第六章 我国特许权项目的运作程序 目前，我国还没有一部专门的关于BOT项目确立和实施的法律或行政法规。根据现行国务院有关行政主管部门的规定和已有的BOT项目试点情况，我国的 BOT项目主要是指由省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级城市人民政府以及地方政府或者国务院有关主管部门授权的国有独资公司或者公用事业单位，通过特许协议，准许境外投资者依据中国有关外商投资企业的法律、行政法规成立的项目公司，在规定的项目期限内，承担项目的投融资、建设、运营和维护，并在项目期满后，将项目设施及权益无偿移交给地方政府或者授权机构。按照现行管理体制，国务院计划主管部门会同国务院有关主管部门负责BOT项目的组织和协调，并依据法律和行政法规的规定以及社会公共利益的要求，对项目公司的建设、运营和移交进行监督、管理。在我国兴建BOT项目，必须是符合国家产业政策的交通、能源、城市供排水等基础设施项目。 BOT项目的项目期限一般根据项目投资额、投资风险和投资回收期的长短确定，大多不超过30年。按照有关部门的现行规定，我国BOT项目的确定和实施，一般要经过以下一些程序。 第一节 项目公司的设立 BOT项目由项目所在地地方政府的计划部门会同同级项目主管部门上报项目建议书(预可行性研究报告)，经国务院行业主管部门提出审查意见后，由国务院计划主管部门报国务院有关主管部门审批。重大项目由国务院计划主管部门审查后，报国务院批准。项目建议书获得批准后，由地方政府或者授权机构负责组织编制资格预审及招标文件，并开始招标工作。评标委员会由国务院计划主管部门、国务院有关部门和地方政府的成员以及有关经济、技术、法律方面的专家组成。 地方政府或授权机构在发售招标文件前，应当对有意向参加投标的境外投资者进行资格预审。资格预审邀请书和招标公告应在两家以上全国发行的报刊上刊登，其中至少一家是面向海外发行的全国性报刊。 招标文件包括下列内容:投标者须知、对投标书内容的最低要求、特许协议草案、项目技术指标、地方政府或者授权机构提供的其他条件。投标书必须符合招标文件要求的格式、条款及其他条件，并包括以下内容:项目可行性研究报告、项目建设工期及预算、预期收费标准和调价公式、投标保证金以及招标文件要求的其他内容。投标书所附项目可行性研究报告应当包括下列内容:项目实施纲要和目标概述、项目的市场需求、成本和收费、项目对环境影响的评价、项目工程技术指标、工程设计、建设、运营的标准和计划、财务分析报告等。
地方政府或者授权机构应当按照招标公告规定的时间、地点、公开开标。地方政府或者授权机构应当根据评标委员会的评审报告确定中标的投资者，并与中标的投资者确认特许协议的内容。地方政府或者授权机构提交的评标委员会的评审报告及与中标方确认的特许协议，由国务院计划主管部门会同国务院有关主管部门审批。重大项目的特许协议经国务院计划主管部门审查后，报国务院审批.被批准中标的投资者应当依照中国有关外商投资企业的法律、行政法规的规定，办理项目公司合同、章程的审批和工商登记等事宜，成立项目公司。 第二节 特许权协议的签订 项目公司成立后，投资者在特许协议中的权力义务由该项目公司承担。项目公司自成立之日起30日内，应当与地方政府或者授权机构正式签署特许协议。特许协议自签字之日起生效。特许协议应当包括以下内容:缔约双方的名称、住所、注册地和法定代表人的姓名、国籍、职务;特许期限;项目预概算和收费标准、调整公式;项目设计、建造、运营和维护的标准;项目进度及项目延期、中止或者终止的后果;项目终止和项目期满项目设施及权益移交地方政府或授权机构的标准和程序;风险分担的原则;项目公司权利、义务的转让;项目设施及权益的担保;特许协议约定的地方政府或者授权机构和项目公司的其他权利、义务等。 经地方政府或者授权机构同意，项目公司可以为项目融资的目的在项目设施及权益上设定担保。但是，担保期限不得超过特许期限。项目公司权利、义务的转让，应征得地方政府或者授权机构的同意，并报原审批机关批准。项目的融资、建造、运营和维护等商业风险由项目公司承担。