摘要
生态环境和自然资源是人类赖以生存的物质基础，维持整个生态系统平衡是社会经济
可持续发展的前提条件。但长期以来受“资源无价”观念的影响，人类活动对生态环境的影
响远远超出了自然生态系统的自净能力，破坏了自然生态系统的平衡，造成了严重的环境
污染和生态破坏。
随着人类社会由工业文明向生态文明的转变，生态补偿法律机制成为了实现环境资源
有偿使用的重要制度和手段。可我国至今还没有一部生态补偿的基本法对生态补偿的原则、
对象、范围等做出总体性规定。因此，有必要将生态补偿思想融入环境法律制度，针对不
同的生态补偿进行不同的制度设计，为生态补偿实践提供可靠的法律依据。
草原是我国面积最大的陆地生态系统,草原在涵养水源、水土保持、调节气候、防风固
沙以及维护生态多样性等方面,都具有不可替代的重要作用。草原与耕地、森林和海洋等自
然资源一样,是我国重要的战略资源。但是长期以来受自然和人为因素的影响,全国 90%以
上的天然草原出现不同程度的退化,草原生态服务功能下降,对我国生态安全构成严重威胁。
“十五”以来,国家启动了退牧还草、京津风沙源治理等一系列加强保护草原生态的重大工程。
但由于工程实施面积有限,草原生态“局部改善、总体恶化”的态势尚未得到根本扭转。因此,
为加强草原生态保护和建设,尽快建立草原生态服务补偿的长效机制,充分发挥草原特有的
生态服务价值,对维护国家生态安全至关重要。
草原生态建设和生态建设补偿机制,是事关草原生态建设持续有效性、缓解“三牧”问题、
建设环境友好型和谐新牧区、全面建设小康社会的关键性研究命题。草原资源生态补偿制
度是自然资源有偿使用制度的重要内容之一，草原资源的理论界和实务界对此进行了积极
探索，提出了不少建设性的建议和方案，环境资源法学者也开始给予应有的关注。近年来，
我国在草原资源生态建设的工作中取得了很大的成绩，但由于一些地方满负荷、超负荷开
发利用草原，导致草原资源的严重破坏和不断退化。因而，草原资源生态补偿法律机制的
构建迫在眉睫。构建具有可行性的我国草原资源生态补偿制度，首先应当从理论上澄清其
含义，为制度设计提供学理依据；然后，结合现状拿出切实可行的应对之策，从立法上寻
找突破口，为其实施提供法制保障。
关键词：草原资源，生态补偿，法律制度
Abstract
The ecological environment and natural resources are material base to the survival of humans,
maintain the entire ecosystem balance is the premise of sustainable development of social
economy condition. But for a long time, the resources priceless idea influenced human activities
on the ecological environment, the influence of the natural and ecological system goes far
beyond the self-purification capability, destroy the balance of natural ecological system, caused
severe environmental pollution and ecological destruction.
With human society by industrial civilization changing to ecological civilization, ecological
compensation legal mechanisms became the important institution using method of the realization
environmental resources. But our country still does not have a basic law of ecological
compensation for ecological compensation principle, object, make overall scope of rules.
Therefore, it is necessary in ecological compensation legal system, ideological environment
according to different ecological compensation for different system design for ecological
compensation practices, provide reliable legal basis.
Grassland is the largest area in China terrestrial ecosystem, grassland in water conservation,
water and soil conservation, adjusting the climate, for windbreak and sand-fixation and
maintaining ecological diversity, etc., has irreplaceable role. Grassland and cultivated land,
natural resources such as forests and oceans as, is China's important strategic resources.
However, for a long time by both natural and human factors, the national 90% of the natural
grassland appear different degree of degradation, grassland ecological service function decline
on our ecological safety, pose a serious threat. Since “Fifteen Plan”, countries launched grazing
land, “Beijing-Tianjin Sandstorm Source Control” and a series of strengthening the protection of
grassland ecosystem of the important project. But because the project implementation area is
finite, “Partial improvement, Overall deterioration” situation of the grassland ecological has not
been a fundamental change. Therefore, in order to strengthen the grassland ecological protection
and construction, establish the grassland ecology service compensation long-effect mechanism,
give full play to grassland ecological service value, endemic to safeguard national ecological
safety is very important.
Grassland ecological construction and ecological construction compensation mechanism of
ecological construction, are critical to grassland continued effectiveness, alleviate “Three
Shepherd” problem, construction environment-friendly harmonious new pastoral areas, the
comprehensive construction well-off society's key research propositions. Grassland resources
ecological compensation system is the compensation systems for use of natural resources, one of
the important content of the grassland resources to the theory and practice, and puts forward the
actively explore many constructive suggestion and scheme, environmental and resources law
scholars also begin to pay due attention to it. In recent years, our country in grassland resources
ecological construction work has made great achievements, but due to some places of our
country overloading to develop the grassland, lead a serious destruction of the grassland
resources and constantly degradation. Thus, the grassland resources construction of ecological
compensation legal mechanisms is imminent. Constructing feasible our grassland resources, first
we should clarify the meaning from the theory, providing the meaning theoretical academic basis
for the system design. Then, combine with the current taking out feasible of policy measures,
looking for a breakthrough from the legislation, to provide legal safeguard system.
