基础教育改革如何在基本制度上突破
[摘要]基础 教育 改革只有与国家实行的教育基本制度和社会制度相适应、相配合、
相协调，实现在基本制度上突破，才能发挥其在改善民生中的基础性作用。为此，我国应
改变“泛基础教育”制度设计，使基础教育成为普惠全体人民的国民基础教育；祛除“双
轨制”制度特性，促进基础教育资源配置和质量的制度公平；装配教育分流的“路由
器”，拓宽基础教育联通学制系统及劳动力市场的制度路径。
[关键词]基础教育；教育改革；教育基本制度
近些年来，我国基础教育在促进教育公平、推行素质教育、实施新课程等方面的一系
列改革，取得可喜的成就与进展。但不容忽视的是，这些成就与进展尚未触及到基本制度
层面，难以突破深层的体制性障碍，很多改革举措都难治根本，与“人民满意的教育”还
有一定差距。
这是由于基础教育改革涉及的教育人口众多，利益关系最为复杂。它既是一项关系国
家 发展 、民族振兴的“国计”，也是关涉千家万户切身利益的“民生”。随着党的十七
大首次将教育纳入以改善民生为重点的社会建设，基础教育已成为新时期一项基本的民生
关切，对社会成员接受高一级教育、实现社会流动和就业等各种切身利益，都发挥着重要
的基础性作用。因此，基础教育改革具有广泛的利益相关性，不仅受制于《教育法》确立
的教育基本制度，如学校教育制度、九年义务教育制度、教育 考试 制度、学业证书制度
等，而且还受制于一些更为基础性的社会制度，如户籍制度、用人制度、分配制度等。这
些基本制度制约着基础教育改革的可行性与有效性。换言之，基础教育改革只有与教育基
本制度以及相关的社会制度相适应、相配合、相协调，才能从根本上调整基础教育所涵摄
的利益关系，并发挥其在改善民生中的基础性作用。
当然，基本制度的突破是一个十分艰难而复杂的过程，甚至会被认为是一种不切实际
的幻化。然而，教育制度变迁有其自身的内在逻辑，那些由 法律 保障实施的教育基本制
度和相关的社会制度构成一种上位的制度环境，对下位的制度及其变革有着直接或间接、
显性或隐性的制约作用。基础教育改革如果只在内部进行微观、局部、表层的动作，只能
是无关痛痒的折腾，必须在基本制度上实现突破。
一、改变“泛基础教育”制度设计。使基础教育成为普惠全体人民的国民基础教育
从 历史 和现实看，我国基础教育在制度设计上，横跨义务教育(小学和初中)与非义
务教育(幼儿教育、普通高中教育)两种类型，纵贯学前教育、初等教育与中等教育(普通
初中和高中)三个层次，构成一种典型的“泛基础教育”，其本身与其他教育阶段存在严
重的制度壁垒。因为，不同类型和阶段的教育的产品属性与法律保障很不相同，政府及教
育主管部门所制订的政策措施难以涵盖不同类型和阶段的基础教育。国家没有专门法律来
保障和规范作为“重中之重”的基础教育，所制订的相关政策因涉及面广、制约因素多而
难以对整个基础教育发挥效力，由此造成不同地区、城乡以及家庭的青少年儿童，实际享
受着不同性质类型和水平的基础教育。大中城市及发达地区学生已享受到完整的基础教
育，而一些欠发达地区的孩子只能接受到九年义务教育(甚至还不完全)，造成同一国家的
公民享受不到同等和公平的国民基础教育。而且，基础教育不同类型和阶段之间充满关
隘，集中在“小升初”“初升高”考试制度，类似于高速公路上过多的“收费站”和“断
头路”，加剧基础教育的制度不公平。例如，义务教育虽然取消重点校、重点班和择校
费，而普通高中在“三限”(限分数、限人数、限钱数)政策下则可以继续招收扩招生，收
取赞助费；同为基础教育，学前教育却被“转制”推向市场，很多幼儿园收费比上大学还
贵，老百姓孩子从上幼儿园开始就面临选择之惑。
现阶段基础教育要在基本制度上突破，需要缩小外延，把普通高中教育从基础教育中
剥离出来，将学前一年教育纳入义务教育，使基础教育与义务教育重合起来，在《教育
法》确立的学校教育制度和义务教育制度共同支撑和保障下，摆脱对高一级教育的依附，
