财政预算执行情况审计
科室：乐山市审计局财政审计科
二O一三年十月十一日
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培训目的
通过培训，使参训人员对财政审计
能有相对全面的了解，初步掌握财政审
计中的重点审计事项，了解存在的一些
典型或常见的问题类型。希望能对未参
加过财政审计，或没有全面参加过财政
审计的人员提供一定的帮助。
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政府预算简介
一、预算执行审计概念和对象
概念：指各级审计机关依据本级人大审查
和批准的年度财政预算，对本级财政及各预算
执行部门和单位，在预算执行过程中筹集、分
配和使用财政资金的情况以及组织政府预算收
支任务完成情况和其他财政收支的真实、合法、
效益性所进行的审计监督。
审计对象：本级财政部门及其内设机构、
本级地方税务部门及其直属分支机构、本级政
府直接管理的一级预算单位、本级金库及下一
级财政等有关部门和企事业单位。
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二、政府预算分类
（一）从内容上分：按预算法规定分中央
预算和地方预算。地方预算具体分为：
1、本级收支预算：收入预算（本级收入、
上解收入）、支出预算（部门预算、代编预算
和保留预算）
2、收到上级预算：上级补助资金(一般性
转移支付资金、专项转移支付资金)
3、上解支出预算：指应上缴上级政府的支
出。
4、补助下级支出预算：指对下级政府的补
助支出。
审计的重点主要是本级的收支预算和上级
的补助资金。
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（二）从总体结构上分：政府预算体系
由公共财政预算、政府性基金预算、国
有资本经营预算、社会保险基金预算4本
预算组成。
目前报同级人大审批的主要是公共
财政预算和政府性基金预算。国有资本
经营预算以前为试行编制，报政府审批
即可，根据四川省政府2013年6月30日出
台的《四川省国有资本经营预算管理办
法》，则要求报同级人大审批。社会保
险基金预算目前处于试编阶段，只要求
报政府审批。
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三、政府预算环节
包括预算编制、预算执行、年终清理结算
和决算。
1、预算编制。
1）收入预算。由财政部门根据上年预算
收入执行情况和经济运行情况进行测算。包括：
年度税收、非税收入计划，政府性基金收入计
划，国有资本收益收入计划。发行了地方政府
债券的也包括债券发行收入。
2）支出预算。主要包括本级支出预算
（落实到部门的预算、未落实到部门的保留和
代编预算）和补助下级政府支出预算。公共财
政预算不列赤字；政府性基金、国有资本经营
预算按“以收定支”原则编报。
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2、预算执行
收入预算执行是指收入征收、报解
过程；支出预算执行是指部门预算指标
下达、代编预算分解落实和国库资金拨
付过程。
1、已经落实到部门的预算。财政部
门在人民代表大会批准本级政府预算之
日起30日内批复本级各部门预算，本级
各部门在自财政部门批复本部门预算之
日起15日内批复所属各单位预算。
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2、对于其他未落实到项目和单位的预算，在预算执
行过程中进行调整，并逐步分解细化：
一是财政部门掌握的保留预算、代编预算根据实际情
况逐步分解下达。
二是切块资金由主管部门逐步下达，如科技、计生、
教育、发改、水务、农业等部门掌握的切块资金。
三是预备费、超收收入由财政部门报本级政府批准后
安排使用。
四是转移支付资金（一般性转移支付和专项转移支付
资金）的分配下达。
五是节支收入的分配。主要是指未下达的预算指标、
调减的预算指标等收回总预算盘子后，重新进行分配。
如一些社会保障资金年初预算时挂在主管部门名下，实
际执行中由财政部门重新分配到其他的部门或区县。一
些预算安排项目因故取消或不再执行以后，预算指标重
新分配。
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时间要求：
1）对确实难以安排到项目和单位的年初保留预算，
在9月30日前，追加到本级部门和项目；
2）上级的转移支付在30天内下达，本级年初预算
中安排的对下转移支付在人大通过预算后的90天内下
达。
3）从2010年起，省财政在11月10日前将下年度转
移支付指标提前通知市(州)和扩权试点县(市)。市州级
财政应提前告知的非扩权县转移支付在12月10日前告
知。
涉及法规：《财政部关于进一步做好预算执行工
作的指导意见》（财预[2010]11号）和省财政厅关于提
前通知转移支付指标有关问题的通知》（川财预
[2010]125号）
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3、年终清理结算和决算
主要包括以下内容：核对年终预算指标、
清理本年预算收支、组织征收机关与国库进行
年度对账。清理核对当年国库支出、清理往来
款项。在年终清理的基础上，结清与下级财政
总预算之间的预算调拨收支和往来款项。计算
出全年应补助、应上解和应返还数额，与年度
预算执行过程中已补助、已上解和已返还数额
进行比较，结合借垫款项，计算出全年最后应
补或应退数额。
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财政预算执行审计的目标
总体要求：
“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改
革、制约权力，提高效益” 。
具体目标：
1、促进提高当年重大财政政策实施效果。
2、促进提高政府预算的统一性和完整性。
3、促进提高预算分配的合理性、合规性
和预算执行的规范性、时效性。
4、推进深化财政改革和提高财政管理的
规范性。
5、促进提高财政资金的安全性和绩效性。
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财政预算执行审计的重点内容
确定审计重点要考虑以下因素：
1、法规的要求。《四川省财政收支审计条例》第
十四条明确了审计机关代政府向人大提交的审计工作
报告应当包括下列内容：
（一）本级预算执行和其他财政收支的基本情况；
（二）审计机关对本级预算执行和其他财政收支的
审计评价；
