕竟是有限的。公民
有时候并不是太了解，怀疑自己是否需要去为政府进行业绩评估，和自己该对该对哪些
部门进行评估，公民们其实并不知道对于评价的标准指定和评价指标的权重。政府的业
绩评估是有计划地进行评估的，著名的马克霍哲为能够拥有良好的政府评估业绩指定了
七个步骤：明确要评估的项目，概括出项目的现况和自己心中希望的状况，明确评估的
标准和示范，设置良好业绩的标准，做好监督报告，业绩报告，使用情况和业绩效果。
这七个步骤的共同点就是都可以加入公民进行参与，如果上述步骤全部实现的话，那就
是达到了公民全参与程度了。从杭州为我们带来的实践当中可以看到，政府在业绩评估
过程中主导着主要思想，对此民众参与力度小，范围有限，政府只是为民众提供信息，
但是与理想当中的分享信息和决策现象的角色，还有很远的距离。
（2）从目前参与到评估主体当中看，所参与的主体无论从资格还是能力方面都体
现出来了有限性的特征了。在所实行的“三位一体”的业绩评估中，确定参评代表的立场
是作为参与主体应该具备的准入资格。之所以在业绩评估过程中对参与主体的资格进行
甄别是因为希望在资源有限的情况下，事项最佳业绩评估。但是，想要实现的话，这其
中所带来的问题就是，一些公民，很明显具备有参与资格，并且有着强烈参与意愿的，
但都被排除在参与之外了。最能体现这个问题的，就是排除了外来人口的参与资格。与
此同时，作为参与主题的公众们，在与评估对象之间有着很深的信息差别，大多数都带
有自主的主观性。公民参与评估缺乏必要的知识，技术和经验，同时，也很需要政府提
供业绩评估的渠道和能力。
（3）就目前所产生的影响来看，公民在参与过程中所做出来的建议已经开始影响
着政府的决策了。但是就影响力度来说，还是有待很大一部分提高的。公民积极参与，
能够让政府更加清楚的知道公民需要政府去改善的问题，这样政府才会去绞尽脑汁的去
为人民做贡献，从而使得老百姓的日常生活水平得到提高。可见，公民就参与程度来说，
对于权力分配问题有着很大的改善，可以促进政府积极为民众服务。我们可以从哪些方
面看出来公民的参与力度比较弱呢？一是公民在对政府业绩进行评估的时候，只能评估
政府部门中的部分部门，而不是那些真正可以和老百姓相联系的部门。二是，公民参与
到评估过程之后没有实质性的改变。最明显的就是财政上的支出了，有的部门并没有因
为公民评估效率低下而减少财政支持，或者是一些民众希望能够改善的地方得不到财政
支持。三是，公民参与之后，不能影响到政府组织个部门职业的分配和改革。在：三位
一体“机制当中，应该是政府部门根据民意对一些部门进行整顿，改善工作，提高工作效
率和服务质量。每个部门的改动计划都应该是根据这个部门的情况而设立的，从最基础
的问题开始解决，对于政府部门组织中一些擅自越权等问题确实依旧无能为力。从公民
参与评估之后未能使政府各部门组织职工更加有条理，并且有的单个机构是否还有继续
存在的价值等问题还没有得到解决中可以发现，公民在参与力度和范围上还有待提高。
郫县公众参与政府绩效评估的困境及成因分析
机制方面问题
让公民参与政府业绩评估的目的就是希望借助社会的力量和智慧来弥补政府工作
上的不足之处。在我国，还有许多政府部门没有落实实现业绩评估规范化，很多地方都
不健全，最常见的就是政府在业绩评估中占有主导地位，并且主导所占比例比较大。更
严重的是，有些地方政府还没有开始业绩评估，但是已经内定好了评估结果，然后再各
各部门布置下去，这样是解决不了根本问题的，最起码就是已经忘却了要以社会和民众
的一件作为一个客观衡量的标准来看待，还有就是公民参与的环节并不多，只是参与了
