第六讲 公共安全管理流程
本章内容
公共安全管理流程的基本逻辑
公共安全管理流程的基本内容
本章学习提示
本章理论性较强
理解基本逻辑
掌握基本内容
联系实际
通读教材
一、公共安全管理流程的基本逻辑
预防与应急准备第二章
监测与预警第三章
应急处置与救援第四章
事后恢复与重建第五章
《中华人民共和国突发事件应对法 》
突发事件
公共安全管理
公共安全管理
§ 应急预案
§ 演习演练
§ 资源保障（队伍、物资、资金）
§ 隐患排查
§宣传培训
§疏散撤离
§先期处置
§ 维持治安
§ 灾民安置
预防与应
急准备
监测与
预警
应急处置
与救援
事后恢复
与重建
§ 监测预警
§信息报送
§恢复生产
§恢复生活
§恢复社会秩序
我国应急管理体制
统一领导
综合协调
分类管理
分级负责
属地管理为主
统一领导
各级党委的统一领导下，国务院是全国
层面上的突发事件应急管理工作的最高
行政领导机关，统一负责全国范围内的
应急管理工作；
地方各级人民政府是本行政区域范围内
应急管理工作的行政领导机关与责任主
体，统一负责本行政区域各类突发事件
应急管理工作
综合协调
一是各级政府对所属各有关部门，上级政府
对下级各有关政府的综合协调。
二是对政府之外的各类主体进行的综合协调。
包括对武装力量、国内外企业、社会团体、
非政府组织、国内外公众之间的综合协调。
三是各级政府突发事件应急管理工作的办事
机构，根据职责所进行的日常协调工作。
分类管理
自然灾害
事故灾难
公共卫生事件
社会安全事件
分级管理
一般和较大的自然灾害、事故灾难、公共卫生
事件的应急处置工作分别由发生地县级和设区
的市级人民政府统一领导
重大和特别重大的，由省级人民政府统一领导，
其中影响全国、跨省级行政区域或者超出省级
人民政府处置能力的特别重大的突发事件应对
工作，由国务院统一领导。
社会安全事件由于其特殊性，原则上，也是由
发生地的县级人民政府组织处置，但必要时上
级人民政府可以直接处置。
属地管理为主
属地管理为主是大多数国家应急管理
的基本做法。
突发事件应急处置工作原则上由地方
政府负责，即由突发事件发生地的县
级以上地方人民政府负责。
基层应急管理工作流程图
乡镇（街道） 社区（村） 企业单位 事业单位
机构
演练
预案 信息 保障 队伍
培训宣传排查
资料来源：李湖生（2010）
示例——地震
资料来源：李湖生（2010）
示例——地震
资料来源：李湖生（2010）
示例——地震
思考题
公共安全管理流程的基本逻辑是什么？
二、公共安全管理流程的基本内容
减除（Mitigation）
含义：Hazard mitigation——针对灾害的根
源，采取防范和减少损失的措施，提供被动性
地保护，减少灾害发生的可能性或限制其影响。
目的：减少突发事件发生的可能性或限制突发
事件的影响——削减风险
灾害减
灾害除 洪水
干旱
地震
飓风
灾害减除灾害减除
海啸
减除（Mitigation）
减除（Mitigation）
类型
�一是结构性减缓（Structural Mitigation）
�二是非结构性减缓（Nonstructural
Mitigation）
即减轻突发事件影响的工程措施
�如：兴建防洪堤坝、排水系统等
结构性减缓（Structural Mitigation）
示例—灾害减除的措施：建设抗震房屋
中震不倒，大震不塌
河南理工大学应急管理学院
即减轻突发事件影响的制度建设
�如：土地利用规划、建筑安全法规等
非结构性减缓（Nonstructural Mitigation）
二、公共安全管理流程的基本内容
准备（Preparedness）
含义：为有效应对突发事件而事先采取的各种
措施的总称，包括意识、组织、机制、预案、
队伍、资源、培训演练等各种准备。
各级、各类应急预案
制定、演练、管理
招募和培训相关人员
确定资源和供给
指派突发事件发生时所需的设备
准备
的内容
制定
应急预案
准备
应急资源
准备（Preparedness）
预案
评价改进
演练
组织、资
源和培训
能力
建设
准备（Preparedness）
准备：应急预案（中国）
我国突发公共事件应急预案体系包括：
⑴国家突发公共事件总体应急预案。
⑵突发公共事件专项应急预案。
⑶突发公共事件部门应急预案。