（三）本级预算管理审计情况；
（四）本级部门预算执行审计情况；
（五）财政重点支出审计情况；
（六）下级政府决算审计情况；
（七）其他财政收支审计情况；
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（八）本级人民政府加强和改进预算执行和
财政收支管理的意见；
（九）本级人民代表大会常务委员会要求报
告的其他情况。
2、政府贯彻实施财政政策的动向和重点。
具体而言，审计机关对财政审计关注的重
点要随着财政管理和改革不断的推进而不断更
新的，应把制度建设和财政改革措施的推进作
为审计切入点，推进制度实施和创新，完善体
制、机制、制度。
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一、预（决）算报告审计
审查本级财政上报人大审批的财报告：主
要是财政预、决算和预算执行情况的报告、
预算调整报告。审计关注：
1、真实性。即是否如实报告财政收支数
据。
2、完整性。政府财政收支的预算、决算的
科目、项目是否包含完全。
法规：《财政部关于进一步提高地方预算
编报完整性的通知》（财预[2008]435号）、
《财政部关于印发地方政府向本级人大报告
财政预、决算草案和预算执行情况的指导性
意见》（财预[2005]454号）及补充通知。
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二、预算编制审计
预算编制存在的问题：编制粗糙、
内容简单，缺乏科学依据、程序不规范。
预算编制包括收入预算编制和支出
预算编制，重点关注预算编制的完整性
和科学性。
（一）预算完整性和科学性
1、预算体系的完整性。完整的预算
应包括：公共财政预算、政府性基金预
算和国有资本经营预算。
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2、预算收支的完整性。所有政府性收
支是否按《财政部关于进一步提高地方预
算编报完整性的通知》（财预[2008]435号）
的规定，全部纳入财政预算管理和部门综
合预算管理。
收入预算。重点关注是否把所有应纳
入预算的收入都纳入了预算。主要包含两
个方面：
1）包括税收收入（不属于本讲稿培
训内容）和非税收入预算（含政府性基金）
。主要是对比部门的收入项目，有无编制
预算时漏项。
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2）上级各项补助收入。具体如下：
A、返还性收入。包括增值税、消费
税返还以及所得税基数返还和其他税收返
还，按执行数预计编报。
B、财力性转移支付收入。包括一般
性转移支付、调整工资转移支付、农村税
费改革转移支付，以及体制补助及结算补
助等，依据上级提前告知的预计数编报预
算。
C、专项转移支付收入。依据上级提
前告知的预计数分科目逐项编报。
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财政部门预通知的时间要求：中央财
政每年11月15日前。省级财政：从2010年
起，省财政在11月10日前将下年度转移支
付指标提前通知市(州)和扩权试点县(市)。
地市应在12月10日前告知县（市）。
支出预算。预算编制完整性方面体现
在除本级财政的收支外，按照财预
[2008]435号文件规定，还要包括对下级
的返还性支出、财力性转移支付支出和专
项转移支付支出。
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3、预算收支编制的科学性。
收入预算：科学预测税收收入，合理
编制非税收入。
支出预算：重点关注在预算编制时是
否做到收支平衡、量入为出、确保重点的
原则；项目预算是否做到对每个项目进行
科学论证；预算安排是否体现了解决重点
突出问题，是否将省、市专款有机结合提
高专项资金使用效益，有无撒胡椒面的情
况等。
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（二）预算编制中值得关注的的4个具体
审计事项
1、预算是否细化到项目或单位。这是当
前预算安排中常见的问题，不利于规范财政
分配资金的权力。如市级财政年初预算中的
保留预算、代编预算，切块资金。《关于进
一步做好预算执行工作的指导意见》（财预
[2010]11号）明确要求“严格控制代编预算
规模，提高预算到位率，切实把预算细化到
部门，细化到基层单位，细化到具体项目。
”
预算细化时间要求：各级财政部门年初
代编安排的预算（包括有预算分配权的主管
部门分配的资金），要尽量在6月30日前落实
到部门和单位，超过9月30日仍未落实到部门
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和单位且无正当理由的，除据实结算项
目外，全部收回总预算，调剂用于其他
支出或平衡预算。各部门代编的预算要
尽量在6月30日前全部细化到所属预算单
位，超过9月30日仍未细化到具体承担单
位而无法执行的预算，要全部作调减预
算处理。
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2、是否建立项目库加强项目预算管理。财
预[2010]11号强调“基本支出预算应严格按照
定额管理要求编制，项目支出预算要提高精细
化水平，做好项目评估和可行性论证，确保列
入年度预算的项目切实可行，对跨年度项目要
根据项目进度分年安排，推动项目的动管理”。
市财政也专门出台了相关的文件，在每年度编
制预算的通知中也提出了要求。
该部分审计主要关注财政是否建立项目库、
有无有效运行管理，入库项目是否经过科学、
合理的论证，有无绩效目标设定。项目库的建
设对推动开展项目的绩效审计评估具有重要意
义。
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3、具有专门用途的资金预算安排是
否符合相关的资金管理办法规定。
目前常见的问题主要是超使用范围安
排资金、用于平衡预算。
财政的非税收入中，有部分资金具有
专门用途，如专项收入中的排污费、水资
源费、教育费附加、矿产资源方面的专项
收入，部分市级财力安排的切块资金如计
生事业费、应用技术研究与开发资金等
（政府性基金基本都有专门用途），都不
能安排用于机关工作经费，但从审计情况
看，违规现象十分普遍。
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4、基本支出定额标准是否满足保障
单位正常运行需要。
掌握部门定员定额标准总体情况，分析标
准体系的科学性，审查是否存在同类部门之间