由于国家政策、法律变更导致特许项目受到实质性影响的，经原审批机关批准，地方政府或者授权机构可以通过调整收费标准、延长特许期或者其他相应的措施对项目公司予以补偿。 地方政府或者授权机构不得对特许项目的投资收益率提供任何形式的担保。国有金融机构也不得为特许项目融资提供直接担保。地方政府或者授权机构可以承诺不对可能形成与项目公司竞争的类似项目提供公共资金。项目公司用于偿还境外本金、利息和分配利润所需外汇，按照国家外汇管理有关规定，通过外汇指定银行办理外汇汇兑业务;国家保证不因外汇有关政策的改变对该企业的汇兑造成不利影响。 因不可抗力或者其他不能归责于特许协议当事方的原因致使特许协议不能履行的，双方应当协商决定继续履行协议的条件，或者协商终止协议;协商不成时，任何一方有权书面通知对方终止特许协议。因不可抗力或者其他不能归责于特许协议当事方的原因，致使该当事方履行特许协议产生困难的，经协议双方协商一致，并报原审批机关批准后，可以延长特许期限或者修改特许协议。有下列情形之一的，经原审批机关批准，可以终止特许协议:项目
公司不能或者不能完全履行特许协议的义务，致使特许协议不能履行的;由于社会公共利益的原因需要终止特许协议的;特许协议规定的其他情形。 第三节 项目的实施和保障 特许协议生效后，项目公司应当按照特许协议的约定，及时开工。在工程建设、运营期间，在同等条件下。应当优先采购国内物资，优先使用国内劳动力。在特许期内，国家有关主管部门有权依照法律、行政法规的规定，对工程的建设、运营状况等进行监督检查，项目公司应当予以协助。项目设施建成后，应当经地方政府或者授权机构验收合格，方可投入运营。 项目公司可以自己经营管理项目设施，也可以经地方政府或者授权机构同意委托第三人负责经营管理，项目公司应当对受委托的第三人的经营行为承担全部责任。 在项目运营期间内，项目公司应当使项目设施处于良好、稳定的运营状态。项目公司应当依照法律、行政法规的规定或者特许协议的约定对项目的固定资产进行折旧。折旧费用及有关收益应当专项用于项目设施的更新和改造，不得将其汇往境外:特许期限届满时，项目公司应当将折旧费用及有关收益的余额全部无偿转让给地方政府或者授权机构。项目公司应当配备必要的设备或者设施，保障项目设施使用者的人身和财产安全。因项目公司的原因导致使用者人身伤害、财产损失的，项目公司应当承担赔偿责任。特许期限届满，项目公司应当将处于良好状态、不负带任何债务的项目设施以及特许协议约定的有关权益全部无偿移交 给地方政府或者授权机构。特许期限届满，项目公司应当将项目运营与维护的技术和资料一并移交给当地政府或者授权机构。项目公司应当承担项目移交后独立负责项目运营和维护所需中方人员的培训。 第四节 案例分析 1995年5月，国家计委正式批准来宾B电厂作为BOT投资方式的试点项目，也使该项目成为我国第一个经国家批准的BOT投资方式试点项目。国家计委批准了BOT试点后，来宾B电厂就开始了整个项目的招标准备工作。整个招标过程分为几个阶段:资格预审、投标、开标、评标、谈判、草签协议。 (一)资格预审阶段 在有关的报刊杂志上公开发布公告，邀请有意向的外国公司参加广西来宾B 电厂项目的资格预审，并且发售资格预审文件。资格预审文件主要内容包括:项目概况、建设条件、电厂的规模和技术标准、主要设备要求，同时还有资格预审评定的标准和广西政府对这个项目所要履行的主要支持要点。这个公告发布后，引起了世界上许多公司的注意，购买预审材
料的共有61家世界知名公司。 在资格预审文件中所提出的资格预审评定标准有三点: 1.申请人在近几年内是否有开发与来宾B电厂相当规模电厂的经验。 2.申请人是否有足够的财务能力来完成整个项目的开发，融资信誉状况，并且要出具有关金融机构对该项目的融资意向书和金融机构对申请人的融资信誉评价。 3.申请人在近几年内对各种合同、协议的履约状况，是否有因自己的过失而导致应履约合同的争议或仲裁。 另外，在来宾B电厂的投资设计、融资、建设的整个过程中，广西政府对该项目提供的支持要点有: 1.允许投资者将其从电厂经营中取得的人民币收入，在扣除费用和缴纳税金以后换成外汇汇出境外。 2.