⑷突发公共事件地方应急预案。
⑸企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
⑹举办大型活动 主办单位应当制定应急预案。
《中华人民共和国突发事件应对法》第十七条
……地方各级人民政府和县级以上地
方各级人民政府有关部门根据有关法律、法
规、规章、上级人民政府及其有关部门的应
急预案以及本地区的实际情况，制定相应的
突发事件应急预案。应急预案制定机关应当
根据实际需要和情势变化，适时修订应急预
案。……
《中华人民共和国突发事件应对法》第十八条
应急预案应当根据本法和其他有关法
律、法规的规定，针对突发事件的性质、特
点和可能造成的社会危害，具体规定突发事
件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突
发事件的预防与预警机制、处置程序、应急
保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。
准备：应急预案（美国）
战略级
行动级
战术级
应急行动预案编制流程（美国）
情景
情景勾画出灾难
性恐怖袭击、重
大灾难和其它突
发事件的范围、
程度和复杂性
任务
针对情景中描述
的突发事件特征，
分析需要完成的
各种任务的“清
单”
能力
根据需完成的任
务，建立并保持
一定水平的相关
应急能力
特定情景
随机情景
通用任务
职责任务
通用能力
预防、保护
响应、恢复
应急预案
基于“情景-任务-能力”的应急预案编制方法
资料来源：刘铁民（2012）
应急预案体系的基本结构
资料来源：刘铁民（2012）
示范：基层应急预案
实施的情景
在什么样的情况下
实施的责任主体
由谁和哪个部门
实施使用的资源
用哪些资源
实施的行动
采取什么样的应急处置
基层
应急预案
基层预先制定的突发事件发生时的处置方案。
准备：有专门的人员
思考题
中国和美国应急预案体系的差别？
我国的应急救援队伍
一是骨干应急救援队伍。公安、消防、民
兵应急分队。
二是专业应急救援队伍。专业技术事故的
应急救援队伍。包括卫生、建设、执法、
教育、环保、农业、林业、燃气、水务、
道路抢险等部门应急救援队伍。
三是综合应急救援队伍。专职、兼职、义
务应急救援队伍。
四是志愿者应急救援队伍。
五是专家应急救援队伍。
六是企业应急救援队伍。
七是学校应急救援队伍。
县级以上人民政府应当整合应急资源，建立或者
确定综合性应急救援队伍。人民政府有关部门可
以根据实际需要设立专业应急救援队伍。县级以
上人民政府及其有关部门可以建立由成年志愿者
组成的应急救援队伍。单位应当建立由本单位职
工组成的专职或者兼职应急救援队伍。县级以上
人民政府应当加强专业应急救援队伍与非专业应
急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高
合成应急、协同应急的能力。
《中华人民共和国突发事件应对法》第二十六条
创新！——广东省应急志愿者
广东省政府办公厅印发《关于印发广东省应急志
愿者队伍组建方案的通知》（粤府办〔2010〕2号），
组建与国际接轨、具有广东特色的应急志愿者队伍。
应急志愿者分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、
社会安全、综合管理5 类。每类别应急志愿者分为初
级、中级和高级3个级别。
应急志愿者要按规定参加分类别定期组织的培训、
演练和应急救援。
先行先试 全力打造应急管理“广东模式”
准备：有专门的设备
准备：做充分的物资保障
《中华人民共和国突发事件应对法》 第三十二条
国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重
要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急
配送体系。设区的市级以上人民政府和突发事
件易发、多发地区的县级人民政府应当建立应
急救援物资、生活必需品和应急处置装备的储
备制度。县级以上地方各级人民政府应当根据
本地区的实际情况，与有关企业签订协议，保
障应急救援物资、生活必需品和应急处置装备
的生产、供给。