公用支出标准差异过大的问题，揭示基本支出
标准体系不够科学、不公开等问题。
检查基本支出与项目支出是否相互混淆，
项目经费是否大量弥补公用经费不足，导致公
用经费实际标准不统一、同类部门间经费保障
水平差异大、标准难以满足部门运行需要的问
题。
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三、收入预算执行情况审计
收入包含：税收和非税收入（专项收入、
行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经
营收入、国有资源（资产）有偿使用收入、其
他收入和政府性基金。
现行缴库方式：一是收入执收部门缴入财
政非税收入归集户，再缴入金库；二是直接缴
入金库。执收执罚部门已不允许存在收入过渡
户。法规：《财政部关于深化地方非税收入收
缴管理改革的指导意见》（财库[2009]1号）
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（一）非税收入收缴管理度。主要指
有无相应的监督管理制度，包括：财政部
门内部管理、收入执收部门内部管理、财
政部门对收入执收部门监督管理等方面的
制度。目的是审计内控制度是否完善，能
否做到应收尽收。
（二）收入征管的规范性。具体审计事
项（或典型的问题）：
1、收入的合规性。部门单位收费是否
合规，有无自定收费项目，超标准、超范
围收费以及无证收费；随意减免缓等问题。
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2、缴库的规范性。主要关注是否人为调
节缴库资金，典型表现为：延压款项、提前缴
库、弄虚作假将非预算资金缴入国库。
3、体外循环（坐收坐支）。涉及财政部门
和执收执罚部门。
4、混级混库。典型表现为：不按规定分成
比例和级次缴库、改名换姓缴库（如将应上缴
上级收入当成本级收入缴库）。
需要认真审计财政非税收入管理系统和延
伸检查有预算收入上缴任务的单位。
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审计过程中要严格执行《财政部关于进一步加
强地方非税收入管理的通知》（财预【2012】284
号）文件：
第一、严格区分非税收入资金性质，分别纳入
公共财政预算、政府性基金预算和国有资本经营预
算管理。
第二、不要将应纳入政府性基金预算和国有资
本经营预算管理的非税收入纳入公共财政预算管理。
第三、严格执行行政事业单位财务制度，不得
将经营服务性收费、医疗收入以及其他事业收入、
经营收入等不属于公共财政预算的收入缴入国库，
也不得将按制度规定应纳入财政专户管理的收入缴
入国库。
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（一）预算分配的总体把握。包括：
1、预算分配制度的建立健全情况。
重点关注以下几个方面：政府本级支出
预算分配制度是否合理,专项转移支付资
金管理制度是否完善,预算变动的制度规
定审批权限是否明确，审批程序和报告
制度是否规范，财政评审制度和绩效评
价制度是否健全科学，指标体系是否完
善。
四、预算分配和执行（预算支出）
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2、预算分配过程的规范。
按《财政部关于进一步完善制度规定
切实加强财政资金管理的通知》（财办
[2011]19号）的要求，检查转移支付资金
分配的规范性和时效性，以及申报的规范
性，是否存在资金管理办法不规范，资金
分配标准不公平等问题。
财政评审和绩效评价制度是否有效执
行，考评结果是否得到合理运用。
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3、预算分配结果的科学性和规范性。
检查教育、农业、科技等法定支出是
否达到法定增长要求，用于民生支出规
模和支出结构是否适当合理; 财政转移支
付项目是否未达到预期效益，是否存在
分配下达不及时、配套资金不落实、虚
报项目套取资金、改变转移支付资金用
途、滞留资金等问题。
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（二）重点支出安排审计。
重点支出包括：教育、科学技术、文化体育与
传媒支出、医疗卫生、社会保障和就业、农林水
事务支出等。
1、预算调减。检查预算调减是否履行报批手
续。审计依据：《各级人民代表大会常务委员会
监督法》第十七条 “严格控制不同预算科目之间
的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文
化、卫生、社会保障等资金需要调减的，国务院
和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民
代表大会常务委员会审查和批准。”
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典型表现：在有上级转移支付资金情况
下，未经批准擅自调减本级年初预算。
2、法定支出增长。检查法定支出增长
是否符合规定。法定支出是指：农业、教
育和科技支出。相关法规规定预算支出要
高于同期财政经常性收入增长比例。
关注两个口径：
1）财政经常性收入。财政计算的口径：
财政经常性收入=地方公共财政收入-城
维税-非税收入+均衡性转移支付(基数部分
)+两税返还+所得税基数返还-一次性税收
因素
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2）法定支出数据。不能直接取用财
政决算报表数据，因其含有上级专项转
移支付数据，未包含对下级财政补助的
数据。
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（三）超收收入安排审计。
1、检查超收收入安排是否符合人大决
议规定的使用方向。
汇总预算来源为超收收入的预算指标，
检查是否符合报人大的使用方向。
结合报同级政府当年末结余资金情况，
检查财政部门是否存在虚报超收收入安排
使用情况的问题，有无截留或搞“蓄水池”
的问题。
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2、检查超收收入的安排程序。是否符
合全国人大提出“先有预算、后有支出”的
原则要求，是否存在超收收入的安排程序
不规范的情况。
检查安排超收收入的指标文件发文日
期，检查是否早于财政部门上报同级政府
使用方案日期，是否存在未经同级政府和
人大批准，自行安排支出的问题。