Keywords：Grassland resources; Ecological compensation; Legal system
目录
一、我国草原的现状 ...............................................................................................1
（一）“三化”草地面积迅速扩大...........................................................................................1
（二）草地水土流失日益严重 ..............................................................................................2
（三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝 ..............................................................2
（四）草地鼠虫灾害严重 ......................................................................................................2
（五）草原环境污染加剧 ......................................................................................................3
（六）草地自然灾害频繁 ......................................................................................................3
二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可行性 .......3
（一）提出草原生态补偿的原因 ..........................................................................................3
（二）草原生态补偿机制的定义和功效 ..............................................................................5
（三）草原生态补偿机制的在中国施行的可行性 ..............................................................6
三、生态补偿制度的实践及其不足 .......................................................................8
四、关于完善草原生态补偿机制的建议 ...............................................................9
（一）确立和制定相关草原生态补偿法律 ..........................................................................9
（二）设立专门的草原生态环境监督管理部门与机构 ....................................................10
（三）推进完善家庭承包责任制，落实责任与补偿到户原则 ........................................10
（四）建立国家政策性引导基金 ........................................................................................10
（五）建立草原生态补偿专项基金，对环境受损者进行补偿 ........................................10
参考文献 ..............................................................................................................11
一、我国草原的现状
草原是地球上最主要的生态系统之一，占全球陆地面积的四分之一，草原对全球生态
环境和生物多样性的保护具有重要作用，在地球生物圈中有着不可取代的位置，对畜牧业、
农业乃至整个社会的发展也是至关重要的。Ⅱ
