第五章 财政审计
本章内容
2023年5月31日 2
财政审计的内涵与外延
政府预算背景知识
本级预算执行审计（重点）
本级财政决算草案审计
下级政府预算执行与决算审计
财政专项资金审计
一、财政审计的内涵与外
延：概念
财政审计是对财政活动的真实性、合法性和效
益性所实施的审计
财政活动包括财政资金的筹集、分配和使用
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财政资金（收入）的内容
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税收收入
社会保险基金收入
非税收入
贷款转贷回收本金收入
债务收入
转移性收入
政
府
的
财
政
收
入
财政资金的流向
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筹集
• 税务、
海关、
财政、
社会保
障部门
分配
• 主要是
财政、
发改、
科技部
门
使用
• 政府各部
门及其下
属预算单
位
广义财政审计
狭义财政审计
一、财政审计的内涵与外
延：财政审计的内容
审计视角
审计对象
广义财政审计
财政资金的筹集和分配（狭义财政审计） 财政资金的使用
财政部门 税务部门 海关 金库
行政事业
单位
专项财政
资金
固定资
产投资
真实性 ★ ★ ★ ★ ☆ ☆ ☆
合法性 ★ ★ ★ ★ ☆ ☆ ☆
效益性 ☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆
专项审计
调查
☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆
经济责任
审计
☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆ ☆
★表示本章要介绍的内容，☆表示在后续章节中介绍
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二、政府预算的背景知识
相关名词辨析
预算年度
预算内容
预算过程
预算级次
预算会计
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相关名词辨析
预算：政府的收支计划
政府编制的、未经立法机关审批的收支计划，称
为预算草案
预算草案经过立法机关审查、修改、批准后，形
成预算
预算是政府收支的依据，具有法律效力
预算执行审计的依据，是立法机关通过的预算，
重点关注政府部门有没有按照预算安排收支
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决算：政府的收支结果报告
政府编制的、未经立法机关审批的收支结果报
告，称为决算草案
决算草案经过立法机关审查、批准后，形成决
算
按照我国现有的政府审计实践
对本级政府的决算草案进行审计
对下级政府的决算进行审计
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预算年度
我国的预算年度为1月1日至12月31日。
我国预算年度与人大会期的矛盾
全国人大会期每年3月
地方人大会期每年1月或2月
预算执行在前，人大审批在后。
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预算内容
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目前，我国的政府预算包括四类：
公共预算 政府性基金
预算
国有资本经营
预算
社会保险基金
预算
预算过程
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决算与
评估
预算执
行预算审
批
预算编
制
预算编制：由政府财政部门组织政府各部门编
制部门预算，然后再将部门预算汇总形成整体
的预算草案
预算审批：由财政部门将预算草案提交本级人
大审批，如通过即成为正式的预算
预算执行：正式的预算出台后，由财政部门向
各部门批复部门预算，各部门执行批复的预算，
发生相应的收支活动
决算与评估：预算年度结束，由财政部门编制
决算，并由审计部门评估预算执行情况
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预算级次
《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算
共包括：
中央
省（直辖市、自治区）
设区市（自治州）
县（不设区市、市辖区、自治县）
乡（民族乡、镇）
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本级预算.VS.总预算
每一级预算分为本级预算和总预算
某级总预算=下级总预算汇总+本级预算
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预算会计：预算科目
的四个级别
类-税收收入
款-增值税
项-国内增值税
目-国有企业增值税
目-集体企业增值税
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预算会计：财政支出
的分类
支出功能分类：按政府主要职能活动分类，如
国防
外交
教育
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支出经济分类：按支出的经济性质和具体用途