获得自身的独立价值和独立的学制地位，以增强基础教育的基础性、同质性和普惠性。这
种具有自身独立价值和独立学制地位的基础教育，可以摆脱长期以来“双重任务”(为社
会主义建设事业培养劳动后备力量和为高一级学校培养合格新生)难以兼重、顾此失彼的
困扰，以培养合格公民为职能，成为名副其实的“国民基础教育”。
当然，基础教育这种本体回归不只是一种理念追求，或是实践活动层面的变革(如课
程改革、减轻课业负担、进行考试与评价改革等)能够实现的，它需要基本制度上的突
破。如，国家通过制订相关教育法律和政策，来消除现行基础教育不同类型、阶段之间的
相互掣肘和冲突，拆除基础教育重点校、重点班等制度栅栏和入学机会的城乡、户籍、居
住地限制等制度堡垒，从而使基础教育在义务教育制度保障下，纳入基本国民待遇，成为
在法律保障下国家对全体人民普惠的国民基础教育。同时，国家应赋予高中阶段教育独立
的学制地位，为高中阶段教育改革与发展提供新的制度空间与法律保障。待国家进一步把
高中教育纳入义务教育范畴后，再将其纳入基础教育范畴，作为国民基础教育。事实上，
教育部将基础教育司分为基础教育一司与二司，分别管理义务教育和高中阶段教育，已经
崭露出基础教育制度重建的端倪。
二、祛除“双轨制”制度特性，促进基础教育资源配置和质量的制度公平
美国学者特纳()将 现代 社会的教育制度区分为赞助性制度和竞争性制度两
种。这种教育制度分类为反思我国基础教育的制度弊端和缺陷提供了新的方法和视角。表
面上看，我国基础教育表现出明显的竞争性制度特性，但深入分析不难发现，新 中国 建
立的学制系统在发扬单轨学制传统、保证劳动人民子女受教育的平等权利的同时，又表现
出典型的双轨制特性。这就是贯穿整个学制系统的学校等级制度——普通学校与职业学校
的等级区分、重点学校与非重点学校的等级区分、公立学校与私立学校的等级区分、城市
学校与 农村 学校之间的等级区分，还有一种基于教育上的地方保护主义的地区性分割。
这种严密的学校等级制度与学生家庭背景——户籍、居住地、父母职业及收入等赞助性因
素捆绑一起，使我国看似单轨制和充满平等的学校教育制度，在学生接受教育起点和入口
处就被体制性分化了。在这一制度体系下，在竞争性因素—考试分数发挥作用同时，那些
拥有权力和金钱的家长则可以通过赞助性因素为孩子获得重点校扩招和借读的机会。因
此，克服这种体制性障碍，必须祛除学制系统的“双轨制”特性，促进基础教育资源配置
和质量的制度公平。
(一)打破城乡二元制度壁垒，实行统一的基础教育学校配置
新中国成立以来形成的城乡二元制度结构，包括户籍制度、粮食供应制度、教育制
度、就业制度、医疗制度、养老保险制度、人才制度等。上述十几种制度性的城乡差异产
生重大的利益差别，带来公共资源尤其教育资源配置的“城市中心”取向。农村教育普遍
落后，农村学生因户籍限制只能接受与城市学生大不相同的基础教育，在参与同一标准的
中考及高考竞争中处于劣势，造成教育机会的制度性不公平。城乡教育的二元体制表现在
拨款、教师配备、教育设施、入学机会、管理体制等各个层面，形成一个严密的制度体
系。这种通过户籍将基础教育进行城乡分界，带来学校经费、办学条件、师资素质与待遇
等方面的明显差异，最终表现在城乡学生学业成就及发展机会的差异上。对此，学术界以
及国家教育督导团发布的《国家教育督导报告 2005》《国家教育督导报告 2008》都有详
尽而富有说服力的研究结论。
基础教育打破城乡二元制度壁垒，应积极贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干
重大问题的决定》，实现基本制度的重建。如，统筹城乡社会管理，推进户籍制度改革，
坚持走中国特色城镇化道路，形成城镇化和新农村建设互促共进机制，以城乡公共资源的
均衡配置带动和促进城乡基础教育的均衡发展。具体来说，在教育经费标准、教师编制和