我国拥有各类草地近四亿公顷，约占国土面积的百分之四十一，大约是耕地面积的三
倍，是林地面积的二倍多。居世界第二位，相较于森林而言，我国同时也是是草原大国,
在世界上草原的面积仅次于澳大利亚。
目前我国草原生态形势严峻，草原退化严重，我国百分之九十的天然草原正在不同程度地
退化。其中严重退化原近两亿亩。全国退化草原的面积每年以两百万亩的速度扩张, 天然
草原面积每年减少约六十五至七十万亩。
草原退化已使更大范围的生态环境受到威胁，公众对此感受最深的是波及全国许多地
区甚至国外的沙尘暴，草原退化还会带来水资源枯竭、土壤侵蚀、温室效应等环境问题。
同时草原退化严重制约了牧民生活水平的提高和牧区社会经济的可持续发展。我国草地资
源面临严峻的危机：
（一）“三化”草地面积迅速扩大
1.草地退化
当前世界上天然草地普遍退化和逐步消失，每年草地退化、沙化和盐碱化面积，约占
世界草地总面积的 %。
我国退化草地集中分布于北方草原带，西部荒漠草地及荒漠区山地草地、青藏高原高
寒草地。部分村寨周围的南方优良草地也出现退化。据调查，八十年代中期，北方十一片
重点牧区退化草地已占可利用草地的 %；九十年代北方十二省（区）草地退化面积已
占该区草地总面积的 %。全国天然草地退化面积目前仍以每年两百万公顷的速度增加，
北方牧区草地较六十年代初产草量下降了三分之一至二分之一，草地家畜个体体重下降了
10%—30%。草地退化形态由线状、点状退化发展到带状、片状退化阶段；退化程度也不
断加重。总体来看，目前超载放牧，再加上虫害、鼠害严重，草场退化的情况已带有普遍
性。以内蒙古自治区为例，目前全区退化草场面积占全区可利用草场面积的 50％左右，其
中严重退化面积接近总面积的 20％。素以水草丰美著称的呼伦贝尔草原和锡林郭勒草原，
退化草原面积分别已达 23％和 41％，退化最严重的是鄂尔多斯高原的草场，退化面积达 68
％。我国草原载畜量很低，仅为澳大利亚的十分之一，美国的二十七分之一，新西兰的二
十八分之一。Ⅱ我国草原单位面积产草量比二十世纪六十年代初普遍下降 30％～50％。
① The world resources report (1988-1989)[M]，China environmental science press,1990．
① The United Nations food And Agriculture Organization，Grass forages [M].China's agricultural science and technology
press,1990．
2．草地荒漠化与沙化
森林草原地区拥有一定数量的多宜性土地资源，绝对多数早已被开垦，成为著名的粮
食生产与多种经营的农业基地。但是，随着人口增长，对粮食需求的增加，有些地方不恰
当的开垦一些坡地、沙质地，甚至固定沙地，破坏了草场，引起耕地沙化，使生物多样性
及其价值大大降低。全国现有荒漠、荒漠化土地面积 262 万平方千米，其中风蚀沙化土地
面积 万平方千米，占国土面积的 %，以新疆、内蒙古沙漠化面积最大，并且沙
漠化面积还正在不断扩大，五十年代至八十年代增加了 万平方千米，目前仍以每年
2460 平方千米的速度扩展，其中 80%的土地荒漠化、沙化，发生在天然草地。
3.草地盐碱化
目前我国草地盐渍化面积已达 930 万平方千米，大面积发生于东北西部的草原、内蒙
古西部、新疆、甘肃、青海等干旱荒漠区、绿洲边缘及大水浸漫草地。
（二）草地水土流失日益严重
全国水土流失面积 1999 年达到 万 hm2。与 1989 年相比，西部十年来水土流失
面积增加了 万平方千米，增加了 %。草地植被开垦、滥挖、滥采，造成植被覆
盖度降低，土壤裸露，使草地水土流失逐渐加重，成亿吨泥沙输入长江、黄河。目前我国
草地水土流失面积已达 1230 万 hm2。泥沙淤积造成江河洪水灾害，已成国家心腹之患。
（三）草地植被破坏严重，野生动植物濒临灭绝
近年来，每年有成百万农牧民涌入内蒙、新疆、甘肃、宁夏、青海等地草原挖药材，
大面积破坏草地植被，仅内蒙已破坏草原 1267 万 hm2，其中 200 万 hm2 完全沙化。草原
上的珍贵药用植物已近濒危。加上连年的超强度割草，使草原的自然生产力下降，涵养水
源的能力降低，导致优良牧草减少，劣质杂草类增多，进一步加剧了草原生态环境的恶化。
同时，在新疆、青海、西藏、内蒙等草原区，大量的藏羚羊、野驴、藏雪鸡、盘羊、
北山羊、麝等草原珍稀野生动物被猎杀、偷捕。仅可可西里草原上的数百万只野生藏羚羊、
野驴，在不到十年的时间就被偷猎得仅剩数万只，已濒临灭绝的边缘。由于肆意大量的乱
捕滥杀，20 世纪 60 年代还成群分布在内蒙古草原的黄羊，也已所剩无几了。据资料统计，
自 80 年代以来，仅内蒙古地区每年猎杀的黄羊，就多达 7000～8000 只，致使黄羊种群数