应急物资储备方式
积极探索建立实物储备与商业储备相结合、
生产能力储备与技术储备相结合、政府采购
与政府补贴相结合的应急物资储备方式。
《中华人民共和国突发事件应对法》 第十七条
城乡规划应当符合预防、处置突发
事件的需要，统筹安排应对突发
事件所必需的设备和基础设施建
设，合理确定应急避难场所。
二、公共安全管理流程的基本内容
响应（Response）
含义
针对突发事件（灾害），立即采取行动以挽救
生命、保护财产和环境、满足人们的基本需要
。
响应（Response）
目的
（1）保护灾民
（2）减轻原生灾害带来的损失
（3）最大限度地减轻次生灾害和衍
生灾害带来的损失
收集情报，把握情况进展
动员和部署资源和能力
协调应急响应行动
解除行动，恢复常态
响应（Response）
步骤：美国突发事件应急响应的一般程序
响应（Response）
步骤：中国突发事件应急响应的一般程序
接警与初步研判
先期处置
启动应急预案
现场指挥与协调
抢险救援
扩大应急
信息沟通
临时恢复
应急救援行动结束
调查评估
中国突发事件应急响应的一般程序（1）
接警与初步研判
（1）应急管理部门、110、119、120、122；
（2）接到报警后，详细询问、记录突发事件情况——
时间、地点、性质、规模、人员伤亡、财产损失等情
况；
（3）上报领导；
（4）领导组织相关人员对突发事件级别等进行初步研
判；
（5）若超出管辖范围，向上级组织报告。
中国突发事件应急响应的一般程序（2）
先期处置
（1）事发地人民政府在上报的同时，应迅速
派员赶往突发事件现场；
（2）核实、观察事态发展情况，并就近组织
应急资源进行先期处置，防止事件扩大。
中国突发事件应急响应的一般程序（3）
启动应急预案
突发事件级别确定后，按照分级响应原则，
拥有相应管辖权的人民政府启动应急预案，
调集应急队伍、应急物资，排出应急协调人
员和专家赶赴现场，成立现场指挥部。
中国突发事件应急响应的一般程序（4）
现场指挥与协调
（1）现场指挥部由有关部门、军地领导、专家
学者联合组成；
（2）现场指挥部选择应遵循安全、就近原则；
（3）现场指挥部根据时间现状、趋势，科学、
合理、果断地确定应急方案。
思考：谁是现场的第一指挥官？
广东省突发事件应对条例（2010）：
第三十六条 突发事件应急处置工作实行现场指挥
官制度。
履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政
府应当根据应急处置工作的需要设立现场指挥部，派出或
者指定现场指挥官，统一组织、指挥现场应急救援工作。
现场指挥官有权决定现场处置方案，协调有关单位和
部门的现场应急处置工作，调度现场应急救援队伍。各有
关部门、单位、公众应当服从和配合现场指挥官的指挥
思考题
突发事件现场指挥官的核心工作是什么？
中国突发事件应急响应的一般程序（5）
抢险救援
（1）各部门协调配合；
（2）对现场危险源进行监测，保护人
员安全，防止次生、衍生灾害发生；
（3）先救人，后救物
中国突发事件应急响应的一般程序（6）
扩大应急
若事态恶化，突发事件现场指挥部应启
动扩大应急机制，及时向上级人民政府请
求支援，加大人、财、物投入。
中国突发事件应急响应的一般程序（7）
信息沟通
（1）指挥部将实时信息上报；
（2）建立新闻发言人制度，防止谣言。
中国突发事件应急响应的一般程序（8）
临时恢复
（1）应急救援结束后，环保部门、卫
生防疫部门对区域进行监控；
（2）有关部门清理现场和废墟；
（3）开展善后工作。
中国突发事件应急响应的一般程序（9）
应急救援行动结束
（1）指挥部撤销；
（2）应急预案关闭；
（3）应急救援行动结束。
中国突发事件应急响应的一般程序
（10）
调查评估
对突发事件起因、性质、影响、
责任、经验教训进行调查评估。
回顾
中国突发事件应急响应的一般程序
接警与初步研判
先期处置
启动应急预案
现场指挥与协调
抢险救援
扩大应急
信息沟通
临时恢复
应急救援行动结束
调查评估
响应（Response）
突发事件处置措施（中国）
《中华人民共和国突发事件应对法》
——自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应