个别几项不重要的评估，其他的则是禁止参与。有的公民因为他文化水平的问题，早评
估的时候不认真，胡乱涂写，这对于公民来说，已经失去了参与的意义了。这样是很容
易打击他们的热情和兴奋。这个模式挺好的，它影响了我国政府官员在进行业绩评估过
程中发现的新问题了。总体来说，公民参与到政府业绩评估是一个有计划的过程，它应
该是涉及了很广的一个范围，并且环环相扣，每个环节的评估影响都能够影响到最后的
评估。所以，公民参与评估的范围越是广泛，所评估的环节越是多那么公民参与到政府
业绩评估的维度也就很深了。因此，在一定程度上，公民参与到政府业绩评估过程当中
是衡量民众参与积极性的重要维度了。并且群众对政府评估的过程也更加了解了。这样
以后，公民才能在评估过程中的各个环节当中发挥出他本有的作用，这样才会更进一步
的知道政府的工作和政府相关机制。
制度性保障问题
县政府应该制定相应的制度和法律规范还有制度措施来对公民进行业绩评估过程
中做出保障。所以，政府的业绩评估应该在成熟的制度和法律下进行。许多西方国家，
公民参与到业绩评估的时候都有着相应的法律制度进行保障，英国有《地方政府法》，加
拿大有《绩效审计法》，日本有《政策评估法》等。这些政策都对政府业绩评估规范化提
供了保障，在西方国家中，对政府业绩进行评估比较早的国家，基本都已经有了一套相
对比较成熟的法律法规，和一套完善的保障体系。同时，希望公民对政府的业绩评估多
加重视，同时如果政府忽略了公民的评估结果的话，就会打击公民参与到业绩评估当中
的积极性和热情。
公民参与到业绩评估的阶段有责任制，监督最终结果，经济绿色 GDP，还有实现小康社
会的指标达有度。当代政府业绩评估的主要特征是其评估结果所产生的导向作用。要有
以人为本的心，要实现公民所期望的成绩，县政府应该为公民参与到业绩评估提供流畅
的通道，激发公民参与的积极性。
观念性问题
就目前来说，在我国，并没有一套完善的体系来保障公民参与的法律法规体系。政
府只是在评估过程中的某一项工作或者某个方面上才邀请公民参与到业绩评估工作当中
去。所以在我国，公民参与到业绩评估这一项工作是有着很多问题的，要是想要去解决
这些问题的话，那么就要政府建立起一套完整的能够保障公民参与评估的保障体系。这
样的话，才能使政府评估渐渐的走向规范化和制度化，这样才能真正的发挥出公民在业
绩评估过程中的作用。
现在新泽西大学任教的马克棋哲教师表明，要想建立一套完整的业绩评估体系，那
么结果也业绩信息这两样是必不可少的。从教师所指导的话语中我们可以看到我国的业
绩评估政策中的问题，虽然现在政府给力公民评估的权利，并且评估的范围变广了，但
是在实际评估过程中，却受到了很多方面的限制，从而影响到了公民的参与力度。这其
中的主要原因还是因为公民参与业绩评估没有得到完善的制度保障。多数情况下，政府
的业绩评估都是在内部进行决定的，公民要想参与到评估的话却被设立了门槛。有些人
认为，想要让公民参与到评估过程中是简单的，但是公民却不能提供相应的系统的理论
是比较困难的。公民们都希望有着一个框架，来将政府与公民的建设能力相结合起来，
从而推动公民在参与到地方规范和治理上的作用。
中国人说到底还是比较传统的，在多数地区我们可以看到，当地人民对于政府的权
利决定有着一种归顺和崇拜的思想在里面， 公民不会主动提出要去参与业绩评估。但是，
到了现在，人们的思想逐步开化之后，就发生了许多理念性的改变了，并且政府越来越
推崇以人为本的思想，想着去构建和谐社会，贯彻正确的科学发展观。只要有这样的思
想理念，政府在执行权利的时候，就会想着把人民的利益作为执行结果的一部分。其实
最重要的还是社会的满意程度和评估结果。公民们在业绩评估当中所应该扮演的就是是
