第 2014 年第 1 期
(总第 438 期)
商业经济
SHANGYE JINGJI
,2014
Total
[文章编号] 1009-6043(2014)01-0021-03
欧盟"航空碳税"之争与应对检讨
陈玉祥
(湖北大学商学院，湖北武汉 430062)
[摘 要] 欧盟"航空碳税"是国际贸易法领域中的一个重大事件，围绕其所引发的争议，不会因该法案暂缓实施而停
止。各国因欧盟"航空碳税"展开争议的实质，表面上是合法性和正当性之争，其实是围绕环境保护与贸易政策如何协调以
及机制构建的争辩。从日益强烈的国际环境保护呼声和逐渐严格的国际环境保护制度的发展趋势来看，中国应当顺势而
为，谨慎采用诉讼方式，积极参与多边国际协调，理性动用贸易报复手段，平心对待航空碳税政策，以切实树立负责任大国
的形象。
[关键词] 欧盟;航空破税;应对检讨;建议
[中图分类号] 文献标识码] B
一、绪论
2∞8 年 11 月，欧洲议会和欧盟委员会通过了将国际
航空业纳入欧盟碳排放交易体系 (European Union Emis-
sions Trading Scheme，简称 EUETS 或 ETS)的法案，规定从
2012 年 1 月 1 日起，全球任何一家航空公司在欧盟境内
机场起降，其航线全程排放的二氧化碳都将被纳入 EU
ETS，所有进出欧盟的航班必须将温室气体排放比
2ω4-2006 年的水平降低 3% ，到 2013 年降低 5% ，否则
就需要通过购买碳额度来弥补差距，违者会被给予罚款、
禁运等处罚。因欧盟拟将实施上述措施并由此可能被征
收的费用被称为"航空碳税"。欧盟这一政策的出台招致
了欧盟以外其他国家航空业的一致反对。美国航空运输
协会联合美国内兰大航空公司起诉欧盟，最后以败诉告
终;中国航空协会也先后采取了包括批评、声明、交涉、取
消空客订单以及禁止本国航空公司向欧盟提交碳排放数
据等方式抵制欧盟实施这一法案。鉴于中国、印度、美国、
俄罗斯等国家的坚决反对，欧洲议会环境委员会于 2013
年 2 月 26 日投票通过了暂停向进出欧盟境内机场的外
国航空公司征收航空碳排放税的提案，暂停期为→年。
欧盟"航空碳税"是国际贸易法领域中的一个重大事
件，它标志着区域性的碳排放贸易政策在国际范围内普
遍适用的可能性，这一贸易政策对既有的多边贸易体制、
国际减排规则以及国际贸易本身都将产生实质性的影
响。因此，从国际法层面对欧盟"航空碳税"进行梳理和剖
析，并藉此提出政策建议，显得十分必要和有价值。
二、欧盟"航空碳税"争议的焦点
当前，非欧盟国家及其国际航空公司反对欧盟实施
"航空碳税"的理由，可以归结为如下三点:
[收稿日期] 2013-12-20
第一航空碳税"是否违反了"共同但有区别的责
任"的气候谈判国际规则。欧盟在实施该管制措施时是否
应当将发达国家与发展中国家的航空公司区别对待，不
加区别地要求他们接受同等的减排要求违反了该原则，
构成了对发展中国家航空公司的歧视和不公。
第二航空碳税"是否违反了国际航空规则。欧盟决
定将对在欧盟境内机场起降的国际航空公司全程航线排
放的二氧化碳纳入 EUETS，实际上是将在欧盟境内机场
起阵的外国国际航空公司在其本国、飞经的其他国家以
及国际公海空域内的飞行也纳入了欧盟的管辖范围，这
是否就侵犯了《芝加哥协议》规定的每个缔约国仅对本国
领土之上的空气空间享有排他管辖权的国际航空规则。
第三航空碳税"是否违反了世界贸易组织规则。欧
盟"航空碳税"是否违反了世界贸易组织规则，违反了世
贸组织的什么规则?是关税还是非关税规则?说法不一，
语焉不详。
三、欧盟"航空碳税"之合法性分析
(一)欧盟"航空碳税"是否违反了"共同但有区别的责
任"原则
"共同但有区别的责任"原则是上世纪九十年代以
来，国际社会为应对气候变化所签署的一系列法律文件
确立的约束发达国家与发展中国家承担温室气体减排义
务的基本原则。 1997 年，在联合国气候变化框架公约}(简
称《公约})第兰次缔约方大会上通过了《京都议定书}(简
称《议定书})根据协议，从 2∞8 年到 2012 年期间，主要工