如果由于政府政策的变化导致人民币与外汇的兑换率大幅度变化时，允许调整电价来解决。汇率的变化幅度在5%以内时，电价不能调整;超过5%时电价可以调整。 3.制定一家燃料公司供应项目公司所需要的燃料，并与项目公司签订燃料供应协议，按协议保证供应项目公司所需要的燃料。 4.保证每年至少购买35亿千瓦时的上网电量，并指定由广西供电局与项目公司签订购电合同和调度协议。 5.关于通货膨胀问题，规定由于燃料价格的变化可以调整电价。 6.项目公司可以享受国家和地方政府所规定的税收优惠。 7.广西政府免费或以优惠的价格向项目公司提供电厂建设、营运和维护所需要的土地、供水、供电、通讯、道路、铁路等现有设施的使用。 8.在项目公司的整个特许期限内，所需要的各方面的协调和协助，广西政府都可以给予支持。 到1995年9月底，共有31家国际性的公司或公司联合体提交了资格预审文件。来宾B电厂项目评标委员会根据上述的3个标准进行了评定，选择了12家作为A组，可以单独或组成联合体参加投标;另外19家作为B组，不能直接参加投标，只能与A组的一家或几家组成联合体才能参加投标。 1995年10月8日，广西政府正式向申请人公布了资格预审结果，同时发出了投标邀请书。 (二)投标和开标阶段
来宾B电厂的招标文件经过评标委员会审查以后，在1995年12月8日正式发售。列为A组的12家申请人都先后购买了招标文件，招标文件的内容由以下几个方面组成: 1.由广西政府起草的特许权协议、购电协议、燃料供应和运输协议的草案。 2.电厂建设对技术标准和技术方案的要求，以及资金来源方案。 3.拟建电厂的技术方案以及项目的可行性研究报告。 4.融资方案和融资部门的支持函。 5.运营、维护和移交方案。 6.投标保证金的银行保函(投标保证金定为1 000万美元)。 在招标文件发售后，组织了两次招投标人的交流活动。第一次是组织投标人到现场进行考察，并且和广西政府的有关部门进行接触和座谈。第二次活动是在 1996年1月28日，广西政府在南宁市召开了来宾B电厂项目标前会议。会议主要介绍了广西社会经济发展状况和对电力需求情况，并且对投标人针对招标文件 所提出的问题进行了综述性的解答。 在1996年2月13日，对投标人提出的问题搞了一个标前备忘录发送给投标人，到1996年5月7日投标截止日，共有6家投标人向广西政府递交了投标书，分别是:中华电力联合体，由香港中华电力公司和德国西门子公司组成;美国国际发电(香港)有限公司;东棉联合体，由日本东棉株式商社、新加坡能源国际公司和泰国企业联盟能源公司联合组成;英国电力联合体，由英国电力公司和日本三井物产商社组成;法国电力联合体，由法国电力公司GEC阿尔斯通公司联合组成;新世界联合体，由香港新世界集团、ABB公司和美国电力公司组成。 1996年5月8日，广西政府在北京举行了来宾B电厂项目招标的开标仪式。在开标会上，现场开封了投标人的标书，对投标人的名称、时间以及主要材料进行了确认和公布。会上，广西政府也公布了对来宾B电厂项目的评标标准大纲。 投标书的内容包括了上述三个协议文本(特许权协议、购电协议、燃料供应和运输协议)的标准文本和修改文本。 (三)评标阶段 广西政府在开标会上公布了评标大纲。评标大纲的主要内容有两个方面: L评标的程序。首先确定投标文件的复合程度，总体审查投标文件是否符合招标文件的要求，只对符合要求的标书进行评估。 2.整个评估标准是按评分制的方式进行的。总的分数(1 000分)是这样考虑的:因为主要是由外商投资建设电厂，广西政府只负责买电，所以电价的因素最为关键，电价定为600分，另400分为非电价因素。电价因素中又分为两部分:水平电价500分和电价走势100分。