所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政
府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映
政府的钱究竟是怎么花出去的。如
工资福利支出
商品和服务支出
对个人和家庭的补助
基本建设支出
债务还本支出
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三、本级预算执行审计
财政部门组织预算执行情况审计
税务部门税收征管情况审计
海关税收征管情况审计
国库管理审计
部门预算执行审计（第六章）
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相关部门在预算执行过
程中的职能：财政部门
批复各部门预算
负责政府非税收入管理，负责政府性基金管理
办理和监督预算拨款
办理转移支付
发行和管理政府债务
具体编制本级预算的调整方案
提出本级预算预备费动用方案
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相关部门在预算执行过
程中的职能：其他
税务部门:负责各种国内税收的征管
又分国税和地税系统
海关:负责各种进出口税收的征管
国库:办理预算收入的收纳、划分、留解、退
付和预算支出的拨付
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财政部门组织预算执行
情况审计
预算批复审计
预算收入管理审计
预算支出管理审计
转移支付审计
政府债务收支审计
预算平衡审计
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预算批复审计：审计
重点
预算批复的及时性
原规定，财政部门在预算经人大批准后30天以内向
本级各部门批复预算
新预算法改为20天
预算批复的足额性
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2002年，财政部、原国家计委等部门在年初安排
预算时，有部分资金没有批复落实到具体部门和
项目，而是在年度执行中通过追加的方式再进行
分配。这种做法，不符合预算法关于年度预算应
及时批复到各预算单位的规定。
这样做不仅加大了部门自主追加预算资金的权力，
而且分配中缺乏透明度，容易产生随意性，不利
于预算管理监督和国家机关的廉政建设。
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预算收入管理审计：
审计重点
核实收入数据的真实性
审核财政部门征收和管理非税收入情形
是否纳入预算管理
是否及时足额征收
审核财政部门审批和办理预算收入退库情况
是否有合法依据
退库的级次及比例
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请结合已有审计学知识，谈一下在核实财政
收入数据的真实性时，应关注哪些方面？
预算收入的真实性
影响财政收入真实性的两种类型：错误和舞弊
错误是指由于无意的核算失误所导致的财政收
入失真
将应纳入预算的未纳入预算，或相反
计算错误，低估或高估收入数
舞弊是指为了某种目的故意导致财政收入失真。
从逻辑上讲，包括虚增财政收入和虚减财政收
入。
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虚增、虚减财政收入
虚增财政收入是指某地财政收入高于真实值
审计署在对东北某镇审计时发现，2013年全镇实际
财政收入156万元，却虚报为2690万元，虚增
倍
虚减财政收入是指某地财政收入低于真实值，
在现实中较少出现
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虚增财政收入的主要类型
财政空转(列收列支）：
财政部门先向企业拨款，企业再将拨款以税收等形
式缴回财政
企业先向银行贷款缴税，财政部门再以财政补贴、
税收返还等形式将资金返还企业，企业再归还银行
贷款
国有资产经营收益先缴后拨
截留侵占上级财政收入
将属于上级的税收退库，再以其他税种办理入库
提前征收税款入库（征收过头税）
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2001年，财政部将应从山西、安徽等5省结算
收缴的专储粮救灾差价收入亿元，直接抵
顶了应拨付的专储粮利息费用补贴，未在预算
中反映。
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2014年6月份预算收入月报表
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科目名称 本月份收入 本月累计收入
集体企业所得税 3383 7800
私营企业所得税 970 6000
预算收入退库的条件
“先征后退”，如出口退税
技术性差错
企业隶属关系改变
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预算支出管理审计：
审计重点
核实预算支出数据的真实性（思路同预算收入
数据真实性审计）
审核财政部门拨付预算资金情况
审核支出预算调整和变化情况
发生预算调整的情形，要由财政部门编制预算调整
方案，报经立法机关审批，如果只是一般的预算变
化，则不需要