消费者的角色。由政府主导决定的一些就是实施评估的部门，实施评估人员，公民在业
绩评估人员当中的比重等，这些公民是没有权利去干涉的。这种业绩评估基本是被政府
所主导着，公民在其中所扮演的角色并不是多样化，只是单一的一个人员罢了。这样公
民参与所对政府的结果影响并不大，那样的话，政府业绩进步也不会有太大的效果。所
以，政府应该扩大公民参与评估的渠道，为公民参与评估提供便利的条件，多加强县政
府与人民的交流，从而推动县政府的成绩改革。
总体来说的话，我国县政府在业绩评估这一板块应该加强公民参与力度，并且加强
公民参与结果所发挥出的影响的力度。同时应该加入第三方来进行规范和科学化。这样
才会让评估更加客观，准确，从而更好的作用于政府的改革。
基于郫县案例的公众参与政府绩效评估的建议
营造一种公民热情参与背景下的和谐参政的文化氛围
从最近几年的调查当中我们可以得知，在我国，许多地方政府，甚至是县政府，在
关注地方经济发展的时候，把政府对于部门的考核加入到了县政府的执政理念当中去了。
在进行业绩考核的时候，公民对其满意程度越来越高。这里为大家提供的例子就是郫县
政府在重大民生项目当中对于民众意见征求所表现出来的成绩，在公民参与力度上，和
公民参与工程实施上所作出的措施等。从开始的建立建议稿到最后每个项目的实施也验
收环节，都加入了公民参与这一环节，公民在参与到其中的时候，不仅对工程的设立献
策献计，并且还很好的监督了政府对民生工程的工作力度，让政府人员阳光下执政，贯
彻自己的执政理念。同时，公民也在其他方面，比如环境污染，文化旅游等方面也可以
发挥自己权利，进行献计献策，这样充分发挥出公民的聪明智慧，创造出良好的文化氛
围，真正的实现公民的权利。
建立健全公民参与绩效评估法律制度的规范化
要是彻底解决我国在业绩评估当中的一些问题的话，那么就要从各地实际进行着手
了。首先是保障，当地政府应该建议一个全名的法律法规体系，对公民参与到业绩评估
过程中提供保障，这样才会是我国政府业绩评估走向制度化，规范化。使得公民在参与
到业绩苹果过程当中有法可依，有法必依。还有一点就是规范公民的参与，要使得公民
在参与过程中做到规范化和程序化。同时应该对公民参与的范围和力度有所保障，并且
保障渠道的通畅和范围的广泛。政府应该树立新的业绩评估理念，为公民营造一个很好
地评估环境，让公民积极参与，并且理智的去对待业绩问题，一起构建和谐社会。
在面对上面问题当中，四川省郫县政府所应该所出来的措施就是去面对个地方的实
际情况进行解决和提供保障。
（1）要有规范的指导，要有从实际本身出发的理念，构建好基础，要有系统的评
估设计和衡量标准，使评估变得规范化和制度化。
（2）政府在制定业绩考核的时候，要征求到部门，乡镇，还有公民和第三方的参
与，这样的话，有利于制定科学的考核制度和解决内部问题，又可以明确社会想要政府
达到的标准。
（3）要长期坚持，对于政策要全面审核公民的建议，要求制定的制度科学化和规
范化。
提升公民评价导向下的公民参与绩效评估的满意度
在党的十八大报告当中，提出了要构建公民满意的政府，要求政府树立起为人民服务的
理念，所以，政府工作的标准应该以公民的满意度为标准，这样才能够得到公民的支持
和拥护。做到让公民满意就是满足了公民的需要，以人为本，执政为民，以人民的利益
为首要利益是检验一个政府的标准。政府工作人员应该紧紧依靠群众，想着一起是为了
群主。让公民参与到政府工作当中去是为了加强公民对于自己的权利加强意识，这样才
能更好的构建和谐社会。郫县政府应该积极的去制定相应的措施，为公民参与业绩评估