量急剧减少，种群密度大大下降，由常见变为偶见。在草原上一些常见的猛禽，也由于乱
捕滥杀而成为稀有或偶见的鸟类了。
（四）草地鼠虫灾害严重
目前我国北方和西部牧区草地鼠害严重，每年鼠害发生面积都在 2000 万公顷以上，
其中达到防治指标的受害面积 1700 万 hm2 左右。
另外，我国每年都有草地虫害发生，达到防治指标的草原虫害面积约 550 万公顷左右，
而每年防治达到指标的面积仅 350 万公顷左右，难于达到有效控制的目的。由于生物群落
中天敌数量的减少，一些草食性鼠类的种群数量则有扩大的趋势，在繁殖高峰期，往往造
成严重的危害。新疆、内蒙古、青海、四川等省（区）每年草地虫害发生面积均在百万公
顷以上，且有蔓延之势；陕西、宁夏、东北三省也有较大面积的草原虫害发生。
（五）草原环境污染加剧
我国草原地区蕴藏着多种矿产资源，其中煤炭、石油、天然气等的藏量尤为丰富。国
家经济的发展，要求大规模的开发这些地下资源，但是在煤矿、油田的开采过程中不注意
环境保护，直接造成了草原的污染和破坏。
（六）草地自然灾害频繁
牧区恶劣的气候条件，草地超载过牧，越冬草料储备能力低，牧业基础设施薄弱，致
使我国北方和西部草原牧区自然灾害频繁，每年受灾面积约在 500 万公顷以上。近 40 年
来，因灾死亡牲畜 2 亿头以上，约相当于同期出售的商品畜数量，直接经济损失高达两百
至三百亿元。
建国以来内蒙古、新疆、西藏、青海、四川、甘肃六大牧业省区共发生大、中雪灾 60
多次，旱灾 26 次。北方干旱草原区和干旱荒漠区的沙尘暴、扬沙与浮尘天气频繁发生，
并直接威胁到北京、天津及华北地区，造成巨大的经济损失。
二、生态补偿制度作为解决草原问题的一个法律机制的必要性和可
行性
（一）提出草原生态补偿的原因
我们之所以提出草原生态补偿和建立草原生态补偿机制，是基于下述 5 方面的考虑：
1．辽阔的草原为社会、为公众提供大量公益性产品而使公众受益。既然公众受益，
就应该由其代表者政府来付费。我国有四亿公顷不同类型的草地，约占国土面积的 40％。
其所具备的气体调节、气候调节、水调节、养分循环、文化等多方面的生态功能，这些功
能所提供的有形或无形的产品，或者称之为生态产品，其价值十分巨大，有人作过估算，
仅以气体调节一种功能而言，在内蒙古草原生态系统，每年固定吸收二氧化碳的总价值为
每年每公顷约 600 元。Ⅱ尽管对这一估算仍有不同争论，但可看出其价值十分巨大，不容
置疑。而这一价值并没有仅为草原地区人们所享用，而是为全社会、全体公众所享用或受
益。所以你受益于草原这一巨大功能产品，你就应该为之作出补偿，尽管不是等价补偿，
那也应作出相应补偿。
2．草原有许多有形的、巨大的、可实现的经济价值，但受政策的制约或者草原资源
① 闵庆文．刘寿东，杨霞．内蒙古典型草联生态系统服务功能价值评估研究[J]草地学报，2004，12(3)：16 5-17
自身特点的限制，不能变现。因之政府为了这一点，也应该做出补偿。
比如，辽阔的草原有许多地区自然条件很优越，年降水量可在 450 毫米左右，自然植被为
草甸草原，土层深厚，有机质含量可在 4％以上，是我国最为肥沃的黑土，开垦种植粮食
作物比较有利，但为了保护我国北方的生态安全，防止荒漠化，我们不能进行开垦，即使
有的地方开垦，也要退耕还草，这在一定程度上体现了为了大局、为了全体民众的公众利
益而做出的局部牺牲，因此我们作为生态安全的受益者理应对于这些牺牲做出补偿。
3．目前草原地区的生态环境破坏与生态系统退化在一定程度上是因为它们为国家今
日发展做出了巨大贡献，而在过去国家为此付出很少。我国目前 90％以上的草原都处于不
同程度的退化之中，生态环境遭到不同程度的破坏。而分析其原因，则主要是因为近半个
世纪以来从草原输出的多，输入的少，拿出的多，给予的少，两者极不平衡。有人做过计
算，Ⅱ在建国后的 38 年间，国家支援牧业的总资金 亿元，占牧业产值的 ％，其中
牧业基础仅占产值的 ％，产出与投入之差，十分巨大。从物质循环的角度，我们也做
过计算，如内蒙古自治区锡林郭勒盟白音锡勒牧场，面积 3730km2，在 1953—1980 年的 28
年间，输出的牛 14558 头，马 42776 匹，羊 340944 只，羊毛 4400 吨，奶 6822 吨，总计
输出纯氮 吨，折合硫酸铵 786440 吨之多；而实际上很少输入。Ⅱ这种入不敷出等
局面，起初很不明显，好像滚雪球一样，越来越大，及至今日已十分严重，这种情况，在
很大程度上可以认为是草原地区为我国经济基础的建立，为我国的今日发展做出了巨大的
贡献，而享用发展成果的我们难道不应为之做出补偿吗？Ⅱ
4．草原地区牧民的渐趋贫困引起区域性、局部性社会不公平。草原地区牧民一方面
忍受经济的贫困，一方面又要肩负起生态环境保护的重大压力，从整体看，我国草原地区