非电价因素部分由几部分组成:融资方案、技术方案、运营维护和移交方案、对招标文件的响应程度和造成后果的影响程度。 1996年5月8日至6月8日，由广西政府牵头，组织了有技术、法律、财务等专家组成的专家小组，进行了第一阶段的评估工作。对标书从法律、财务、技术和其他方面进行了全面的审查，然后对比分析、总结，最后形成了对投标书的评估报告。 1996年6月10~15日，由评标委员会在广西北海市，进行评标。评标委员会是在专家小组对投标书评估报告的基础上对每一份标书进行评审，最后决定了三家最具竞争力的投标人。第一名是法国电力联合体，第二名是香港新世界联合体、第三名是美国国际发电(香港)有限公司。他们的优势最主要的是电价比较低，同时技术标准和其他要求都基本上能满足招标文件的要求。法国电力联合体列在第一名，有以下几项优势(这些优势也是形成电价较低的因素): (1)法国电力联合体是由法国电力公司、GEC阿尔斯通公司联合组成，项目的分工由法国电力公司主要负责电厂的营运和电厂的生产管理，GEC阿尔斯通公司主要负责电厂的建设总承包。它的建设安装是按“交钥匙”方式进行总承包的，所以费用比较低。在其投标文件中，建设工程投资只花费亿美元。这个“交钥匙”工程的总投资所需要的费用比其他的少许多; (2)有法国政府的支持。法国政府提供的出口信贷额占整个融资总额的70%，比例较高。因此，它的融资费用较低，资金成本低; (3)建设工期较短，资金回收较快。第一台机组投产只需30个月，第二台再延长3个月，总共用33个月，整个电厂可投入商业运行; (4)因为法国电力公司是国营公司，在本国电力生产的利润率是比较低的，所以在这个项目上的投资所要求的回报不一定要很高。根据其投标文件中的资产负债表和资金流量表来分析，项目的股本金回报率在17%左右(这是根据它的投标文件中总投资亿美元来测算的)。实际上从它申请成立的项目公司注册的总投资看，由于其他因素的影响，总投资已达亿美元，投资增加近10%。所以如果按最后形成的总投资计算，它的回报率比原来预计的还要低得多。 (四)确认和谈判阶段 根据招标文件的规定，广西政府确定前三名最有竞争力的投标人之后，首先要和第一名的投标人进行谈判。谈判的方法和内容主要是针对投标人对三个协议文本所提出的修改文本进行确认。另外对技术指标和其他一些修改的东西进行确认，确认主要分为三种情况:
1.招标文件中没有被投标人修改的部分视作双方都已接受。 2.被投标人修改后的条款，经广西政府审查后，若同意其修改意见，双方对其都接受的条款进行确认。 3.投标人做了修改的条款的内容，经广西政府审查后，若同意其修改，才进行双方谈判，以求双方统一意见 谈判从1996年7月8日开始。广西政府组成以省政府秘书长为组长，由广西 BOT办公室、广西电力局、燃料公司的代表，以及政府邀请的有关顾问和招标代理人(包括设计院的技术专家)组成的谈判小组参与谈判。经过三轮四个阶段的谈判，到10月底，双方就所需要确认的有关问题达成了一致意见。1996年11月11日，双方在北京进行了有关文件的草签仪式。在这个项目谈判中，广西政府在电价和项目协议、项目进度和技术方案等标准方面，都处于比较有利的位置。 (五)协议的草签阶段 1996年10月11日，广西政府和法国电力联合体在北京草签了有关协议。根据谈判的结果和草签的协议来看，总的协商结果是这样的:来宾B电厂项目的总投资预计是亿美元(不含进口关税和进口增值税)。总投资的25%属股本金投入，且作为项目公司的注册资本，其中法国电力公司占60%，GEC阿尔斯通公司占40%;股本外的75%投资资金由项目公司通过有限追索的项目融资从境外获得。中央政府和地方政府以及中国的银行和金融机构不提供任何形式的担保。项目公司的项目贷款是由法国的东方汇理银行、英国的汇丰银行和巴特莱银行联合承销。贷款中的70%是由法国进出口信贷机构提供出口信贷保险。来宾B电厂的特许经营期为18年(包括建设期)，特许权期满后电厂将无偿移交给广西政府。 项目的融资原来预计在草签协议后6个月完成，即1997年5月份可以正式签字。但由于草签的协议中，其中有一条规定“草签协议后2个月内要得到中央政府的批准”，而中央政府批准时间拖延了两个半月，所以协议正式签字也延后了两个半月，即于1997年7月18日正式签订。 (六)项目的融资完成以及特许权协议正式签署阶段 在这个阶段，法国电力联合体要进行以下的工作: 1.要获得有关政府的批准，成立项目公司。 2.要完成有关的项目合同，包括建设合同、运营维护合同、保险协议、贷款协议等，这些都要报广西政府审批. 3.和广西电力局签订电厂的调度协议.