业发达国家的温室气体排放量要在 1990 年的基础上平
均减少 毛。欧盟作为一个整体要将温室气体排放量削
减 8% ，日本和加拿大各削减 6% ，美国削减 7%。显然，协
议对发达国家的温室气体排放提出了明确的量化标准，
[作者简介]陈玉祥(1968寸，湖北大学商学院国际贸易系副教授，国际法学博士，硕士研究生导师。研究方向:国际贸易政
策与实务，WTO 规则。
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商业经济第 2014 年第 1 期
但没有要求发展中国家承担具有法律约束力的温室气体
限控义务。上述减排要求就是"共同但有区别的责任"原
则的细化和体现。
从国际法层面来看，在解决国家间承担温室气体减
排义务时适用"共同但有区别的责任"原则，并以此确认
发达国家和发展中国家非同等的减排义务是毋庸置疑
的。问题在于，一是"共同但有区别的责任"原则没有要求
发展中国家承担具有法律约束力的温室气体限控义务，
是否等同于发展中国家可不承担减排义务?如果发展中
国家也应当承担非同等的减排义务，则在保证发达国家
与发展中国家总体上承担非同等的减排义务的同时，是
否妨碍发达国家要求发展中国家在某一行业领域承担同
等的减排义务?二是如果某一发达国家在其域内的某→
特定行业推行同等减排原则，受此影响的发展中国家的
企业可否在该发达国家援引此项原则寻求司法救济?
首先，从字面上看共同但有区别的责任"具有"二
元属性一方面，对所有国家而言，减排义务是各国的
"共同责任即发达国家和发展中国家都应当共同承担
减排义务;另一方面，在发达国家与发展中国家之间，减
排义务又是"区别责任即发达国家与发展中国家的减
排义务是有区别的、非同等的。具体来讲就是，发达国家
的减排义务是强制性的、具有限控目标，而发展中国家的
减排义务是非强制性的、无限控目标。可问题在于，发展
中国家究竟应当以何种方式来体现其承担的"共同责任"
呢?一个发展中国家在总体上和名义上享有"区别责任"
待遇，是否妨碍发达国家在某一特定领域要求发展中国
家按照同一减排标准承担同等责任呢?显然，国际社会对
此尚没有明确答案。
其次共同但有区别的责任"原则是否可以适用于
一国域内的企业?或者说是否可被一国域内的企业所援
引?这就涉及到国际条约对私人的效力问题了。所谓国际
条约对私人的效力，大致有三层含义:一是国际条约对私
人的利益产生影响;二是国际条约为私人创设权利;三是
国际条约为私人创设行为规范。对私人利益产生影响的
条约并不需要直接规定私人的权利与义务，而是通过规
定缔约国之间的权利与义务而使私人可获得某种利益或
使其利益范围受到某种限定。通常情况下，国际条约并不
直接规定私人的权利，一项条约即使规定了私人的权利，
这种权利也不能仅依据条约规定而存在，它还必须基于
国内法的承认。为私人创设行为规范的条约只是表明，条
约所创设的行为规范是准备给私人适用的，某一国家参
加这类条约的后果，主要是使得私人承受条约所创设的
规范的约束，由国家承担条约义务的性质并未因此改变。
很显然共同但有区别的责任"原则属于第一种情
况，即该原则仅对私人的利益产生影响，没有为私人创设
权利与义务。理论上，该原则的权利与义务主体都是各缔
约国，缔约国在承担这→原则义务而采取具体减排措施
时必将影响到域内企业的利益，域外适用时也会对其他
缔约国的企业产生影响。即使如此，如果某一缔约国违反
了该原则导致其他缔约国的私人利益遭受损失，享有起
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SHANGYEID喝GJI ,2014
诉权的也只能是受损害的缔约国，而不能是该缔约国的
私人企业。就欧盟"航空碳税"法案而言，即使欧盟违反了
"共同但有区别的责任"原则，其他国家域内的私人企业
也无权以原告身份依据上述国际协议寻求法律救济。
也就是说，某一缔约国企业以原告身份起诉欧盟"航
空碳税"法案违反了"共同但有区别的责任"原则，既存在
主体身份的适格性问题，也缺乏可被直接适用来支持自
己诉讼主张的法律依据。