目前经济的发展大大落后于东部地区，与其他地区相比，也很落后，这已经引起了区域性、
局部性的社会不公平。例如，内蒙古每年生态赤字为新增GDP7到8倍,长期以来的生态巨额
欠账，现在已经到了该还的时候了。Ⅱ我们要建立一个和谐的、公平的社会，要以人为本，
要实现可持续发展，对这些地区进行补偿也是必要的。
5．从草原在全国、全世界的地位与优势来看，补偿草原、保护草原也十分必要。我
国草原面积之大，世界第二，而草原类型之丰富，则可堪称世界第一。其中温带草原、高
寒草地特色十分明显。20 世纪 90 年代，澳大利亚的草地科学家访问内蒙古自治区锡林郭
勒草原，当他看到草原美丽的景观时，兴奋不已，并再三希望我们保护好这片美丽的草原，
留给我们的后代子孙。
但是，在许多人看来，草原生态损害主要是由牧民对草场资源不适当利用造成的，牧
民应承担草原生态重建的责任并成为投资的主体。其实，这种看法是片面的，也是不公正
① 建华，侯少华牧区经济发展[M]北京：中国绎济出版社，1 991．32
① 陈佐忠内蒙古白音锡勒牧场牛态系统飙东循环的初步分析与其生态对策的探讨[盯农村生忠环境03 1987，11；1 6 21
① 刘璨我国森林生态效益补偿问题研究[J]．绿色中国，2004．1；38 43
① 额尔敦扎布．草原荒漠化的制度经济学思考[J]．内蒙古大学学报(人文社会科学版)，2002，(5)．
的:
（1）草地资源具有公共物品性质，草原损害的责任往往不能划清。有些具有公益性的
自然资源损耗的补偿是可以通过分清出力区与受益区的责任，由市场交易来完成的。例如
上游保护植被、涵养水源，下游受益，就可以通过自愿谈判来实现补偿。
同理，草原牧区的煤铁等矿藏的开采，破坏了植被，污染了水源，通过调整矿产品的
价格，返还牧区，可以在一定程序上补偿草原的生态损害。森林草原的过渡采伐，造成水
土流失、草场退化，也可以通过提高木材价格，来反补草原。草原开垦种粮，可以提高粮
价来反补草原生态。但粮食和木材的价格都受国际市场价格的制约，提升的空间十分有限。
更重要的是，草原的涵养水源、防风固沙、调节气候等生态功能的损失，责任往往是划分
不清的。在这种情况下，通过市场机制来补偿是十分困难的，因此只有由代表全民的政府
来买单，进行国家补偿。
（2）牧民损害草原生态多半出自求生的无奈，而城乡二元结构等衍生的经济政策却有
着更大的责任。当我国草原退化严重、沙尘暴肆虐的时候，人们自然地把问责的矛头指向
了沙化地区的居民，认为是他们的滥垦、滥伐、滥牧和低节制的人口生育等行为导致了向
自然界的过度索取，进而造成了土地沙漠化的恶果，并致其他地区受害。这种指责是不公
平的。
（二）草原生态补偿机制的定义和功效
1．定义
在90年代前期的研究中，生态补偿通常是对于生态环境破坏所付出的赔偿，突出表现
为自20世纪80年代以来就开始征收的生态环境补偿费，而90年代后期，生态补偿更多的是
指调动生态建设积极性、促进环境保护的利益驱动机制、激励机制和协调机制。Ⅱ草原生
态补偿机制是国家为了草原生态安全和实现可持续发展，建立以公共财政为主，多渠道筹
集资金的草原生态保护和建设的投入机制，遵循“谁使用、谁保护、谁受益、谁补偿”的原
则，科学、合理地划分事权，高效率地配置人、财、物等要素的机制。
草原生态补偿的内容主要包括四个方面：(1)对草原生态环境本身进行补偿。(2)通过收取草
原生态补偿费的办法，使草原生态环境的保护成本内在化，调节有关经济主体的行为。(3)
对个人或区域保护草原生态环境或放弃发展机会的行为予以补偿。(4)对具有重大生态价值
的草原地区进行保护性投入。Ⅱ
2．功效
建立草原生态补偿机制的主要功效有两个：一是为草原生态保护和建设提供强有力的
政策支持，可以将现有草原生态治理工程、项目的有益内容和经验，以政策的形式固定下
来，建立草原生态治理稳定的资金渠道。面对全国草原生态环境呈现的严峻态势，草原生
① 洪尚群，马丕京。郭慧光．生态补偿制度的探索[D]．环境科学与技术，2001，(5)．
① 中国生态补偿机制与政策研究课题组．中国生态补偿机制与政策研究[M]．北京：科学出版社，2007：2．
态保护和建设将是一项长期的工作。实施草原生态保护的地区大都是贫困和欠发达地区，
在这样的地区进行草原植被保护，围封使用过度的草原，对农牧民的收入水平有很大影响。
农牧民为了维持原有的生活水平，竭力维持原有的牲畜数量，这与政府治理任务形成尖锐
的矛盾。从表面上看，通过退牧还草等休整退化的草原 3 至 5 年就能使植被恢复。但项目
结束后，补贴没有了，后续产业没有发展起来，社会保障体系还不完善，这些问题不解决，
相关政策又跟不上，生态补偿机制就建立不起来，人畜超载的景象还会出现，保护草原的
生态目标也就实现不了。因此，现有的草原生态治理项目的成果，急需通过一系列的保障
政策予以解决或推广，有必要把其中的主要内容和形式以及有益的经验，以政策的形式固