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2003年，财政部将补助地方的教育支出
亿元编入中央本级预算；将补助地方的卫生防
疫专项经费亿元列入农业部预算。
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2013年，公共财政专项转移支付预算中，有
亿元（占%）未按要求于6月15
日前下达，其中亿元是12月31日才下达的。
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！注意预算资金拨款及时性和“突击花钱”
的区别
预算调整相关规定的变化
旧预算法：预算调整是指经全国人民代表大会
批准的中央预算和经地方各 级人民代表大会
批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增
加支出或者减少收入，使原批 准的收支平衡
的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的
预算中举借债务的数额增加的部分变更。
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新预算法：经全国人民代表大会批准的中央预
算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级
预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进
行预算调整：
需要增加或者减少预算总支出的；
需要调入预算稳定调节基金的；
需要调减预算安排的重点支出数额的；
需要增加举借债务数额的。
2023年5月31日 36
案 例
2002年12月，河南省农村税费改革领导小组
办公室向省政府请示印制农村税费改革“政策
卡” ， 实行一户一卡， 总共需印制2500万本，
得到省政府领导批示同意。
2023年5月31日 37
2002年12月，河南省农村税费改革领导小组办
公室与河南某实业总公司签订合同印制100万本，
单价元，价款98万元；与郑州某纸业有限
公司签订合同印制1500万本，单价元，价
款1470万元；与郑州某科贸有限公司签订合同
印制900万本，单价元，价款882万元； 总
共印制2500万本，金额2450万元。
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其经费来源为：2003年省政府常委会同意动用
上年财政结余2200万元，另250万元由河南省
财政厅农业税管理局从其农业税征收经费专户
中列支。
2023年5月31日 39
问题：已知该项支出存在问题。如果你是政
府审计工作人员，你觉得可能存在什么问题
？应该如何核实是否存在问题？
转移支付审计：转移支
付的构成
2023年5月31日 40
1
不指定用途，
纯粹为弥补下
级政府财力
2
指定用途，有
时还要求下级
政府配套资金。
如农资综合补
贴资金、战略
新兴产业发展
资金等。
3
分税制前财政
包干体制的历
史遗产。不指
定用途，实质
上也属一般转
移支付范畴。
一般转移
支付
专项转
移支付
税收返
还
转移支付审计：审计
重点
转移支付项目的管理办法是否齐全，有无缺乏
管理办法的问题
各项转移支付结算依据是否合规、完整、真实
财政部门有无通过转移支付向本部门、本系统
安排行政事业经费
2023年5月31日 41
2011年的287项专项转移支付中，有33项尚未
制定管理办法；在已建立管理办法的254项中，
有180项未建立绩效评价制度；在已建立绩效
评价制度的74项中，有19项未将资金使用绩效
作为分配依据。
抽查144户取得“淘汰落后产能奖励资金”的
企业中，有45户虚假申报套取资金亿元。
2023年5月31日 42
政府债务收支审计：
审计重点
举债程序是否合法
审核债务收入的列报是否真实
审核债务还本付息的列报是否真实
审核债务发行费用的列报是否真实
审核债务资金管理是否合规
审核债务收入的用途是否合法:地方政府举借的债务，
只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不
得用于经常性支出。
2023年5月31日 43
新预算法关于地方政府举
债程序的规定
经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中
必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确
定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务
的方式筹措。
举借债务的规模，由国务院报全国人民代表大
会或者全国人民代表大会常务委员会批准。
省、自治区、直辖市依照国务院下达的限额举
借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人
民代表大会常务委员会批准。
2023年5月31日 44
2007年，社保基金理事会向财政部购买国债
亿元，财政部按照国债承销主协议的有
关规定向其支付国债发行手续费2842万元。
2023年5月31日 45
预算平衡审计：审计
重点
审核财政赤字和债务规模是否控制在预算范围内，
有无突破预算。
审核年终结余是否真实、合规，有无人为调节。
审核调入预算用以平衡预算收支的资金来源是否
合法，调入资金是否真实，有无虚假调入资金搞
假平衡真赤字
2023年5月31日 46
税务部门税收征管情况
审计