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（四）专项转移支付资金安排审计。
1、专项转移支付的设立、分配、使
用情况审计。
项目设立方面，检查各专项转移支付
有无具体项目预算，有无项目设置交叉
重复或因情况发生变化不宜再继续执行、
以及超过期限仍在执行的问题。
资金分配方面，检查各项专款是否制
定了管理办法，有管理办法的是否公开、
公正（如本级财政安排的专项资金举例）
，是否将专项转移支付金额提前告知下
级财政。
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资金使用方面，检查各项专款是否按规定用
途使用，有无虚假和多头申报、截留、挪用，损
失浪费、资金闲置等。
2、专项转移支付的绩效考核情况审计。为提
高财政资金使用效益，2011年4月财政部出台了
《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对评价的
对象和内容、绩效目标、评价指标和方法等都作
了明确规定。
审计中应当重点检查专项资金管理办法中是
否建立绩效考评制度；财政部门是否将绩效考核
结果作为专项资金分配依据；考核结果是否按要
求公开并对发现的问题进行落实等方面。
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（五）预算调整变动情况审计。
在掌握预算调整变动总体情况的基础上，
对调整变动程序和内容、引起调整变动各
项因素的真实性和合规性进行审计。
1、预算调整变动总体情况。核实年初
预算安排与实际执行情况，分析年度执行
中再分配资金的规模、结构和差距存在的
原因，揭示预算编制不科学、年初预算到
位率低、预算执行率低、年度中追加变动
大等影响财政资金及时发挥效益的问题。
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2、预算调整变动的规范性。
对引起预算调整的事项，是否及时编制
调整预算方案报人大常委会审批，是否按批
准后的《预算调整方案》执行，有无未经批
准擅自调减农业、教育、科技支出的问题；
动用超收收入和预备费是否符合规定审批程
序，超收使用情况是否上报人大常委会，超
收和预备费动支是否报经政府批准，资金安
排投向是否合规，动用超收安排的支出是否
落实到具体的项目和单位，执行是否及时规
范；预算级次划转、预算科目调剂是否合规，
结余资金是否按批准用途执行。
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3、预算变动的及时性。
按《财政部关于进一步做好预算执行工作的指导意见
》（财预[2010]11号）的要求，检查如下几个事项：
第一、对确实难以安排到项目和单位的年初保留预算，
是否在9月30日前，追加到本级部门和项目；
第二、本级财政安排的部门预算中，是否有超过市人
大批复本级政府预算30天追加的预算。
第三、上级的转移支付是否在30天内下达，本级年初
预算中安排的对下转移支付是否在人大通过预算后的90天
内下达。
按《省财政厅关于提前通知转移支付指标有关问题的
通知》（川财预[2010]125号）要求，市州级财政应提前告
知的非扩权县转移支付是否在12月10日前告知。
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（六）支出列报审计。
主要检查各项支出是否据实列报，有无随意调
整支出科目、虚列支出、支出挂账以及其他人为调
节收支进度；预算支出进度是否均衡，有无年底集
中分配资金形成大量结余等影响财政资金效益及时
发挥的问题。
支出列报不规范在市县财政较普遍存在，主要
表现形式有两种：
1、虚列支出。表现形式主要有：列支出的同
时将资金转入财政专户、列入总预算会计“暂存款
”、列入“财政应返还额度”、资金转入国库支付
中心和会计核算中心的相关账户。
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1）资金转入财政专户。资金可以转入
的专户：社保基金专户(至2012年底最多只
能开设三个,包括新农合、新农保账户）、粮
食风险基金专户、偿债准备金专户(前提是
要建立偿债准备金制度)、国际金融组织和
外国政府贷款专户、还本付息专户、天然林
保护和扶贫资金专户、工资集中发放户、财
政零余额账户(余额应为零)、农综办项目资
金户。
43
将不应通过专户管理的资金拨到专户
select * into 直接支付专户
from temp
where 收款账户名 like '%专%户%' and 收款账户名 not
like '%社%保%' and 收款账户名 not like '%扶%贫%'
and 收款账户名 not like '%天%然%林%' and 收款账户名
not like '%灾后%' and 收款账户名 not like '%国债%'
and 收款账户名 not like '%贷款%' and 收款账户名 not
like '%粮食%' and 收款账户名 not like '%支农%'
and 收款账户名 not like '%下乡%' and 收款账户名 not
like '%移民%' and 收款账户名 not like '%农民%补%'
and 收款账户名 not like '%涉农%补贴%'
order by 收款账户名
44
select * into 授权支付专户
from temp
where 收款账户名 like '%专%户%' and 收款账户名 not like
'%社%保%' and 收款账户名 not like '%扶%贫%'
and 收款账户名 not like '%天%然%林%' and 收款账户名 not
like '%灾后%' and 收款账户名 not like '%国债%'
and 收款账户名 not like '%贷款%' and 收款账户名 not like
'%粮食%' and 收款账户名 not like '%支农%'
and 收款账户名 not like '%下乡%' and 收款账户名 not like
'%移民%' and 收款账户名 not like '%农民%补%'
and 收款账户名 not like '%涉农%补贴%' and 收款账户名 not
like '%工资%' and 收款账户名 not like '%采购%'
and 收款账户名 not like '%小学%' and 收款账户名 not like
'%中学%'
order by 收款账户名
45
2）列入总预算会计“暂存款”。
