【2】垂直管理和属地管理
我们要学习和理解纵向的政府间关系，就必须理解一组非常重要的概念，即垂直管理
和属地管理。
（1）垂直管理
垂直管理对应的是权力的上收与集中。垂直管理也称“垂直领导”，作为一种类别的
国家行政机关，从上到下实行独立、统一领导的制度，中央部委或省直接管理其下属的地
方部门，既管“事权”，又管“人、财、物” 权，这些部门与地方政府相互独立，不受地方政
府节制和领导。
根据垂直领导部门的不同可以分为中央垂直管理和省、自治区、直辖市垂直管理。例
如，我国国家税务系统实行从中央到地方的垂直管理和领导，无论是哪一层级的国税部门，
都属于中央国家机关序列。
地方税务部门实行省级以下垂直管理，市县地方税务部门均直接受省级地税部门领导
和管理，不受所在市县的领导和管理。
按行业划分进行垂直管理有助于行业组织内部的沟通。“由上到下”的直线型垂直领
导体制有助于避免地方保护主义的干扰,提高行政效率。垂直管理一定意义上具有控制分权
超越底线、加强中央集权的平衡器的作用。
然而，过度实行垂直管理将会陷入管的过死、打击地方政府积极性的困境。最为典型
的例子当属建国初期实施的高度集中的计划经济体制，成立了许多综合性和专业性的中央
管理部门，比如、重工业部、地方工业部、机械工业部、第二机械工业部、冶金工业部、
化学工业部、轻工业部、邮电部、农业部、林业部、商业部、粮食部等等，有些部门甚至
不断划分从而产生更多的部委，如机械工业部先后有第一、第二至第七机械工业部，商业
部也有第一、第二商业部，等等。
中央部委对企业的经济活动进行严格的控制。企业的生产、物资供应、产品定价与销
售以及收入分配完全按照国家的指令性计划进行。地方政府和企业的机动性和自主性都非
常小。不仅是企业，高等学校也是如此，建国之后一直到改革开放之后的很长一段时间，
高等学校实施的都是中央业务部门主管制度，例如农业部管理农业高校、财政部管理财经
高校，司法部管理政法院校等等，而不是像现在这样，中央直属高校绝大部分归口教育部
管理，只有少部分归属其他部委管理，如工信部（国防科工委）、国家民委等。
此外，实施垂直管理的效果会受到多种因素的影响，未必会达到预期的改革效果。以
土地管理体制为例，则从 2004 年起实行省级以下垂直管理制度，即省级以下土地管理部门
的土地审批权和主要领导任免权上收至省级政府。省级垂直管理制度使得省级政府具备了
对市、县两级政府的土地违法行为有效的监督与管控措施。然而，在现行的纵向行政层级
发包体制和横向的晋升竞争体制的双重作用下，不同层级的地方政府之间具有显著的职责
同构特征，上级政府依赖下级政府来完成绩效指标。由于在城镇化过程中，土地资源在经
济增长和地方收入方面发挥着关键性作用，因此，省级以下垂直的土地管理体制难以克服
省级政府与市、县政府在土地规划与利用中的合谋。还有就是由于巨大的利益牵涉，土地
管理的省以下垂直并未得到很好落实，在我们课题组调研的很多地方，县市政府仍然在人
事权、财权等方面对国土资源部门有很大的控制权，多数国土资源部门实行的是省厅与所
在地方政府双重领导体制。
（2）属地管理
属地管理对应的是权力的下放与分散。目前我国大部分的政府职能部门，实施的是
“条块结合、以块为主、分级管理”的行政管理体制，一般称之为属地管理体制。
所谓“条条”是指中央部委以及中央部委领导的垂直管理系统，所谓“块块”， 是指
各级地方政府以及地方政府领导下的职能部门。在属地管理体制下，地方职能部门虽然要
受地方政府和上级部门“双重领导”，但是上级主管部门负责工作业务的指导权，地方政府
则掌握“人、财、物”等重要事项的控制权。属地管理体制下，地方职能部门服务于地方
发展战略，在地方利益与中央政策相冲突时，充当着地方政府策略性违背中央政策的执行
者。
属地管理体制的优点，一是根据地域划分管辖权，便于责任的确立与分配；二是有利
于地方分权化治理，提高公共产品供给效率。管理体制的缺点也十分明显。一是容易造成
地方保护主义的发生，降低行政效率；二是容易造成过度分权现象；三是地方容易分区治
理，互不交流沟通，容易产生公共资源问题。属地管理体制下，地方利益驱动极易导致中
央政策目标的落空。下面，我们以城镇化为例来阐述中央政府与地方政府的目标分野与利
益分化。
城镇化的发展目标是通过科学发展促进人的全面发展、社会的和谐稳定、城乡与区域
协调发展、经济社会可持续发展，顺利实现从传统农业社会向现代城市社会转变的全面现
代化进程。中央政府希望通过转变经济发展方式、统筹城乡与区域发展、构建和谐社会等
措施实现具有更加包容性的、以人为本的科学发展。但是，地方政府逐渐形成了自己独特
的利益诉求和行为模式，地方利益集团不断形成并固化了地方利益格局。由于行政体制改
革和政府绩效考核改革没有及时跟进，地方政府有着强烈的动机违背中央政府的科学发展
目标。
首先，地方政府有着非常强的显性政绩导向，倾向于那些看得见的、显性的、容易短
期见效的基础设施建设、新城开发、招商引资等项目，而选择忽略那些不可视的、隐性的、
具有长期效应的教育、社会保障、医疗卫生等民生工程。
其次，在地方利益和 GDP考核推动下，地方政府更加关心城市发展和工业增长，而忽
视农村建设和农业发展，城市倾向的地方发展策略也使得城乡分割状态在改革开放之后仍
然得以维持，城市地区对农村地区资源的剥夺十分严重，城乡发展差距持续扩大，城乡矛
盾和冲突日益凸显。
第三，地方政府推动的激进城市化运动往往导致城镇化发展遭遇资源环境瓶颈，城市
化利益的跨期分配出现失灵。短视的地方政府倾向于最大化城镇化运动的短期收益，而将
城镇化的成本转嫁到并不遥远的未来，城市化的健康、可持续发展遭遇严重挑战。
第四，地方政府出于地方利益考虑，对于土地等资源的征用范围和力度往往超出中央
政府许可和接受的范围，引起资源的过度开发和违规利用，导致资源配置的公平性和效率
都无法得到保障。
最后，各个地方政府都从事着激进的城市化运动，但相互之间缺乏交流、没有建立起
共同认同的规则和策略，而且也未能建立任何权威并推行有效的规则，造成了城市化推进
各自为战的局面。由于缺乏规模效应和协同效应，中国城镇化快速推进过程中存在着集体
行动困境。