定下来，长期坚持下去。而建立草原生态补偿机制，是解决上述问题的最佳途径，将解决
目前草原生态治理资金短缺和不稳定的问题。从长远来看，对解决草原生态治理的资金矛
盾，维护天然草原的生态功能，促进牧区经济、社会、生态协调发展具有重要意义。
二是明确生态服务的受益者、受益地区在草原生态保护方面的责任。目前，草原生态
补偿机制建立的最大难点，在于草原生态补偿资金的筹集。草原生态服务的受益范围和受
益人群，既带有地方性，也带有全国性。现在实施的草原生态治理项目，从工程效果看已
成为全国性公共产业，但最大的问题是享受到草原生态服务功能的地区和人们却并没有为
此支付费用，而广大草原地区的人民为生态保护、经济发展做出了贡献，却得不到应有的
补偿。草原生态补偿机制的建立，是建立和谐社会、统筹城乡发展、建设社会主义新牧区
的必然要求。草原生态补偿机制的建立，将有助于改变目前草原生态受益地区和群体，与
草原生态保护地区和群体的利益不均衡的现状，实现责权利一致的良性运做的草原生态治
理目标。
（三）草原生态补偿机制的在中国施行的可行性
1.国家环境资源产权划分的可行性
根 据 资 源 在 生 产 和 消 费 过 程 中 是 否 存 在 明 显 的 外 部 性 ，
资源可划分为“可分拨的资源”Ⅱ和“不可分拨的资源”Ⅱ。对于“可分拨资源”可通过明晰产权
归属、健全环境产品市场来降低或去除资源环境产品的公共物品属性，而对于“不可分拨资
源”则可以通过调整相关生产关系和不同群体的利益，激励环境资源产品和服务的供给以及
限制某些稀缺资源的过度使用等等。Ⅱ
中国实行所有权和经营权分离的产权制度，国家是一切环境资源的最终所有者，个人
和集体在法律允许的范围内对环境资源拥有开发使用经营权。因此，某种程度上说，中国
的公有制结构更容易协调个体目标和集体目标的分歧，避免环境问题的产生。
对于那些可分拨的资源，可以由国家确定这部分资源经营年限，年限越长越有利于这
① 可分拨资源：指厂商或消费者能够获得商品的全部经济价值，它包括土地、矿产资源及森林等。
① 不可分拨资源：指其成本或收益不能完全归属其主人的资源，即资源在生产和消费的过程中存在明显的外部性。
① 王苊．论中国生态补偿制度的完善．郑州：郑州大学硕士学位论文，2006，(5)．
部分资源的长期配置最优化，甚至可以将这部分资源的所有权落实到个人或集体，采取市
场补偿的方式，由他们在市场经济中自主经营、自由竞争，以实现资源的最优配置，国家
只需根据战略考虑控制这部分资源的市场总量投入，以保证资源的可持续利用。
对于那些不可分拨的资源，由于其巨大的外部性不能内部化，产权不容易被明晰，或
者说这部分资源只能作为一个整体发挥其功能，可由国家采取公共支付的方式。而中国的
公有制结构某种程度上能够更好的发挥政府补偿的方式，具体表现就是该方式在中国比较
容易启动，也是目前进行生态补偿的最重要的方式。
2.保障生态补偿机制实施的法律政策的可行性
中国在生态补偿方面有不少相关的法律政策规定，但这些规定都过粗，存在补偿对象
不明、补偿标准过低等现象。此外，中国的环境与资源管理涉及多个行政部门，各个部门
均有权实行与该部门相关的环境政策，管理上分割严重，补偿项目和地区相关的权益和责
任难以落实到部门，以致出现在政策的执行中，由于缺乏统一的归口管理，补偿管理部门
多元化，带来管理上的混乱以及补偿基金使用的低效率。
因此，从目前中国面临的现实问题来看，建立统一的国家生态补偿机制已经有了较好
的政策法律背景，对于存在的政策法律的结构性短缺现象，首先是可以制定一个统一的实
施生态补偿机制的政策框架和实施规划，其次是充分利用现有的法律政策严格实施生态补
偿机制，第三是在制定生态补偿政策时，要尤为注意环境资源政策的公平、稳定与适用与
否，第四是在实施生态补偿的过程中也要注意与以往环境法律政策的衔接，至少不能出现
两者在法律政策层面上的冲突。Ⅱ
3.国内公民参与补偿机制施行的可行性
对于较发达地区的公民而言，其经济文化水平比较高，市场机制也比较完善，且也多
为经济优化开发和重点开发地区，在经历了经济的高速增长以后，富裕起来的居民对环境
的要求也比较高。因此在这些地区建立生态补偿机制可以借鉴国际上的市场补偿模式，充
分运用市场机制建立自组织的环境服务付费机制或在政府的主导下采取开放的市场贸易
交易方式，这就要引导地方利益相关方公平参与到地方政府生态补偿的自主实践中，通过
相关利益群体的调配建立补偿的方式和额度。也可根据生态保护与建没的投入以及遭受的
经济发展机会成本的损失，通过受益者与保护者之间的谈判来具体确定补偿的额度，建立
生态补偿共建基金，并通过市场机制积极吸纳社会资金进行补偿。Ⅱ中国很多地区的生态
补偿涉及到贫困地区人民的生活和经济的发展问题，需要补偿的地区往往是些欠发达地区，