审计重点见P100-101
主要关注：
征管部门是否有效维护政府利益(是否少征税)-是否及时足
额征税/违规减免税/隐瞒税源
征管部门是否侵犯纳税人合法权益(是否多征税)-征收过头
税
征管部门是否合理维护中央和地方政府权益
2023年5月31日 47
分税制
中央税：关税、进口增值税、中央企业所得税
等
地方税：营业税、土地增值税、契税、资源税
中央和地方共享税：增值税中央75%,地方25%
；企业所得税与个人所得税，中央60%，地方
40%；证券交易印花税，中央97%,地方3%。
2023年5月31日 48
2002年，某区政府违规自定"招商引税"政策，
采取将部分税款返还给纳税人和中介人的办法，
吸引区外企业到区内注册，造成国家财政资金
大量流失。1997年以来，共引来区外企业
10500多户。据抽查，仅2000年至2002年10
月，区外企业缴入区金库的所得税、增值税、
营业税就达亿元，区财政局共给有关纳税
人和中介人返还税款亿元。
2023年5月31日 49
2008年， 62个县级国税局违规向169户企业
提前征税或多征税款亿元；抽查214户企
业，国税部门违规将71户企业的亿元税
款延期征收，占这些企业当期应缴税款的54%
。
2023年5月31日 50
案 例
在对某市国税局税收征管情况进行审计时，“
马某某煤矸石加工部” 和“王某某煤矸石加工
部” 两家个体企业引起了审计人员的注意。
两者均名列该市增值税纳税大户名单。马某某
煤矸石加工部2008年销售收入亿元，缴
纳增值税7000万元；王某某煤矸石加工部
2007年至2008年销售收入亿元，缴纳增值
税8700万元，但是未缴所得税。
2023年5月31日 51
虚开增值税专用发票
没有货物购销或者没有提供或接受应税劳务而
为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开
具
有货物购销或者提供或接受应税劳务但为他人、
为自已、让他人为自己、介绍他人开具数量或
者金额不实
进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增
值税专用发票
2023年5月31日 52
相关法律：《刑法》第二
百零五条
虚开增值税专用发票，处三年以下有期徒刑或
者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；
虚开的税款数额较大或者有其他严重情节的，
处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以
上五十万元以下罚金；
虚开的税款数额巨大或者有其他特别严重情节
的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处
五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。
2023年5月31日 53
海关税收征管情况审计：
审计重点
税收征收情况审计
税收减免情况审计
保税货物监管情况审计
2023年5月31日 54
国库管理审计：审计重
点
预算收入缴纳情况审计
预算收入退库情况审计
预算资金拨付情况审计
2023年5月31日 55
国库集中收付
所有财政性资金纳入国库单一账户体系管理
收入直接缴入国库或财政专户
支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务
供应者或用款单位。
2023年5月31日 56
案 例
D县审计局审计小组在对该县国库审计中发现，
纳税人用汇总缴款书上缴入库的税款，汇总缴
款书的开票日期和银行的现金收讫章日期前后
相差很大，当月上旬入库的税款，一般都要到
下旬20号以后到账，而现金收讫章日期与库款
到帐日很接近。
2023年5月31日 57
思考：结合国库预算执行审计的重点分析其中
存在的问题。发生这些问题的可能原因是什么
？
四、本级财政决算草案审
计
新预算法关于同级财政决算草案审计的规定
决算草案审计的功能定位
与本级预算执行审计的关系
审计目标
审计内容
审计重点
2023年5月31日 58
新预算法的相关规定
第七十七条：县级以上各级政府财政部门编制
完成决算草案后，须经本级政府审计机关审计
后，再报本级政府审定
第七十九条：各级人大常委会审查决算草案的
重点内容；同时要求各级人大常委会审查决算
草案时应参考审计工作报告
2023年5月31日 59
决算草案审计的功能
定位
帮助同级政府审定决算草案
帮助同级人大常委会按照新预算法第七十九条
的要求审查决算草案
2023年5月31日 60
与本级预算执行审计
的关系
结合本级预算执行审计同时进行，避免重复
劳动
在审计目标上，决算草案审计关注真实性目
标，预算执行审计关注合法性目标
2023年5月31日 61
审计目标
对决算草案所反映的政府各项收支活动从发生、
完整性、准确性、分类、截止等方面进行审计
对决算草案中资产负债表所列政府各项资产、
负债从存在、完整性、计价和分摊、权利和义
务等方面进行审计
对决算草案所列各张统计表格及其附注从发生
及权利和义务、完整性、准确性和计价、分类
和可理解性等方面进行审计
2023年5月31日 62
审计内容
预算执行情况
决算清理情况
预算收支平衡情况
上下级财政结算情况
2023年5月31日 63
审计重点
将新预算法第七十九条所列各项审查重点作为
决算草案审计的审计重点：
预算收入情况；支出政策实施情况和重点支出、重大投
资项目资金的使用及绩效情况；结转资金的使用情况；