急处置措施（第四十九条）
——社会安全事件的应急处置措施（第五十条）
（一）组织营救和救治受害人员，疏散、撤离并妥善安
置受到威胁的人员以及采取其他救助措施；
（二）迅速控制危险源，标明危险区域，封锁危险场所，
划定警戒区，实行交通管制以及其他控制措施；
（三）立即抢修被损坏的交通、通信、供水、排水、供
电、供气、供热等公共设施，向受到危害的人员提供
避难场所和生活必需品，实施医疗救护和卫生防疫以
及其他保障措施；
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置措施
（《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条）
（四）禁止或者限制使用有关设备、设施，关闭或者限
制使用有关场所，中止人员密集的活动或者可能导致
危害扩大的生产经营活动以及采取其他保护措施；
（五）启用本级人民政府设置的财政预备费和储备的应
急救援物资，必要时调用其他急需物资、设备、设施、
工具；（动员）
（六）组织公民参加应急救援和处置工作，要求具有特
定专长的人员提供服务；（动员）
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置措施
（《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条）
自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置措施
（《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条）
（七）保障食品、饮用水、燃料等基本生活必需品的供应；
（八）依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱
市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序；（稳定）
（九）依法从严惩处哄抢财物、干扰破坏应急处置工作等扰
乱社会秩序的行为，维护社会治安；（稳定）
（十）采取防止发生次生、衍生事件的必要措施。（稳定）
社会安全事件的应急处置措施
（《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条）
（一）强制隔离使用器械相互对抗或者以暴力行为参与
冲突的当事人，妥善解决现场纠纷和争端，控制事态
发展；
（二）对特定区域内的建筑物、交通工具、设备、设施
以及燃料、燃气、电力、水的供应进行控制；
（三）封锁有关场所、道路，查验现场人员的身份证件，
限制有关公共场所内的活动；
社会安全事件的应急处置措施
（《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条）
（四）加强对易受冲击的核心机关和单位的警卫，在国
家机关、军事机关、国家通讯社、广播电台、电视台、
外国驻华使领馆等单位附近设置临时警戒线；
（重点保卫）
（五）法律、行政法规和国务院规定的其他必要措施。
二、公共安全管理流程的基本内容
恢复（Recovery）
一般认识
�突发事件发生后，为保障正常的社会和经
济活动，修复各类生命线工程，修复各类
公共基础设施，恢复正常的生活、生产秩
序而采取的相关措施。
恢复（Recovery）
含义
一是包含恢复原状、加强改进的含义；
二是包括物理上上的重建，也包括社会、
经济、环境、心理影响的消除。
恢复（Recovery）
类型
一是短期恢复；
二是长期恢复。
恢复：清除瓦砾废墟
恢复：寻找失散的亲人
恢复：重建家园
恢复:重建受到破坏的经济
恢复：治愈受伤的心灵
恢复：抚慰破碎的心灵
恢复（Recovery）
内容：短期恢复
灾害影响区安全返回
临时避难所/住房
关键基础设施恢复
废墟管理
维修许可
捐赠管理
灾害援助
恢复（Recovery）
内容：长期恢复
危险源控制与区域保护
公共卫生/精神健康恢复
经济发展
历史遗迹保护
环境修复
灾害纪念
扩展（NDRF，
2011）
扩展（NDRF，
2011）
本章总结
公共安全管理流程的基本逻辑
公共安全管理流程的基本内容