质量标准、教育机会入学和招生政策等方面，我国要打破城乡二元制度壁垒，建立基础教
育学校设置的国家标准，实现统一的基础教育学校配置；进一步加大公共财政对农村基础
教育的支持和保障力度，完善义务教育免费政策和经费保障机制，保障 经济 困难家庭儿
童、留守儿童、流动儿童的就学机会；实行城乡教师资源均衡配置，促进城乡教师待遇和
社会条件的均衡；各级政府分工负责，以促进城乡义务教育均衡发展为抓手，努力实现基
础教育学校的标准化，使基础教育真正成为普惠全体人民的国民基础教育。
(二)消解学校等级制度，建立统一的基础 教育 学校制度
新 中国 成立以来，为更好地达到提高国民素质与培养人才的兼顾，国家在教育制度
上通过“普及与提高相结合”的方式，把优质教育资源和优秀生源集中到重点校进行重点
培养，以利于“多出人才，快出人才，出好人才”。虽然 20世纪 90年代中期以来，国家
取消重点高中而代之“示范性高中”，以扩展优质高中教育资源，2006年新《义务教育
法》取缔义务教育的重点校、重点班，但这并不意味着基础教育双轨制特性就此消除。长
期以来的政策倾斜使不同学校在办学条件、师资水平和教育质量等方面存在校际差异，其
“累积效应”不是一时能够填平的，这种差异以种种新的形式和方式存续下来。它使学生
上小学、升初中本应是无障碍的“直通车”——免试、免费，却因不同学校在办学条件和
质量上的巨大差异而成为家长们选择的重重关隘。城镇“小升初综合症”“择校热”现象
有增无减，很多 农村 家长也舍近求远，不惜代价把孩子转入城镇借读或进入一些收费高
的民办学校。义务教育本应成为共享性、非排他性的公共物品却变成竞争激烈的拥挤性、
排他性物品。
造成这种校际差异固然有学校自身方面的原因，但更主要的是这种校际差异的一系列
政策导向和制度装置所驱动。例如，各级政府在收费取费、招生录取、教师招聘、教育评
价、办学条件等方面，一向给重点校、示范校的政策倾斜与优惠。这一系列保护性政策构
成一个以人才选拔为目的、以学校等级制度为中心的精英教育制度体系。改变这种格局的
根本途径是拆除基础教育校际差异的制度装置，消解镶嵌在学校教育制度中并导致学校系
统分裂的学校等级制度。在此基础上，建立国家统一的基础教育学校制度，具体包括：制
订并实施国家统一的办学标准、课程标准、质量标准、经费标准；建立基础教育(义务教
育)的教育公务员制度，使校长和教师由“单位人”成为“行业人”，建立公共教育资源
的流动与共享机制。同时，为激发活力、提高绩效，政府应通过制度创新，为公立学校加
强内部管理、促进人员流动、提高办学质量，提供公平、公正的竞争机会和制度环境；积
极鼓励学校形成办学和人才培养特色。
(三)完善就近入学制度，促进教育机会配置的制度公平
基础教育尤其是义务教育阶段，无论新旧仪务教育法都有一个共同的 法律 规定，即
就近入学。这种规定究竟是受教育者应当享受的权利和政府应承担的责任，还是受教育者
必须受到的一种限制及政府拥有的权力，各地所制订的政策规定五花八门、样态各异，更
多的表现为对受教育权的种种限制性规定。这种按居住地来确定儿童受教育机会的做法造
成教育机会的体制性分化——大家虽然都“有学可上”了，但“上好学”的愿望却难以普
遍得到满足，因为学校办学条件和质量之间的客观差异被学生家庭居住地制度性地框定
了。
为此，我国应当完善现行的义务教育就近入学制度，消弭附着在这一制度上的赞助性
因素及其造成的制度不公平。目前而言，像发达国家那样取消就近入学政策，允许甚至鼓
励家长择校，在我国尚难以做到，且可能会带来新的更多更大的不公平。可行的做法是，
结合以上所提出的政策措施，如实现统一的基础教育学校配置，建立统一的基础教育学校
制度，促进基础教育办学条件和质量的城乡、校际均衡，使不同居住地的学生接受合乎国
家统一办学条件标准、管理标准和质量标准的相对均衡的基础教育。与此同时，我们要进