总预算会计中正常的暂存款：农金会、
股金会专项再贷款(无国债转贷资金)，其他
财政存款反映的退耕还林、天保资金、独
生子女父母奖励等，按规定条件列支的“财
政应返还额度”，临时借来要归还的资金。
属于虚列支出的暂存款：以科室名义或
其他名义列支挂暂存款，直接以专项资金
的名义列支挂暂存款。
对其他的暂存款应进行分析。
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3）列入“财政应返还额度”。 重点审计按权
责发生制列支的项目是否该列支，按相关规定，按
权责发生制列支必须是纳入国库集中支付改革的预
算单位、预算指标已经下达、单位已申请额度计划
且财政部门已下达额度计划的的项目才能列支，否
则是虚列支出。
通过与支付系统、预算指标管理系统中的“计
划余额”相关数据进行核对。
要注意通过“财政应返还额度”挪用资金情况。
抽查项目进行检查。
4）资金转入国库支付中心和会计核算中心的相
关账户。
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2、无预算拨款和支出挂账。主要是通过
总预算会计、国库支付中心、会计核算中心、
非税收入会计账和各财政专户的“暂付款”，以
借款形式拨出，以及年终办理决算时，为了
不列赤字而砍支出挂往来形成的支出挂账。
总预算会计可能是支出挂账的暂付款：预
算单位借款，预拨预算单位经费，办理年终
决算时，为避免赤字，赤字部分的支出削减
后挂暂付款，非预算单位承担的基础设施等
公益性建设支出借款，非预算单位已无力偿
还的借款。
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（七）结余和结转资金的清理审计。
结余和结转资金：指按照批复的预算，
当年未列支出的财政拨款资金。包含：
财政拨款结余资金：指支出预算工作目
标已完成，或由于受政策变化、计划调整等
因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资
金。
财政拨款结转资金：指当年支出预算已
执行但尚未完成，或因故未执行，下年需按
原用途继续使用的财政拨款资金。
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1、对部门结余和结转资金审计。
结余资金。检查是否在编制次年部门
预算时统筹安排使用。
结转资金。要督促部门加快支出进度。
对部门结转超过预算确定期限一年以上的
项目，财政部门要同相关部门协商通过调
减部门预算等方式将资金收回本级预算，
其中上级专项转移支付结转项目，参照财
政结转项目中上级专项转移支付结转的处
理方式办理。
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2、财政总预算结转资金审计。
检查总预算环节的结转是否存在结转
下年支出无具体支出项目、影响财政净
结余真实性的问题。如收入列结转、财
力列结转等问题。
检查有无以结转名义将专项转移支付
资金挪作它用；无资金不结转；有无因
项目无法实施而导致专项资金闲置等问
题。
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《财政部关于加强地方财政结余结转资金管理的
通知》（财预[2010]383号）、《省财政厅关于加强地
方财政结余结转资金管理的通知》（川财预[2010]99
号）文件对结转项目的规定：
1、对本级财政预算安排形成的结转项目，经清
理确认属于已无法支出或无需支出的，要通过调减项
目预算等方式，将资金收回总预算统筹管理；
2、超过预算确定期限一年以上的，原则上收回总
预算；确需继续保留的，要尽快分解下达至本级有关
部门和下级财政部门，并按照规定用途安排支出，加
快支出进度。
3、对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其
资金管理办法对结余结转有具体规定的，按规定执行；
未作具体规定且超过预算确定期限一年以上的，可在
其资金管理办法规定的用途和使用范围内，调整到其
他级次或同类项目，并报上级财政部门备案。
52
五、国库集中支付
国库集中支付：指改变财政资金层层拨付
的程序，建立国库单一账户体系，将所有财政
性资金都纳入国库单一账户体系管理，由财政
国库支付中心通过国库单一账户体系将财政资
金直接拨付到收款人。
财政性资金必须通过国库单一账户体系存
储、支付和清算，财政国库单一账户体系由下
列银行账户构成：
53
⑴财政部门在人民银行开设的国库存款账户
（简称国库单一账户）；
⑵财政部门在代理银行开设的预算外资金
（现改为财政专户资金）财政专户、专项资金
财政专户、其他资金财政专户（统称财政专户）
；
⑶财政部门在代理银行开设的财政直接支付
零余额账户（简称财政零余额账户）；
⑷财政部门在代理银行为试点单位开设授权
支付零余额账户（简称预算单位零余额账户）；
⑸财政部门在代理银行开设财政统发工资专
户（简称统发工资专户）；
⑹按上级规定，经市财政局批准预算单位在
代理银行开设的特设专户（简称特设专户）。
54
1、 国库单一账户体系建立情况
检查 财政部门是否在对预算单位和
财政专户进行清理规范后建立了国库单
一账户体系，对部门单位零余额账户和
其他银行账户监管是否到位，预算单位
非税收入过渡户是否及时清理。
2、国库集中支付改革推进情况审计
1）是否实施到所有基层预算单位。
将财政部门预算股提供的基层预算单位
名单与导出数据中的预算单位名单进行
对比分析。
55
2）非税收入收缴管理改革情况。是
否将非税收入纳入集中收缴范围，非税收
入收缴管理制度是否健全。非税收入收缴
是否存在过渡户，是否存在非税收入进入
除国库单一账户、财政部门非税收入收缴
专户和执收单位非税收入汇缴专户之外的
过渡性账户问题，是否存在代理银行在收
到款项后不及时通知执收单位和财政部门，
利用过渡性账户压票、压款问题。
56
3）公共财政预算资金、政府性基金、财政
专户资金等所有财政性资金是否全部纳入国库
集中支付改革范围。
3、国库集中支付管理审计。主要审查集中
支付是否按规范程序执行。
1）是否实行了财政资金银行间清算。先付
款后清算。
2）零余额账户使用是否规范。
主要表现为：通过财政零余额账户实拨预算
单位、通过财政零余额账户实拨不应在财政专
户管理的资金到财政专户、通过财政零余额账
户实拨资金到国库支付中心或会计核算中心，
57
预算单位零余额账户向实有账户资金账户
转款、大额提现。通过检查零余额账户大
额提现或向单位实有资金账户转款的记录
（住房改革、党费、工会经费专用存款账
户除外），延伸审计提现规模和转款规模