(二)欧盟"航空碳税"是否侵犯了缔约国的领空排他
管辖权
非欧盟国家认为，欧盟决定征收的航空碳税法案违
反了《国际民航公约》即《芝加哥公约》的规定。《芝加哥公
约》是国际民用航空组织于 1944 年 12 月 7 日在芝加哥
召开的国际民用航空会议上签订的有关民航的公约，是
调整国际民航在政治、经济、技术等问题的国际公约。公
约确认，缔约各国承认每一国家对其领土之上的航空领
域具有完全的排他权。亦即每个缔约国仅对本国领土之
上的航空领域具有管辖权，对除此之外的航空领域没有
管辖权。反对欧盟"航空碳税"的国家认为，飞往欧盟的飞
机并不全是飞行在欧盟境内，欧盟碳排放交易体系无权
要求飞往或飞出欧盟的航班缴纳航空碳税，全程收取费
用不合理。该理由能否成立，取决于欧盟对航空碳税行使
的征收权是否侵犯了非欧盟各国对本国领空享有的排他
管辖权。反对者的观点很可能站不住脚:一是《芝加哥公
约》并不调整或不适用于碳排放问题;二是欧盟可以辩
称，欧盟无意对各航空公司在欧盟领域外的碳排放行使
管辖权，但欧盟有权对在欧盟境内航行的各航空公司全
程航线的碳排放进行管理。就技术标准而言，在机型、燃
料类型等一定的情形下，一个国际航空公司全程航线的
碳排放是基本均衡的，至少在目前，各国际航空公司不可
能从技术上保证，航空器在欧盟领域内的碳排放低于其
在同一航线上的其他领域内的碳排放水平，以达到欧盟
规定的碳排放标准。因此，欧盟从技术角度考虑，将各国
际航空公司全程航线的碳排放纳入 EUETS 并无不妥，也
没有侵犯各主权国家对本国领空享有的排他管辖权。
(三)欧盟"航空碳税"是否违反了世界贸易组织规则
欧盟"航空碳税"是否违反了世贸组织规则主要有两
层含义:一是指其是否违反了世贸组织的基本原则;二是
指其是否违反了世贸组织的具体规则。
世界贸易组织的原则有很多，其中最基本的原则有
二个:一是国民待遇原则;另一个是最惠国待遇原则。这
两个基本原则要求一国不应在其贸易伙伴之间、本国国
民与外国国民之间实施歧视性的贸易政策。撇开这两个
基本原则的适用范围和欧盟"航空碳税"的法律性质不
谈，目前还没有证据能证明欧盟实施的"航空碳税"违反
了这两个原则。
欧盟"航空碳税"是否违反了世界贸易组织的具体规
则呢?这个问题涉及到对航空碳税法律性质的认定。我国
国内一些学者倾向于将欧盟"航空碳税"归类为边境调节
措施或边境调节税，寄望以此寻找判断该税合法性的法
律依据。问题在于:一是欧盟决定将航空业纳入碳排放交
易系统导致可能对未达标的航空公司征收的"费用"在法
律性质上是否就是所谓"航空碳税"?这本身就是争议极
大的问题。因为 EUETS 本身并不是一个税收系统，按照
规定，如果航空公司自愿减少排放或达到排放标准或者
等量减少排放就可以不付费，不但如此，对于低于排放标
准的额度，航空公司还可以参与交易系统予以出售。二是
即使将"航空碳税"视为边境调节措施，但在 GATT/WTO
的诸项规则中，尚没有专门调整温室气体减排规则的协
议或条款，也没有可直接援引来判定欧盟"航空碳税"合
法性的法律依据。
综上所述，就欧盟与非欧盟国家围绕"航空碳税"展
开争论的三个问题来看，我们无法找到适当的国家法依
据并依此断定，欧盟"航空碳税"法案违反了现行的国际
法规则，因而是非法的。相反，欧盟"航空碳税"法案迎合
了国际社会加强保护环境的期待，在道德高地上为自己
树立了丰碑，也昭示着未来国际贸易法在环境保护方面
的发展方向。
四、对中国应对方式的检讨及建议
(一)谨慎采用诉讼方式，积极参与多边国际协调
此前，中国航协多次表示，中国坚决反对欧盟实施
"航空碳税"方案，并已经着于准备起诉欧盟。从前文的分
析来看，想通过起诉方式阻止欧盟实施这一方案，成功的
几率几乎为零。何况，美国已经败诉，此为前车之鉴。此次
欧盟实施航空碳税措施，受影响的是所有起降欧盟境内
的国际航空公司，中国在欧盟境内的航空市场份额有限，
我们在此事上充当"出头鸟单打独斗，招致诉累，很难
获得额外利益。因此，我们不妨积极与其他国家政府和航
空业界沟通协商，协调立场，共同应对欧盟实施航空碳税