制定良好的氛围，郫县政府应该采取的措施如下：
（1）县政府的业绩评估是加强党的执政能力的重要一项内容，对落实科学发展观
有着重要的作用，也是一种新型的去开阔出政府思路的方式。四川省郫县政府在业绩评
估过程中观察以人为本的原则，以公民为主体进行评估。
（2）郫县政府在进行业绩评估过程中坚持做到了加强社会参与，群众参与，这样
不仅促进了政府的的办事效率，而且还能更好的改善自己的工作作风。同时县政府一定
要树立好正确的政绩观念，在实施自己的权利的时候，一定要做到以民为本，自觉守护
好人民的利益。
（3）郫县政府在进行业绩评估的时候，自觉加强了与人们的联系力度，坚持做到
了以人民的利益为重，以人民的满意程度为标准。做到要人民满意才是真正的满意，这
样郫县真的工作效率有了很显著的提高，并且树立了良好的政府形象。
第四章 郫县政府绩效评估中的公众参与关键点分析
公共服务满意度测评
对政府的业绩进行评估这一项工作刚刚被引进到我国不久，对于政府在进行业绩评
估过程中最困难的事情就是去制定一套业绩评估体系。就目前来说的话，我国还没有一
套较为完整的有着保障的业绩评估体系。各地方所涉及的业绩评估体系都是各有各的特
色，五花八门什么样子的都有，因为，我国在业绩苹果这件事情上面现在需要做到的事
情就是去提高我国的业绩评估水平。许多学者们在研究业绩评估时都认为业绩评估在政
府工作中占有很重要的比例。外国学者认为，业绩评估体系比着国内其他的制度体系有
着更多的信息也可以获取。一套完整的评估体系可以使评估成绩有着很重要破的提高。
其实，在许多的公共部门当中也可以进行业绩评估，虽然现在没有完善的方法，但是这
也不是理由去放弃业绩指标啊。我们应该使用正确的方法，根据具体的情况，让俩者相
结合起来进行指导业绩指标。只有有了科学的评估指标，公民参与到地方政府业绩评估
当中才有良好的效果，同时，公民在参与到业绩评估过程当中，也应该遵循以下要求：
首先呢，公民在反应政府部门指标的时候要有明确的针对性，也要理解出不同部门
的个性。由于公民在参与到业绩评估的时候是将许多政府部门放在一起进行评估，所以，
许多部门在业绩评估指标上有着许多的共性，例如部门服务质量，部门的执法效率，部
门的政务公开等问题，但是，不同的部门在他们所服务对象和所工作的范围当中所体现
的也是不一样的。在进行指标的设计的时候，一定要根据各部门相应的特点去进行设计，
这样才能够反映出各个部门的不同型，这样才能够更好的去完善指标体系，指出各个部
门的不同之处。例如，提出公安局要加强当地的治安，社会保障部门加强保障对象的满
意程度等。
第二点就是，在进行评估的时候要去符合评估对象的能力，因为公民们的接受文化
水平不一样，他们在进行评估的时候缺乏专业的评估知识，提交报告的时候没有一些专
业的术语，如果没有一个明确的业绩评估指标的话，那么公民在参与的过程中就会难以
去评估，因为其中的意思太晦涩，让人难以理解。所以，在进行业绩评估的时候，一定
要用明确的语言，并且内容要表达清楚，与实际有所结合，让人能够一目明了，这样的
haunted，公众才能够更好的去理解参与其中。
第三点，就是公民的满意程度在业绩评估过程中的比重了。在评估指标中有俩个类
型，一个硬指标，一个软指标。其中硬指标是值得可以量化出来的指标，都是可以通过
审计出来具体数值的。软指标是指那些难以具体化，比如公民满意度，公民服务质量等
指标。它的主要内容就是社会评价了，社会调查主要途径就是通过中介去进行有计划的
组织和进行评估。当然了，软指标和硬指标是可以相互转化的。比如可以通过提高社会
服务质量，还有公民理想的实现程度，来推动社会满意程度的进程。