也是中国环境限制开发和禁止开发区，需要补偿的对象也是这些地区生活的居民。与较发
达地区居民对居住环境的高要求不同，这些地区首要的是发展本地区的经济，只有解决好
了生存问题才会考虑环境需求。例如，在中国西南的部分贫困地区，“退耕还林”的农民担
心八年补偿期满之后，失去林地生活来源没有着落，有的农民不愿意变更土地使用权证。
① 孙力．解构与反思——中国生态补偿法律制度探析[Ⅱ]．理论探讨，2007，(2)．
① 中国生态补偿机制与政策研究课题组冲国生态补偿机制与政策研究[M]．北京：科学出版社，2007：114-117
Ⅱ因此，改善当地居民的生活状况对于调动这些地区居民进行生态建设的积极性尤为重要。
此外，对中国公民而言，一个重要的参与途径即是对政府主导的生态补偿购买模式的
监督。环境保护只有与全体居民的积极参与相结合，公共的环境状况才会得到改善和维持。
因此，加强对政府主导的生态购买模式的监督不仅能够提高公共购买模式的有效性，也是
中国公民参与环境保护、参与国家和地方生态补偿机制建立的重要途径。Ⅱ
三、生态补偿制度的实践及其不足
中国生态补偿实践最早开始于 1983 年云南省对磷矿开采征收覆土植被及其他自然环
境破坏恢复费用，且由最初的消极被动的对生态破坏行为进行单纯的罚款转向积极主动地
对生态环境保护和建设行为的激励与协调。近年来，我国草原生态保护和建设工作取得了
很大进展，天然草原植被恢复、草原围栏、草种基地、退耕还林还草、已垦草原退耕还草、
退牧还草等多项项目启动，极大地推动了地方的草原生态治理工作。这些工程所需的粮食、
种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等
工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。对为保护生态环境，退耕还林
及农业特产品收入，在 10 年内免征农业特产税。在这些政策措施的支持下，西部地区的
生态环境保护与建设工作取得了明显进展，为下一步建立和完善生态补偿机制奠定了良好
基础。退牧还草工程是我国最宏伟的草原生态保护建设工程，工程建设以中央投入为主。
近年来政府的国债资金向农村倾斜、向结构调整倾斜、向中西部倾斜、向科技教育和生态
环境建设倾斜。通过转移支付，西部地区的财力大大增强。
此外，农业部门还在改良和治理“三化”草地、牧草良种繁育体系和草地生态环境预警
体系建设、机械化草场改良示范基地建设、草地自然保护区建设方面，以及通过制定草原
法规，加强了对草原资源的生态补偿。2007 年，甘肃省明确规定：因工程建设和矿藏开采，
征占用或使用草原的单位或者个人；在草原上从事地质勘测、修路、探矿、架设管线、建
设旅游点、实弹演习、影视拍摄等活动的单位和个人,采集或者出售国家二级保护和地方重
点保护草原野生植物的单位和个人，应当向草原监督管理机构交纳草原植被恢复费。Ⅱ由
于以上制度的建立，使草原植被恢复费的征收成为办理草原征占用审核审批手续的法定程
序。截止目前，全省共收缴草原植被恢复费 3000 万元，为全省草原资源有效保护和破坏
植被的及时恢复提供资金支持。尽管我国的草原生态补偿工作已经开展，但仍存在不少问
题：
一是草原生态补偿没有法律依据，使得补偿无据、补偿比较随意、具有临时性特点。
① 曹明德．对建立中国生态补偿制度的思考[U]．法学，2004，(3)．
① 由于中国目前的补偿方式大都是以政府购买为主的公共支付体系存在两大风险：一是由于信息的不对称和政府本身的
有限理性，政府支付了过高或不足的补偿费用；二是政府本身官僚体制运作的低效和腐败以及地方为获得更多的补偿基
金而采取的“寻租”活动等。
① 2007《甘肃省草原植被恢复费收费标准》和《甘肃省草原植被恢复费征收使用管理办法》
目前，我国的生态立法落后于生态保护和建设的实践，在处理各类生态问题时缺乏有效的
制度支持。我国已经出台了多部与草原生态保护有关的法律，Ⅱ但是这些法律都没有制定
规范的生态补偿制度，很多新的生态管理和补偿模式尚没有形成制度。因此，补偿还存在
着一定的随意性，对利益主体也没有做出明确的界定和规定。由于立法滞后，使草地利用、
草地自然资源开发等具体工作缺乏补偿依据；由于没有法律支持，草原生态保护和建设资
金筹资机制尚不健全，使得草原生态补偿存在资金不足问题，特别是对具有重大草原生态
服务价值的区域在资金投入上严重不足；由于政出多门，在草原管理上，没有一部权威、
公正的法律来规范各个行为主体的行为，在一定程度上造成环境管理的混乱和困难。
二是生态补偿多以项目和工程形式出现，存在资金分散、部门分割、重复建设和资金
浪费等现象。草原生态治理是一项系统工程，仅凭单一项目和工程不能从根本上解决草原
生态保护与建设问题，必须形成政策、出台制度，以整合各项资金，打破部门和地区分割，
提高生态补偿的效率。