较大的单位，关注大额提现资金去向，核
实转款业务背景的真实性和合理性，是否
存在使用零余额账户大额提现，或以各种
名义向实有资金账户转款的问题。
58
3）国库集中支付方式选择是否恰当。
依据当地现行的支付方式划分标准和管
理办法，对国库集中支付数据进行分析，
检查是否存在财政部门对于国库集中支
付方式控制不严格，预算单位违返规定
变更国库集中支付方式，造成支付成本
上升和资金安全性降低的问题。
关于国库集中支付方式的规定：按
照预算资金不同的支出类型，分别实行
财政直接支付和财政授权支付。
59
财政直接支付是指由财政部门开具支
付令，通过国库单一账户体系，直接将
财政资金支付到收款人或用款单位账户。
财政直接支付适用于工资支出、工程采
购支出、物品和服务采购支出。
财政授权支付是指预算单位根据财
政部门的授权，在批准的用款额度内，
自行开具支付令，从预算单位零余额账
户中支付资金。财政授权支付适用于预
算单位未纳入财政直接支付的购买支出
和零星支出、特殊专项支出及特别紧急
的支出。
60
4）资金归垫情况，检查预算单位是
否在垫支资金和归垫资金时财政部门提出
申请，财政部门是否核实垫支资金的真实
性和必要性，是否存在通过资金归垫方式
绕过国库集中支付审核，以拨作支，将资
金拨入预算单位实有资金账户问题。
61
六、政府采购制度执行情况审计
1、政府采购预算编制情况。
检查采购预算管理是否覆盖所有预算单位。
从财政取得已批复采购预算和已实施或已进入
采购程序的预算单位名单，对无采购预算的单
位进行抽查。
检查政府采购预算是否完整。已列入支出
预算的货物、工程和服务，属于政府采购目录
范围的是否按规定全部编入了政府采购预算；
年中因追加预算、政府集中采购目录及标
62
准调整等原因需补报的政府采购项目，是
否按规定补报了政府采购预算。重点关注
大额政府采购项目未列入政府采购预算或
未办理预算调整及补报手续问题。
检查政府采购预算的合理性。抽查部
分预算单位的政府采购预算、政府采购业
务档案等资料，核查已采购工程、货物或
服务的实际使用情况，审查预算单位是否
根据实际需要编制了政府采购预算；预算
中编列的采购项目有无重复；预算编制的
采购范围、规模、数量、品种、金额等是
否合理。
63
2、政府采购预算执行情况。
检查采购计划的编制执行，审查政府
采购计划是否与政府采购预算一致；编制
的政府采购计划是否细化到项目和采购标
的；是否存在随意变更采购计划行为。重
点关注突破预算超标准采购问题；违规分
散采购、无计划、超计划采购问题。
检查政府采购方式和类型变更。调阅
预算单位变更政府采购方式或类型的申报
资料，审查变更依据是否充分、合理，有
无随意批准变更采购方式。重点关注采购
64
人与财政部门串通，化整为零规避公开招
标问题；采购人与政府采购代理机构勾结，
人为造成公开招标失败或废标，将采购方
式变更为非公开招标问题；采购人与集中
采购机构串通，出具虚假证明材料，将集
中采购方式变更为分散采购或单位自行采
购问题。
65
七、财政资金安全性和风险
1、财政资金的安全性。
财政资金调度。检查财政资金调度管理办
法是否完善，调度是否以预算和准确的测算为
依据，超（欠）调资金有无相应的管理办法和
审批程序，有无上级超调资金掩盖了下级财政
运行中资金风险的问题。
国库资金的暂付是否合规，是否有相应审
批程序；有无违规动用国库存款，将资金从国
库转到财政专户等其他账户，用于周转使用或
借给单位使用的问题。
66
2、财政运行风险。分析财政运行是否存在
支付风险，考虑因素如下：
1）公共财政预算和基金预算结转下年支出。
基金的预算结余就是结转下年支出。
2）列支挂暂存款的财政应返还额度、及其
他以后年度要安排的支出、需要归还的暂存款。
3）与上级往来
4）国库存款，不含其他财政存款，其他财
政存款是对应到有其专项用途。
5）与下级往来。
6）可以收回的暂付款。
计算公式： 1）+2）+3）-4）-5）-6）
67
八、财政专户管理
1、允许开设的账户
国库存款户(金库)
工资户(金库)
上级社保资金户(金库)
本级社保资金户(金库)
中央灾后重建资金(金库)
特殊党费
捐赠资金专户
中央专项资金特设专户
农村计生家庭奖励扶助资金
非税收入归集户(一家银行最多只能开设一个)
68
社保基金专户(至2012年底最多只能开设三个,包括新
农合、新农保账户）
粮食风险基金专户
偿债准备金专户(前提是要建立偿债准备金制度)
国际金融组织和外国政府贷款专户
还本付息专户(按币种进行归并)
天然林保护和扶贫资金专户
工资集中发放户(余额不应该很大)
财政零余额账户(余额应为零)
农综办项目资金户
如果财政支出专户纳入了大平台，还存在专户管理
资金清算分户。
69
明确需要撤销的账户
一、凡无国务院、财政部、省级人民政府和省级财
政部门正式有效文件依据开设的专户，2012年3月底前
一律撤销。
二、中央文件已废止或政策已不执行，但省级政府
及财政部门文件仍保留的专户，包括基本建设资金、政
府采购资金、国债转贷资金、消化粮食挂账资金，国家
储备粮油资金专户，2012年3月底前一律撤销。
三、在具备有效文件依据的专项支出专户中，除国
务院规定开设的专户，以及财政部规定开设的中央专项
转移支付资金国库集中支付特设专户暂时予以保留外，
其他专项支出专户2012年6月底前压缩50%，并结合国
库集中支付制度改革的深化，分步全部撤销。
70
四、己开设偿债准备金专户的，要建立偿债
准备金制度；2012年6月底前仍未建立偿债准备
金制度的，要取消偿债准备金专户；未开设偿债
准备金专户的，如需开设偿债准备金专户，要首
先建立偿债准备金制度。
五、农综办事业费账户。
六、按川财预〔2008〕89号的规定，灾后重
建资金只能在金库开设专户。
撤并专户内的资金根据规范的资金管理程序
上缴国库或转入其他财政专户分账核算。
71
《财政部关于清理整顿地方财政专户的整改意
见》（财库[2011]171号）有关要求：
第一、关于违规开设不符合基本条件专户
的问题。一是制定撤并此类专户的计划，最迟
于2012年6月底前完成撤并工作，专户资金按
原渠道归还。二是抓紧解决冻结资金问题。对
于担保期未到的，采取措施解除担保责任；担
保期已到但企业仍未偿还贷款资金的，要督促
企业立即还款，企业拒不偿还的，要履行必要
法律程序，予以追回。
72
第二、关于社会保险基金多头、重复开户
问题。一是省、市级社保基金财政专户设置在
5个以上的，2012年底前原则上要精简归并到5
个；县级社保基金财政专户设置在3个以上的，
2012年底前原则上要精简归并到3个，并对各
项社会保险基金实行分账核算、按政策规定计
息。一家商业银行只允许开设1个社保基金专
户。今后随着社保省级统筹工作的推进，进一