4.进行初步设计工作，并报广西政府审批. 法国电力联合体在中标后180天内已完成融资。如果不是因为中方政府机构的原因，法国电力联合体在上述规定的时间内不能完成融资，广西政府有权支取全部的投标保证金。 广西政府在这段时间内，也要做好以下工作: 1.向国家有关部门申报特许权协议，并争取尽快得到审批。 2.完成招标文件里规定的前期工程，包括场地的“五通一平”工作。 3.审批项目公司所签订的有关合同和决议。 项目公司成立，融资完成，广西政府最终与项目公司签署特许权协议，特许权正式生效。从广西来宾B电厂招标、评标到签订特许权协议的整个过程，可以看出采用BOT投资方式的一些益处: 1.采取BOT方式建设项目，是解决基础设施项目建设资金缺口的一个好办法，也是利用外资的一种新途径。中方任何部门都不用提供担保，项目融资的债务完全由外方来承担，中方仅仅是按特许权的规定，每年按规定的标准付给项目公司电费，还贷的风险是由外方承担的。 2.从整个商务活动过程看，透明度是很高的，而且项目融资的风险由中外双方合理地分担。双方利益的确定原则是:风险由谁最能控制，就由谁来承担。从风险分担来看，中方只是承担了汇率的风险，燃料价格上涨的风险，政策变化引起成本增加的风险。但是外方也承担了建设期的风险和经营成本的风险。在建设期内，外方要承担两个风险:是否能按期完工的风险和总投资控制的风险。因为在协议中规定，外方必须按期完工，若建设期延误，根据时间的长短进行不同程度的罚金处罚。再补充的一点是，投标人在投标时交了1 000万美元的投标保证金，在中标、项目正式签署以后，还要交纳3 000万美元的履约保证金(1 000万美元投标保证金同时取消)。在经营生产期的过程中，也有很大的风险。因为电厂本身的生产指标是比较先进的，从煤耗和产用电率看，包括可用小时等，指标都是较高和较好的。所以成本控制也是一个很关键的风险因素，也就是管理风险。另外，在运营期里，如果每天申报的可用容量达不到合同要求的可用容量时，或者不能按照约定的调度进行调度的话，也要受到处罚。 3.从利用外资建设大型电力项目来说，这种方式能较快落实，时间较省。从来宾B电厂这个项目来看，从国家计委批准试点开始，仅用了两年时间完成了项目的招标、谈判和合同签订等一系列的工作。而且整个招标过程透明度很高，中方的很多想法和观点都体现在招标文件中，在谈判过程中扯皮的问题比较少。因为这个项目采取公开招标的形式，竞争力也比
较强，所以在谈判过程中中方的主动地位比外方多。 4.电价比较合理、经济。根据特许权协议的规定，15年的电价在协议中已确定。整个特许期的水平电价较低，第一年的电价只是4角6分多。这个电厂与国内同类规模的外商投资的电厂比较是有一定优势的。而且外商运营期比较短，18 年扣除3年建设期，其运营期只有15年。电价比较合理还反映在其电价的组成比较合理。其电价本身是由运营电价和燃料电价两部分组成，燃料电价由于燃料价格的变化，根据燃料电价的计算公式，变化因素套进去后，就可以定出燃料电价。运营电价也是由两部分组成，含美元的人民币运营电价和纯人民币运营电价。另外，总的电价又由两种电价组成。一种是35亿千瓦时，由广西政府保证收购的电价;另一种是超过35亿千瓦时以上电量部分的电价。超过35亿千瓦时以上部分的电价，比较低，才2角多。 5.从这个项目看，广西不但可以引进国外的先进技术设备，还可以学到国外先进管理经验。因为，从招标文件的技术要求来看，电厂主要设备是进口的;将来项目公司要委托一个运营管理公司来管理和运营这个电厂。而作为运营公司的组成是由法国电力公司和广西政府指定的部门组成，这个中外合营组成的运营管理公司当然以法国电力公司为主，中方参加的股份是15%，从参与其管理的过程中，可以学到许多先进的管理经验，同时也便于这个电厂最后顺利的移交。 思考题 1.谈谈我国目前BOT项目公司成立及运转情况。 2.简谈特许权协议的签订。 3.怎样实施项目的保障? 4.借鉴案例分析，分析BOT投资方式。