资金结余情况；本级预算调整及执行情况；财政转移支
付安排执行情况；经批准举借债务的规模、结构、使用、
偿还等情况；本级预算周转金规模和使用情况；本级预
备费使用情况；超收收入安排情况，预算稳定调节基金
的规模和使用情况本级人民代表大会批准的预算决议落
实情况
2023年5月31日 64
五、下级政府预算执行与
决算审计
审计内容见p109-111页
重点关注：
下级政府是否执行上级政策
是否侵占上级财政利益
2023年5月31日 65
六、财政专项资金审计
财政专项资金是政府明确了具体项目、指
定了专门用途的财政性资金，在使用和管
理上要求单独核算、专款专用。包括：
本级政府发展支出（即项目支出）
对下级政府的专项转移支付
针对每种专项基金，都会制定专门的管理
办法或条例，如：
交通运输节能减排专项资金管理暂行办法
财政专项扶贫资金管理办法
2023年5月31日 66
财政专项资金的管理流程
2023年5月31日 67
项目单位申请/预算编报1
主管单位审核/预算分配与批复2
财政部门拨付资金3
项目单位使用资金4
监督部门监管5
重点抽查的6个专项项目中，有亿元专项
资金（占抽查金额的%）被骗取套取。
南充鑫泓建材有限责任公司和四川安格儿建材
有限责任公司2012年以来，虚构项目、私刻印
章、伪造公文、虚开发票，骗取中央基建投资
补助1240万元
2023年5月31日 68
申报中存在虚报冒领问题：
2013年度审计工作报告专
项财政资金部分
黑龙江百禾食品有限公司在未向银行贷款的情
况下，伪造银行公章、银行法定代表人名章、
贷款合同、保证合同等，申报2013年林业贷款
贴息万元
2023年5月31日 69
财政部分配的“成品油价格补助”、“小额
担保贷款财政贴息”、“全科医生规范化培养
基地能力建设”等3个专项中，有亿元
超出规定的补助范围
发展改革委在“重点节能工程”专项中超范围
安排地方发展改革等部门车辆购置补助亿
元，向“防灾减灾能力建设”专项的7个项目
超出标准或申请额多安排投资940万元。
2023年5月31日 70
分配中存在超范围、超标准问题：
审计9个省发现，8个省及所属12个县挤占挪用
专项资金亿元，主要用于日常运转、工
业园区建设、发放工资津补贴等。
如四川省简阳市2010年至2013年，将上级财
政拨付的民生类专项资金共计亿元挪用
于市重大项目、工业园区建设等，影响相关政
策目标的实现。
2023年5月31日 71
使用中存在挤占挪用问题：
财政专项资金的审计思路
针对财政专项资金管理流程中的各个步骤展开
审计，如
审计财政专项资金使用单位的申请材料是否齐全；
是否符合申报条件；是否存在虚报冒领财政资金的
问题；预算编报是否合理，是否存在预算金额过大
的问题
审计财政专项资金的审核程序是否适当；专项资金
的分配是否超出既定范围或标准
审计财政部门拨付资金是否及时足额
是否存在挪用专项资金的问题
2023年5月31日 72
2023年5月31日 73
1）“绿色**”项目收支
日期 摘要 拨入专款 支出专款
拨入06年专款 300,000
拨入07年专款 300,000
拨给农户树苗
河堤植树
64,100
120,000
2）“森林防火项目
”收支
日期 摘要 拨入专款 支出专款
拨入06年专款 52，000
购置电脑 9700
购置打印机 7500
案例分析
审计人员对某县贫困寄宿学生补助金进行审
计。
按照该项资金管理规定，其发放程序如下：
首先由各学校向财政机构预借款；再向按照
一定的标准确定的贫困寄宿学生发放款项，
同时由领款学生在发放表上签名；最后由各
学校报账员凭发放表向财政机构报账，多退
少补。
2023年5月31日 74
审计发现：
（1）某镇中心学校A未能提供界定贫困寄宿学
生的相关资料，也未在校内及学生家庭所在乡镇
范围内对贫困寄宿学生名单进行公示。请问该校
的做法可能带来什么问题？
（2）某镇中心学校B下属小学在发放补助金时
均由各学校校长一人领款、发放、报账。请用内
部控制理论分析其中可能存在的问题。
2023年5月31日 75
案例分析
审计人员对某县机动渔船柴油补贴管理使用情
况进行审计。按照规定，该项补贴以每条渔船
为单位进行发放，同时渔船要上交资源保护费。
该县2006-2008年领取柴油补贴的渔船分别为
107、220和411条。2008年，该县上交资源保
护费的渔船数目为208条。
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相关负责人解释，之所以领取柴油补贴的渔船
数连年翻番，是因为原来渔民们为逃避交费都
不来登记， 现在发现领取的柴油补贴数远远
大于应缴的资源保护费等费用，所以争相来登
记，渔船数一下子就增加了。
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请问：该负责人的解释是否合理？为什么？
对于领取柴油补贴和上交资源保护费人数的不
一致，另一位负责人解释说，由于渔民分散，
所以资源保护费由几个业务员揣着收费单据下
乡收取，部分保护费和收据在他们手上没交。
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请问：（1）你是否相信该负责人的解释
？为什么？
（2）该县对于柴油补贴的发放和资源保
护费收取可能存在什么问题？
本章主要内容
本级预算执行审计（重点）
财政部门（重点）
税收征管部门
海关
国库
财政专项支出审计
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