步精简专户数量。二是目前开设社保基金专户
在上述规定个数以下的，不再增加专户数量。
73
第三、关于非税收入专户管理问题。一是
在同一家商业银行开设多个非税收入专户的，
2012年6月底前一律归并为1个。二是对未按规
定及时上缴国库的非税收入，要确保在规定时
限内上缴国库，不得拖延、滞后。上级财政部
门要定期核查下级财政部门非税收入上缴国库
情况，对延迟上缴单位要予以通报。三是升级、
完善非税收入收缴信息系统，减少因技术性差
错造成的非税收入上缴滞后问题。
74
第四、关于财政专户归口管理问题。一是未
实现归口管理的各类专户，必须在2011年底前转
归财政国库部门统一管理。二是明确归口管理后
各部门职责分工，业务部门继续负责并加强相关
业务管理，财政国库部门主要负责专户资金及核
算管理，形成财政内部“管事”与“管钱”分离
的制约机制，确保资金安全。三是建立健全业务
管理部门与国库管理部门之间的工作协调机制，
通过完善信息系统控制体系等方式推进专户信息
共享，保证财政专户归口管理后业务工作的规范
高效运行。
75
第五、关于财政专户开户银行选择与管理规
范性的问题。一是选择因素上，要综合考虑银行
资质、偿债能力，盈利能力、运营情况以及内部
控制水平，信息化管理水平、服务水平等多方面
因素。二是选择程序上，要具备透明度。具备条
件的，应实行招投标制度；不具备条件的，应建
立集体决策机制。三是必须与开户银行签订规范
的委托代理协议，尚未签订的应限期补签，协议
内容要全面、职责界定要清晰。四是加强对开户
银行的日常管理，对出现运营风险、内控风险或
无法提供分账核算等服务的银行，要求限期整改，
逾期达不到要求的，予以更换
76
第六、关于将国库资金采取“以拨作支”方式
调入财政专户的问题。一是除财政补助社保基
金的资金，以及粮食风险基金等国家另有规定
的专项支出资金外，将国库资金调入财政专户
不得列财政支出。二是加强财政预算编制和执
行管理，除国库集中支付结余外，不得在总预
算会计层面擅自采用权责发生制列支。三是不
得超越专户核算管理范围，将非专户管理的资
金调入财政专户。
77
九、政府性基金审计
（一）概述
政府性基金：是指各级人民政府及其所属
部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院
文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公
共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征
收的具有专项用途的财政资金。
1、政府性基金预算的编制遵循“以收定支、
专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用
”的原则。
78
2、政府性基金每年由财政部公布。按照
2012年政府收支科目，纳入政府性基金预算管
理的收入共有46项，其中：中央收入16项，地
方收入17项，中央和地方共享收入13项。
3、政府性基金按照规定用途安排，不得挪
作他用。凡是基金预算足额安排的项目，不应
再从一般预算安排经费。
金额大、性质重要的政府性基金主要有：
国有土地使用权出让金收入、新增建设用地土
地有偿使用费收入、车辆通行费收入等。
79
（二）国有土地使用权出让金收入
典型的问题是：减免缓；扩大范围使
用；不按规定提取专项资金。
1、土地出让收入征收。国务院办公
厅《关于规范国有土地使用权出让收支
管理的通知》（国办发〔2006〕100号）
规定“任何地区、部门和单位都不得以
“招商引资”、“旧城改造”、“国有
企业改制”等各种名义减免土地出让收
入，实行“零地价”，甚至“负地价”
，或者以土地换项目、先征后返、补贴
等形式变相减免土地出让收入。”
80
2、土地出让收入使用范围：
按照财政部关于印发《国有土地使用
权出让收支管理办法》的通知（财综
[2006]68号）规定：
征地和拆迁补偿支出。包括土地补偿
费、安置补助费、地上附着物和青苗补
偿费、拆迁补偿费，按照地方人民政府
批准的征地补偿方案、拆迁补偿方案以
及财政部门核定的预算执行。
81
土地开发支出。包括前期土地开发性
支出以及财政部门规定的与前期土地开
发相关的费用等，含因出让土地涉及的
需要进行的相关道路、供水、供电、供
气、排水、通讯、照明、土地平整等基
础设施建设支出，以及相关需要支付的
银行贷款本息等支出，按照财政部门核
定的预算安排。
82
支农支出。包括用于保持被征地农民
原有生活水平补贴支出、补助被征地农
民社会保障支出、农业土地开发支出以
及农村基础设施建设支出 。
城市建设支出。含完善国有土地使用
功能的配套设施建设以及城市基础设施
建设支出。具体包括：城市道路、桥涵、
公共绿地、公共厕所、消防设施等基础
设施建设支出。
83
其他支出。包括土地出让业务费、缴
纳新增建设用地有偿使用费、国有土地
收益基金支出、城镇廉租住房保障支出
以及支付破产或改制国有企业职工安置
费用等。
84
3、土地出让收入提取专项资金
国土出让收入应按规定提取国有土地收益
基金收入、农业土地开发资金收入、教育资金
收入、农田水利建设资金收入。
1、应提取国有土地收益基金：根据《四川
省人民政府办公厅关于规范国有土地使用权出
让收支管理的通知》（川办发〔2007〕48号），
国有土地收益基金按缴入地方国库的土地出让
总收入的3-5%确定。乐山市本级按5%。
注意：国有土地收益基金的计算基数为缴
入地方国库的土地出让总收入，即未作任何提
取的土地出让总价款。
85
2、应提取的农业土地开发资金的计算标准：
根据《用于农业土地开发的土地出让金收入管
理办法》（财综[2004]49号），按各市、县不
低于土地出让平均纯收益的15％确定。
从土地出让金划出的农业土地开发资金计算
公式为：从土地出让金划出的农业土地开发资
金 = 土地出让面积×土地出让平均纯收益征收
标准（对应所在地征收等别）×各地规定的土
地出让金用于农业土地开发的比例（不低于
15%）。
注意：各地对应的征收等别见财综[2004]49
号文件
86
3.土地出让收益。计算公式：土地出
让收益=1030146项国有土地收益基金收
入＋1030148项国有土地使用权出让收入
—103014802目补缴的土地价款—
103014803目划拨土地收入—103014899
目其他土地出让收入—2120801项征地和
拆迁补偿支出—2121001项征地和拆迁补
偿支出—2120802项土地开发支出—
2121002项土地开发支出—2120805项补
助被征地农民支出—2120806项土地出让
业务支出—2120809项支付破产或改制企
业职工安置费支出。
87
4、计提教育资金。根据《国务院进