第四点，就是在进行评估的时候一定要有一套具体的操作流程。去建立个评估模型，
然后确定一下各指标的比重和标准，然后在进行分配到不同性质的部门。如果只是进行
定性分析的话是不可行的。这样的话，容易使价值判断去误导事实的分析。在评估的过
程当中，一定要把定量分析和定性分析俩者相结合起来。记住，没有绝对正确的评估方
法。评估方法在实践的过程当中就会暴露出它的缺点了，所以评估计划要与时俱进，不
断的完善和进行更改。与此同时，要进行定时的对评估进行审计，然后以确保评估的作
用还处于完善。评估标准的话，一定要进行细化和量化，定性指标要有定量，这样才会
有明确的标准，在评估的时候才会更好的去完善工作。如果一个指标比较复杂的话，那
就进行下分，分成更小的指标，然后进行完成。
总结一下，就目前我国的国情和各部门，政府组织之间的差异来说，想要去建立一
套完整的，系统的，条理清晰的评估指标体系是不容易的，这项工作要各地方政府根据
自己的当地情况进行完善和发展。
第三方测评
第三方评估的重要作用
什么是第三方评价呢？第三方评价就是指除了政府部门之外，不受政府部门约束的
第三方组织的评价，同时也可以成为外部评价。
由于第三方评价具有独立性和专业性的特点，所以评估结果受到了广泛的赞同。许
多评估专家都建议评估项目中的高层人员去寻求第三方评价来维持平衡状态，这样是有
着它的合理性的。
其实，在美国和英国这些发达国家，许多评估项目都是民间组织进行完成的，不过
他们都有着很大的经济资助。同时也有一些是由大学和专门的研究机构来进行完成的，
可见业绩评估在政府工作中所占有的比重。马斯维亚学院，在 1999 年的时候，就对美国
的州属和大学进行了一次排名，这样可以很好地促进政府业绩的管理。哟肚饿大学与杂
志社进行合作，发表对业绩的评估结果，很受政府和民众的关注，这就是第三方评价的
作用，在我国，构建第三方评估机制有了以下作用：
第一，可以促进政府职工的转变，第三方的评估结果会得到民众的广泛关注，这样
的话就会得到很多民众的支持，民众基础会比较良好，促进了公民参与业绩评估的积极
性，在评估过程中会让政府体会到什么叫做主权在民。这样就会使政府官员变得更加负
责和通知积极起来，推动政府职工的转变。
第二，提高了政府业绩评估的客观性和真实性。由第三方所得来的评价将会更加的
符合民众的意见，其中包含了民众对政府的理想，更加贴近了群众，所以第三方的评估
效果会了解群众，及时反映出公民真正需要的是什么。第三方所采集得来的信息来自于
公民，这样信息就会有着客观性和真实性。第三方不受政府组织的干扰，这样在评估过
程中就不受政府的干预，评估有着可信性和真实性。
第三，使得政府业绩评估专业化和规范化。第三方评估人员都有着一定的评估知识，
在评估过程中有着专业的术语进行解释，在进行评估过程的时候有着扎实的理论知识去
进行评估，弥补了政府人员和公民相关知识缺乏的缺点，提高了评估结果的质量和影响
力，使得政府业绩评估更加规范化和专业化。
第三方评估的发展思路
在我国，只有很少一部分机构专门来进行政府业绩评估，其中就包括大学，评估机
构，媒体等。在一些比较独立的民间机构中，例如兰州大学地方政府业绩评估中心，都
有着自己特色培养的评估机构。最近几年里，一些地方政府的机构尝试了一下对第三方
机构评估采用。甘肃省委托兰州大学进行业绩评估，组织并实施了一场业绩评估活动，
开创出了我国第三方机构评估政府业绩的先河 。形成了一套自己独有特色的甘肃模式。
在 2005 年的时候，兰州大学就向当地大学提交了一份由 4000 多家企业对政府部门和工
作进行评价的报告。这一份报告引来了众多好评。在 2006 年，厦门市在进行业绩评估的