三是补偿标准偏低、补偿方式单一。目前，草原生态补偿工作刚刚起步，在执行过程
中存在着补偿标准偏低，补偿方式有缺陷，补偿对差异性问题考虑较少，牧民减畜的积极
性不够，牧区贫困面增大，以及工程期满草原生态如何保护等现实问题。
四、关于完善草原生态补偿机制的建议
我国草原生态补偿机制存在较为严重的不足和漏洞。因此，建立健全和进一步完善我
国草原资源生态补偿法律机制刻不容缓。对此，国家和政府及相关立法部门应从以下几方
面着手，应尽快研究制定草原资源生态补偿办法, 建立我国草原资源生态补偿法律机制,
使生态补偿有法可依。同时维持相关群体的生活, 保护他们的积极性, 促进社会稳定。
（一）确立和制定相关草原生态补偿法律
任何一个制度要在社会上取得预期的效果，就必须以法律的形式确定下来，这样才能
使该制度规范化，同样，如果要让草原生态补偿制度能够发挥出其作用和价值，就必须将
其纳入到法律法规中，以立法的形式将其确定下来。草原资源生态补偿法律机制的构建需
要在法律层面确定整体的生态补偿制度，即制定整体的生态补偿法。该生态补偿法其价值
目标应该是维护生态安全，促进生态权、发展权与环境权协调发展和实现生态正义。它应
以生态中心主义和可持续发展伦理观为基础。从其立法目的Ⅱ来考察，它包含一下三方面
内容：1、保护、治理我国生态资源；2、合理发展和利用生态资源；3、维护生态平衡。
其内容应包括补偿主体、补偿对象、补偿标准。并在此基础上完善草原法律法规体系，加
大法律法规实施力度。
① 参考《环境保护法》、《水土保持法》、《草原法》等。
① 立法目的明确规定：“为保护、治理我国生态资源，合理发展和利用生态资源，维护生态平衡，制定本法。”
（二）设立专门的草原生态环境监督管理部门与机构
草地退化有气候变暖等自然因素的影响, 但与其它国家相比, 人为因素的影响则在我
国占着主导的作用。从国家管理机构设置来看, 林业有林业局, 水业有水利部, 农业有农业
部, 而草业处于重复交叉管理地带, 国家在生态建设与管理方面条块分割自成体系的弊端
在草地生态建设方面表现的最为明显。因此，建议国家设立一个部级以上的机构来专门对
我国的草原生态建设进行直接管理, 权责利明确, 以推进草原生态的保护、建设与开发, 尽
快遏制草原大面积退化的趋势。
（三）推进完善家庭承包责任制，落实责任与补偿到户原则
草原资源生态补偿应以国家和社会公众共同承担。国家作为草原资源的所有者和维护
者，对草原资源生态补偿负有不可推卸的宪法责任。而草原资源生态环境改善所带来的收
益由社会公众所无偿分享，生态受益人理应对草原资源生态环境的改善支付代价，所以作
为补偿主体具体包括生态受益产业、生态受益区域和全体生态受益的自然人。
（四）建立国家政策性引导基金
国家政策性草业创业投资引导基金是指通过国家出资建立一个政策性基金, 国家以基
金所有者的身份委托专业的创业投资机构或创业投资管理机构来具体经营管理, 国家只通
过制定产业方向来约束受托者的行为, 不要求资金收益回报, 但附加一定的产业发展、生
态建设要求, 比如草原利用方式的转变、草原饲料业、草料业、技术服务业要发展到一定
规模和水平。受委托的机构可以通过自己的管理与经营取得经济收益回报, 但必须按国家
要求将资金用到草原的生产、生态建设与发展上, 并且能取得相应的经济回报。受托机构
依靠资本、管理、技术和信息优势, 可以率先在生态草保护区进行试点和示范, 利用放牧
交易的手段从牧民手中拿回草地的经营和管理权,先集中发展优等地地区, 对劣等地进行休
养生息。Ⅱ
（五）建立草原生态补偿专项基金，对环境受损者进行补偿
“自然资源作为资源性资产，具有经济价值和生态价值，使用权人向其所有权人支付一
定的费用，这是所有权人实现其经济利益的方式。”国家作为草原资源的所有权者，理应作
为全社会代表或者公共利益的代表成为草原资源生态补偿基金征收补偿的对象。但是，对
于因环境补偿造成的环境补偿者所带来的机会丧失也应进行补偿。
对保护治理生态环境的补偿包括对因保护环境所带来的机会丧失应获得的补偿，如退
耕还林还草的补偿金。构建科学的草原资源生态补偿体系，不仅要对环境本身进行补偿，
使草原资源恢复到或尽量恢复到原有的平衡状态，也要对环境损失的农牧民进行补偿。而
① 具体指“发挥集中连片的规模优势, 选择立地、交通等条件相对优越的位置发展饲料业、草料业、畜产品加工业、技术
信息服务业等, 采取‘以地养地’的方式。
且，还要大力开展草原保护建设规划，在保护草原生态环境的同时促进经济的发展，维持
农牧民的生存，使草原地区的生活生产水平有所提高，这才能从根本上对草原资源生态环
境进行补偿，同时也调动农牧民积极参与草原资源生态补偿中，维护补偿成果，保证草原
地区生态环境的可持续发展。
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