一步加大财政教育投入的意见》（国发
[2011]22号）、《财政部 教育部关于从
土地出让收益中计提教育资金有关事项
的通知》（财综[2011]62号）和《四川省
财政厅关于印发<从土地出让收益中计提
有关专项资金考核办法>的通知》（川财
综[2011]55号）,从2011年1月1日起，各
级财政要从土地出让收益中提取10%用于
教育，重点支持农村基础教育发展，计
算公式为：应提取的教育资金=土地出让
收益×10%。
88
5、保障性安居工程资金。根据《国
务院关于解决城市低收入家庭住房困难
的若干意见》（国发[2007]24号）和《财
政部 住房城乡建设部关于切实落实保障
性安居工程资金加快预算执行进度的通
知》（财综[2011]41号），各级财政要从
当年土地出让收益中提取不低于10%资
金用于保障性安居工程建设。计算公式
为：应计提的保障性安居工程资金=土地
出让收益×10%。
89
6、农田水利建设资金。根据《中共中央国务院关
于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）、
《财政部 水利部关于从土地出让收益中计提农田水利
建设资金有关事项的通知》（财综[2011]48号）和《中
共四川省为四川省人民政府贯彻中共中央国务院关于
加快水利发展决定的实施意见》（川委发[2011]1号）
和《四川省财政厅关于印发<从土地出让收益中计提有
关专项资金考核办法>的通知》（川财综[2011]55号），
从2011年7月1日起，各级财政要从土地出让收益中提
取10%用于农田水利建设，其中市、县的30%由省统
筹。计算公式为：计提农田水利建设资金=土地出让收
益×10%。 川财综【2012】46号规定：计提的农田水利建
设资金，中央统筹20%，省统筹地方部分的30%（即总量的
24%），本级占总量的56%。
90
十、国有资本经营预算审计
（一）概述
1、国有资本经营预算是国家以所有者身份依法取
得国有资本收益，并对所得收益进行分配而发生的各
项收支预算。
2、国有资本经营收入预算单独编制，支出预算按
照当年收入预算规模安排，不列赤字。各级财政部门
为国有资本经营预算的主管部门。各级国有资产监管
机构以及其他有国有企业监管职能的部门和单位，为
国有资本经营预算单位。
3、国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产
监管机构收取、组织上交。企业按规定应上交的国有
资本收益，应及时、足额直接上交财政。国有资本经
营预算资金支出，由企业在批准的预算范围内提出申
请，报经财政部门审核后，按照财政国库管理制度的
有关规定，直接拨付使用单位。
91
（二）国有资本经营预算审计主要内容
1、预算收入的完整性和真实性审计。
国有资本经营预算收入范围：国家出资企
业上缴的国有资本收益及上级政府补助等收入，
包括1）依法取得的国有资本收益。包括国有
独资企业按规定上缴的税后利润；国有控股
（参股）企业国有股权（股份）获得的股利和
股息；国有独资企业产权转让净收入和国有控
股（参股）企业国有股权（股份）转让净收入；
国有独资企业清算收入（扣除清算费用）和国
有控股（参股）企业国有股权（股份）分享的
清算收入（扣除清算费用），以及其他国有资
本收益。2）上级政府补助收入。3）其他收入。
92
审计的重点内容：
1）审查本级国有资本经营收益范围的完整
性。检查国有资本经营预算编制是否涵盖了所
有本级国有或国有控股企业，分析尚未纳入预
算的原因以及影响程度。主要关注重点企业，
如本级金融类国有企业和部门所属国有企业纳
入国有资本预算范围情况。
2）审查财政部门、国有资产监管机构以及
其他负责国有企业监管职能的部门和单位是否
按规定将国有资本收益及时、足额地收缴到财
政并纳入预算，做到了应收尽收。
93
3）审查企业是否按规定将国有资本
收益及时、足额上交财政，有无迟交、
欠交问题。需要延伸国资监管部门、重
点的企业，对缴纳的比例、金额，是否
少缴、缓缴问题进行核实。
4）审计国有企业收益的真实性。主
要是指国有企业利润的真实性。在审计
中通过延伸企业，关注企业是否按比例
足额上交国有资本收益，企业的净利润
是否真实，有无通过隐瞒、转移收入或
虚列虚增成本费用等手段隐瞒利润，少
缴或不缴国有资本收益的问题。
94
通过审计，还应分析利润与国有资本收益收缴情
况，揭示国有资本经营收益收缴比例偏低的问题。国
有资本收益按以下规定收取：
（一）国有独资企业按规定上缴国家的利润，按本
级人民政府确定的比例收取。
（二）国有控股（参股）企业的国有股权（股份）
获得的股利、股息，全额收取。
（三）国家出资企业国有产权（股权）转让净收入，
全额收取。
（四）国有独资企业清算收入（扣除清算费用），
以及国有控股（参股）企业国有股权（股份）分享的
公司清算收入（扣除清算费用）全额收取。
（五）其他国有资本收益，据实申报，按规定收取。
95
2、预算支出审计。国有资本经营预
算的支出主要包括：
资本性支出：即向新设企业注入国有
资本金，向现有企业增加资本性投入，
向公司制企业认购股权、股份等方面的
支出。
费用性支出：即弥补国有企业改革成
本等方面的支出。
其他支出：包括补助下级人民政府国
有资本经营预算支出以及向公共财政预
算和社会保障预算调出等方面的支出。
96
1）预算支出的合规性、完整性。审计中要
注意预算支出的安排是否细化到相应的项目或
单位。
一是审查支出是否符和企业发展战略，与
国企主业相关，有无投入国家限制或禁止的项
目；资金分配依据是否充分，是否存在随意性。
二是审查项目单位有无挤占挪用财政资金的
问题。
三是审查预算支出的国有权益落实情况。重
点关注预算支出的权属情况，企业是否按照规
定对项目承担单位进行注资，有无因国有权益
悬空影响国有资本决策权和经营收益的问题。
97
2）预算支出的效益性。审计中应分析政
府投入与利润情况，揭示国有资本投入效益低
的问题；国有资本经营预算支出申报和用途是
否规范，是否存在支出绝大部分返还给企业、
统筹用于公共预算支出比例偏低的问题。
一是审查预算申报依据是否充分，预算支
出项目是否按期完成，是否达到预期效果，有
无因管理不善造成损失浪费等问题。
二是抽查企业上报的支出项目计划，并与
最终批复项目和支出预算进行比对，主要审查
差异较大，项目单位调整建设内容的事项，并
分析对项目的实施效果产生的影响。
98
三是审查国有资本经营预算和公共财
政预算在补助对象和支持投向上是否交
叉重复。通过查阅财政部门代编的国有
资本经营预算支出、国资委等预算单位
安排的国有资本经营预算支出和公共预
算安排的支出，关注资金的投向、补助
的对象是否相同或类似，造成交叉重复。
99
谢谢大家！
100