时候，引来了第三方机构进行收集群众满意程度。同年，武汉市也邀请了第三方机构进
行了业绩评估，这都是各地政府开始做出的明确的决策。
上述从的地方政府采用第三方机构进行评价得到了民众的广泛赞同，并且取得的成
绩也受到社会的认可。
在促进第三方评估发展的时候，要先去建立相应的制度去进行保障。有了法律和制
度的保障之后，第三方评估机构才能更好地发展去为评估提供保障。我们要明确知道第
三方机构在参与到政府业绩评估过程中所应该拥有的法律地位，明确第三方参与到政府
业绩评估过程和形式，明确第三方可以评估的范围。还有就是第三方在进行评估的时候
要加强自己建设能力，保证自己的评估效果客观和其权威性。要完善的还有第三方机构
的组织机构和其决策机构。充分利用第三方自己的资源进行提高水平，要把握住资源的
应用和组织能力的应用。提高第三方人员的能力水平，可以的话定时进行培训和加强知
识。在第三方机构中应该明确自己的奖罚制度，保证人员的廉洁程度，做到客观的进行
评价，保持业绩评估结果的客观性和真实性。在进行招标的时候，要做到公开进行，这
样，这样可以保障招标质量，减少成本。很据项目的不同选择对口的机构进行评估，这
样评估才会更加顺利有效。
民生工程组织实施
这里为大家选取的例子是在 2013 年的实施农村饮水安全，农村危险建筑物改造，
就业技能培训的项目，就民生工程的实施和管理还有效益发挥情况来说，其重点就是民
生工程带来的经济效益和带来的社会效益。可以通过走访或则查资料的形式来进行了解，
发现了各地区农村中饮水安全问题得不到解决，公民的满意度比较地下，并且农村人员
居住在危险建筑物房中，没有足够的财务去进行改造，制度不全面，公民满意度不高，
这些都是问题，有的在去学习职业技能时候发现资格证书难以下达，并且学习力度不够，
学习资金昂贵等问题，就目前调查出来的问题采取解决，让公民现场提出问题，然后进
行记录并解答，这都是市政府在进行业绩评估过程中想要让公民满意度提高的重要依据。
效能监查
科学确定适宜的公众参与评估
在进行评估的过程中要进行科学有效的抽样方法。是公民在进行业绩评估的过程中
有着特定对象。确保公民在参与的时候有着代表性和可信性。针对不同的部门选择有着
专业知识的公民去进行评估。政府各部门不同的服务性质决定了要去进行评估的公民群
众的不同。只有公民和政府部门进行了接触才能够更好的去进行业绩评估，从而对政府
业绩作出正确的评估。通过使用科学有效的抽样方法，对公民进行筛选也是一种保证评
估质量的方法。
其次，希望大家明白，不是参与评估的公民数量多了质量就上去了，政府在让公民
进行业绩评估的时候要选择有着代表性的公民参与到其中，不要只是扩大评估的规模，
这样只会增加成本，是财务输出变得更多，并且也不见得质量会上去。保持适度的规模
的情况下选择有代表性的公民。合理有效的确定出政府部门的服务总量，并且对每个小
组进行分类，以确保评估结果的可选性和可参考性。最重要的一点就是要结合每个服务
对象与评估机构想进行结合，这样才能更好地取得评估结果。
对参与评估的政府部门合理分类
要想保障评估结果有着很高的可选性，使得业绩评估成绩反映出部门的真实性，使
今后的政府业绩考核正常的进行，那么就要对需要评估的部门进行分类。评价的指标也
要因部门而异，依次排名进行考核，总体来说的话，政府部门可以根据原则进行分类：
第一，服务的对象要有着同一性，每个政府部门面对的都是一样的服务对象，那就是人
民，同时选择服务需要多的部门，进行分类，公众对各部门的期望是不一样，就可以通
过这一点进行分类。第二，工作性质相似，虽然各政府部门的职责并不一样，但是从大