一步 发展 和完善民办教育，发挥社会教育对学校教育的补充作用，以此弥补公办学校的
不足，以满足学生及家长对基础教育的多样化、个性化、特色化需求。
三、装配教育分流的“路由器”。拓宽基础教育联通学制系统及劳动力市场的制度路
径
基础教育改革不仅要理顺自身体系结构和关系，还要疏浚和拓宽与整个学制系统及劳
动力市场的出口通道。新中国成立以来，我国基础教育培养目标一直定位在升学预备与就
业准备的“双重任务”上。20世纪 80年代中期以后，随着“普九”的强力推进，基础教
育“双重任务”面临人才培养与就业准备的激烈冲突；与此同时，社会发展对全体国民基
本素质要求越来越高。在此之下，基础教育确立了“由‘应试教育’向素质教育转轨”的
政策目标；同时，农村教育通过“农科教”“经科教”统筹，实现由单纯的“升学教育”
向主要为当地 经济 建设服务兼顾升学的转轨。然而，无论哪一种“转轨”——排斥升学
与 考试 的“素质教育论”，还是淡化升学和选拔的“就业准备论”，实践证明都难以实
现。其关键在于基础教育后的分流机制单一，学生被挤压在一个封闭而拥塞的出口处——
统一中考与高考，就如“春运”高峰般的景象。这一教育体系中的“学校担负着一种筛子
的任务，从小学各年级开始，一直进行到以后各个教育阶段，为挑选未来的杰出人才而进
行筛滤”。这种教育难以成为“国民基础教育”。因此，基础教育改革不仅要着眼于实践
层面及次级制度的改革，更重要的是要通过基本制度变革，疏浚和拓宽基础教育的出口通
道与路径。
(一)确立高中阶段教育独立的学制地位并促进学校类型多样化
基于我国目前教育实际，笔者建议把从基础教育剥离出来的普通高中与中等职业教育
统筹整合，发展成为具有独立学制地位的高中阶段教育，进行系统的制度设计与安排，设
立普通高中、职业高中、综合高中、特色高中等多种学校类型，促进高中阶段教育多样
化。这不仅能使基础教育实施素质教育拥有高中阶段的“缓冲阀”，也使基础教育后的分
流有了便利灵活的接口。学生在基础教育后可以通过普通高中、职业高中、特色高中实现
第一次分流，通过综合高中的“2+1”等方式实现第二次分流，通过建立普通高中、职业
高中、综合高中、特色高中一定范围的学分互认及转学机制，使学生有第三次选择和分流
的机会。这样，学生就有了多种选择机会和发展路径，高中阶段教育成为与各级各类教育
及劳动力市场衔接和分流的“路由器”，基础教育也有了更加宽阔、便利的改革和发展环
境。
(二)改革教育考试和人才选拔制度，为学生成才就业和人力资源合理配置创造制度条
件
基础教育完成后，在改革和完善普通高考的同时，国家可以设置多种类型和标准的高
等学校入学考试，根据社会需要和社会成员自身发展需要，在高中阶段以及高等教育阶段
合理分流，形成与各种性质和类型高等学校相衔接并涵盖各种产业、行业、专业领域的教
育考试和人才选拔制度，使从事各种职业和行业的社会成员都能够享受到国家所赋予的教
育权利，形成与自身利益相关的就业创业能力。由此，基础教育将不再是承载少数学生升
学考试的“独木桥”，而是全体学生与多样化社会需要相联通的成才就业“立交桥”。
(三)实行学业证书与职业证书并重制度，完善能力本位和职业资格本位的用人制度
按照《教育法》确立的学业证书制度，无论普通教育还是职业教育、成人教育，同一
层次的学历应该赋予等值和等价性。为此，国家应通过相关法律规定和政策导向，纠正用
人过程中的院校歧视、第一学历歧视现象，进一步完善以能力为本位的人才录用和干部选
拔制度。同时，在各行各业劳动用工中，建立统一的技术资格制度，在全社会实行学业证
书与职业资格证书并重的制度。社会成员无论接受的是普通教育还是职业教育，只有具备
相应的技术资格，才能享受相应的工资待遇。这些基本制度的突破与重建将从根本上缓解
基础教育阶段压力与负担，为基础教育改革提供更加宽松、合宜的制度环境。
