乡镇财政管理信息化与"金财工程"
高复先
中国系统工程学会信息系统工程专业委员会副主任委员
北京市信息资源管理中心顾问、大连海事大学教授
广东省总结乡镇财政管理信息化建设的经验，对进一步提升乡镇财政管理信息化建设的水平和推
进整个"金财工程"的实施，都具有重要的意义。
广东省乡镇财政管理信息化建设成绩显著
《IT 时代周刊》2003 年 7 月(上半月刊)介绍：西樵镇所有行政单位各设 1 名财务人员，成立 6 人
的结算中心，南海 20 个镇建立 35 人的市直结算中心（原 287 家行政事业单位 400 多财务人员）,整
个系统建立在统一的网络平台上，实现了"政务一盘棋、财务一盘账、财务信息实时在线及财务事前
控制"，通过信息技术使各行政单位的财务状况透明化，进而有效堵住了财政"黑洞"。这种成功的政
务信息化建设案例，不仅对推动"金财工程"有着重要的意义，也对全社会提高政务信息化建设的认识
有着积极的作用。
南海以乡镇结算中心为基础的财政管理信息化建设经验，给我们的重要启示是：
第一，南海在在财政结算中运用信息技术的作用不仅是节约人力、提高效率，更重要的是带来了
"体制"革命，从根本上解决了以往手工操作难以解决的信息私有、操作"黑洞"等问题。
第二，南海各行政事业单位的会计基础工作形成"一个标准、一个模式、一个制度"的做法体现了
先进的信息资源管理的思想，在统一的标准规范指导下进行政务信息化建设，就能避免的"信息孤岛"
的产生。
第三，南海建立在国家信息安全平台基础上的远程支持系统，充分体现了政务信息资源网的先进
性，不仅解决了信息安全问题，更以"数据集中"的方式解决信息资源共享问题，使得财政监督、资金
调拨等的协同管理成为可能。
乡镇财政管理信息系统的优化提升
在总结南海财政信息化建设成功经验的时候，要特别强调对信息资源的深化管理。信息资源管理
（Information Resource Management，简称 IRM）是 20 世纪 80 年代初美国学者首先提出来的，很快
成为《美国联邦信息资源管理政策》的重要依据。信息资源管理理论认为，信息是重要的资源，不仅
强调建立健全的信息管理机制，还强调对信息的采集、处理、传输与使用的全面管理。
根据乡镇财政管理信息系统推广人员的反映，目前乡镇财政结算中心的票据、工资、合同、资金、
会计核算、固定资产、预算等应用模块，虽然能满足各项管理功能的要求，但存在数据分散，模块之
间信息不能共享的问题，有的"信息孤岛"现象还较严重。这就提出了乡镇财政管理信息系统进一步发
展的整合信息资源，实现应用模块集成的优化提升任务。
乡镇财政管理信息系统的优化提升工作从哪里入手，向什么目标提升呢？
我们的回答是：从数据标准化入手，最重要的工作是建立统一的乡镇财政管理数据标准。建立数
据标准的必要性和重要性的例子是：某乡镇政府的工资系统是按工资表建库的，公务员张华的工资号
是 0104；而人事系统是按人事档案建库的，张华的档案号是 1122。这样，人事系统要查张华的工资
信息，就需要做一个"接口"（即数据对照表）将 1122 换成 0104，才能查到张华的工资信息。如果用
这种初级的分散开发方法，再开发出培训系统和考核系统，张华在不同的系统中都是不同的代号，互
相交换信息的办法是靠做对照表"接口"，4 个应用系统至少需要 12 个接口。如果应用系统有 8 个、10
个等等，接口的数目就会迅速增长，"信息孤岛"问题企图靠做"接口"的办法，是根本不能解决的。最
好的办法，是统一建立公务员代码标准，按人力资源管理的业务主题建立数据库（而不是按报表原样
建库），各个应用系统通过存取主题数据库实现信息共享，从而取消了"接口"，实现了信息资源的整
合与应用系统的集成。
乡镇财政管理信息系统优化提升的目标是：