的方面看的话还是可以分类的，比如经济，服务，劳动，执法部门等。第三，工作强度
不一样也可以进行分类，有的部门在总体上工作强度比较大，其内部也分成了许多小部
门，体乳，行政部门可以分为重度和轻度之分。
就目前来说，已经有些地方政府认识到问题的严重性，都纷纷做出了改变。如在 2001 年，
南京市就组织了评估工作的时候将参与到评估的部门放到了后排进行评估。在 2005 年，
根据市民的需求和政府职工的性质进行了分类，讲市级机关分为了 96 个部门，分为三组，
第一组大多是与公民直接接触的部门，然后让公众进行评估。第二组是政府直属的部门，
第三组就是党机关和人大组织了。
科学设计评估指标
在确定指标的时候，要去制定有意义，并且能够让市民提供改进政府机会的指标，
这样才能够让实名更好的去进行评估，并作用到政府工作上。
要想要公民在进行业绩评估的时候有着良好的效果的话，那么科学有效的评估指标
是少不了的，下面就来说说科学的指标应该符合哪些要求：
首先要做的就是，不同部门的指标既要显示出部门的共性又要体现出它的的个性。
公民在进行业绩评估的时候是要将众多部门放在一起进行评估的，在指标上要设计的透
明，加上政务公开，服务质量，办事效率，廉洁程度等指标。不同的部门所服务的对象
不一样，在工作上也是有着很大的差别的，根据各部门的工作性质，不断进步完善指标，
充分体现出各部门共性中的个性。例如，公安局要去增加公民的居住安全感，劳动保障
部门要让公民的满意度上升等。
还有一点就是，在评估的时候，选用的指标要与评估主体相符合。参与到评估的民
众中难免会有专业知识缺乏，并且所用术语不全面，文化程度不一样的，那么所得出来
的评估结果在表达上就会晦涩难懂，并且让人不理解所指明的道理，这样就会使得评估
失去准确性。所以，在对业绩指标进行评估的时候要使用通俗易懂，贴合实际的语言进
行表达，让公众能够更好的去理解。
再来就是评估指标的时候要分清楚细化和量化，定性指标也要有明确的定量。如果
是一级指标的话，就要进行明确的细分，设立让人能够理解的二级指标。对于一些直接
与公众相沟通的部门对其办事效率和公民的满意程度要做个了结，减少公民的抵触，减
少定性所带来的偏差，注明的宪章运动中，公众要求对一些与公民想接触的服务部门做
个定量的服务标准，其中就有要求政府人员在面对人民的问题的时候要 30 秒内作出回答。
结论与展望
要使地方政府绩效评估真正产生实效，达到政府官员们心服口服和公众满意，制度
的客观性、科学性和可操作性等就非常重要。迄今为止，还没有形成~种完善的评估制
度。目前各地的绩效评估都面临一个相同的难题，就是公众该如何参与。公众参与是一
个古老的话题，公众参与地方政府绩效评估是一项复杂的系统工程。要建立公众参与评
估地方政府绩效评估的制度，并使之形成一个长效机制，也非一日之功。但是，公众参
与其中又是非常必要与必须的。展望未来，笔者相信，公众参与会随着服务型政府的建
设愈加深入，地方政府绩效评估必然会乘着这个东风在各地各部门蓬勃发展起来。在此，
本文从理论和实践两个方面，对地方政府绩效评估中公众参与的现状、困境和影响因素
做了分析，并提出了一些建议。
本文在写作过程中还存在很多不足。比如，缺少国外关于政府绩效评估的相关做法
和经验的全面介绍及与中国的对比分析；对公众评议政府绩效的方法介绍只是渗透于案
例分析中，没有进行深入系统的研究；公众参与地方政府绩效评估的规律研究还不深入，
有关制度安排和评估方法、手段、指标还不具体等，有待今后进一步深入研究。
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