1、建立乡镇财政管理统一的数据标准，将分散的数据存储组织成乡镇财政管理主题数据库，通
过所有功能模块对共享的主题数据库的存取，实现信息资源的整合与高效率、安全可靠的应用集成。
2、对主题数据库的信息资源进行深加工，建立乡镇财政管理数据仓库，将综合查询升档为乡镇
领导利用数据仓库和数据挖掘技术的辅助决策。
3、乡镇财政结算中心对上级主管（市财政、监察部门和主管市领导等）自动化提供及时、准确、
全面的决策信息。
信息资源整合与应用系统集成是统一的过程。我们将以"信息工程方法论"（IEM）为指导，采用
工程化方法进行乡镇财政管理的信息资源规划（IRP），在规划过程中进一步优化镇财政管理业务流程，
建立系统功能模型；梳理与规范数据流程，建立系统数据模型，全面做好数据标准化工作；使用成熟
的软件支持工具辅助信息资源规划工作，建立乡镇财政管理信息资源元库（IRR），用活化的、能有效
跟踪系统建设、运行和变化的电子文档，来有效地指导、控制和协调乡镇财政管理信息系统的优化提
升。
从乡镇财政管理信息化到"金财工程"
乡镇财政管理信息化建设的深入发展，已经不是打补丁式功能增加的"量"的提升，也不是优化用
户界面的"质"的提升，而是上述三方面目标的全面提升。这种提升，横向将推动乡镇政府以财务管理
为主线的电子政务建设，纵向将为"金财工程"区县级、市地级、省级直到部级的实施，奠定坚实的基
础。
国家电子政务建设指导意见提出了"统一规划"、"统一标准"的重要原则，指出要正确处理中央与
地方、部门与部门的关系，充分发挥各方面的积极性，特别强调加强信息资源整合，搞好电子政务试
点和示范工程。
财政部实施"金财工程"的具体部署，要求开发核心财政业务的管理系统和经济预测系统；建设纵
向连接各级财政部门，横向连接本级各预算单位、税务、国库、承担支付代理的商业银行的信息网络
系统；大力开展信息资源建设，继续提高财政办公自动化水平，建设高标准的信息共享和办公管理系
统。
乡镇财政管理信息系统优化提升的目标的实现，就是具体落实国家电子政务建设指导意见和财政
部实施"金财工程"的具体部署要求，成为乡镇级"金财工程"-电子政务示范工程，进而可以组织实施区
县级"金财工程"-电子政务示范工程，市地级"金财工程"-电子政务示范工程，直到省级"金财工程"-电
子政务示范工程。
我们高度重视、并要切实做好数据标准化工作，首先建立乡镇财政管理信息资源管理（IRM）基
础标准--数据元素标准、信息分类编码标准、用户视图标准、概念数据库标准和逻辑数据库标准。所
谓"基础标准"，是指决定信息系统质量和效率的最基本、最重要的标准。这些标准的提出，是我们引
进国际先进的理论，结合实际进行长期研究与实践的结果。在"金财工程"乃至整个电子政务领域的建
立 IRM 基础标准，实际上是在建立既相互联系、又有所区别、分层次的一套标准化体系。根据我们
的研究，估算出的各级"金财工程"IRM 基础标准的数据如下表：
数据标准化体系可以采用"自顶向下"或"自底向上"两种策略建设。但根据我们的研究认为，"自顶
向下"策略的难度太大，而"自底向上"策略难度较小。尤其是像广东省这样，乡镇财政管理信息化建
设的经验丰富，基层工作好，采用"自底向?quot;策略，可以取得成功。当然，遵照"搞好试点、逐步
推广"的原则，下一级的试点需要上一级的指导，下一级的推广更需要上一级的组织领导，因此，从
总体上说，数据标准化体系的建立，需要采用"自底向上"与"自顶向下"相结合的策略。
建立"金财工程"数据标准化体系，是一项大型复杂的系统工程，是整个"金财工程"的基础工程与
核心工程。"金财工程"数据标准化体系的建设，不仅能确保"金财工程"的成功，还会对所有"金字工程
"和电子政务提供重要的借鉴，为国家信息化建设作出重大的贡献。