造成的冲击和影响。
(二)理性动用贸易报复手段，切实树立负责任大国形象
在国际经济发展过程中，类似于"航空碳税"的贸易
措施一直就处在不断地产生、发展中。这些往往被视为贸
易保护主义的非关税贸易措施，如技术性贸易措施、卫生
与动植物检疫措施、国际劳工标准、动物福利以及环境保
护等等，无不都经历过从遭受指责、到渐渐接受，从单边
到多边的发展过程。欧盟"航空碳税"并不能简单地被视
为国际贸易领域中的一个新问题，也不能将其简单地理
解成贸易保护主义的新形式。它涉及面广，利益关系复
杂，不仅有欧盟官方的推动，更有欧洲广泛的民意和一些
国际非政府组织的大力支持。因此，如果我们简单地主张
或采取所谓的贸易报复手段解决此事，既可能丧失法理
和道义基础，也容易损害我们的国家形象。据悉，作为对
欧盟"航空碳税"反对措施的一部分，中国搁置的空客订
单数已经达到 55 架，总价超过 140 亿美元。在这些订单
被搁置的背后，其实中欧双方企业都蒙受了商业损失。以
国家之间企业的商业利益来反对和阻止他国并非专门针
对本国的、而是具有国际普遍适用效力的法律的实施，这
种方法和手段是一种非对称解决方案，似乎有点得不偿
陈玉祥:欧盟"航空碳税"之争与应对检讨
失，至少值得商榷!当前，欧盟正遭受经济危机，而中国经
济如日中天，中国就欧盟"航空碳税"单方面采取搁置订
单的贸易报复措施，会导致欧盟空客及其关联企业经营
受到重大影响，逼迫欧盟在"航空碳税"问题上妥协、让
步，但是，我们在让反欧盟"航空碳税"的国家和我们分享
这份胜利喜悦的同时，我们将会"收获"西方甚至整个国
际社会对中国心生厌恶之感，烙下暴发富有、粗暴无理的
国际形象。
(三)平心对待航空碳税政策， }I顶势减排未必利人损己
首先，从航空碳税方案出台的背景以及运作方式来
看，欧盟决定将航空业纳入 EUETS 不是心血来潮，而是
有其必然性和合理性。要厘清欧盟的航空碳税措施，还须
从欧盟内部较早实施的碳税谈起。所谓"碳税"(C缸bon
tax) ，是指一国政府对石化能源用户排放的二氧化碳强制
征收的税，其具体做法是对石化能源使用量或对二氧化
碳排放量分别征税或同时征税。目前，欧洲的瑞典、芬兰、
丹麦、荷兰、英国、德国、意大利、瑞士、挪威、捷克等许多
国家都已开始征收碳税。在碳税的基础上推行"碳关税"
则是欧盟下一个目标。所谓"碳关税"(C缸bontariffs) ，是指
一国政府对尚未实施强制性节能减排的外国进口产品征
收的一种惩罚性关税。目前，欧盟内部对于"碳关税"建设
有两种可供选择的方案:一种方案是先在欧盟内部推广
碳税，然后将各国分别实行的碳税政策予以统一，形成欧
盟的碳税政策，在此基础上推出欧盟的碳关税政策;另一
种方案是借助欧盟排放交易系统，亦即 EUETS 第三阶段
任务的实施，观察主要贸易伙伴对这种排放配额市场机
制的反应，然后根据具体情况推广碳关税。因此，EUETS
本身并不是碳关税，而是碳排放配额市场交易机制，该机
制允许将碳排放配额作为一种商品在欧盟内部市场交
易。欧盟委员会根据《京都议定书》为欧盟各成员国规定
的减排目标和欧盟内部减排量分担协议，确定了各成员
国的二氧化碳排放量，再分别由成员国根据国家分配计
划(NAP)分配给该国的企业。若企业通过技术升级、改造
等达到或超额完成了减排要求，可以将盈余的配额卖给
其他未完成的企业。欧盟 EUETS 经过第一期(2∞5-2∞7)
试运行，于 2ω8 年进入第二期(2008-2012)正常运行阶
段，目前正在为进入第三期 (2013 年 -2020 年)做准备。
EUETS 被认为是欧盟最成功的低碳政策工具。为了履行
自己对国际社会的承诺，欧盟 2020 年的碳排量将比 1990
年水平减少 30% ， 2020 至 2050 年，欧盟碳排放量还将大
幅度减少。到 2020 年，EUETS 对欧盟碳减排量的贡献率
将超过 650毛。由此可见，EUETS对欧盟完成减排目标的重
要性。EUETS 采用总量管制与排放交易机制，在这个系统
中，超过政府减排标准的企业必须向那些排放少于标准
的企业购买碳额度，每年都有新的工业领域进入这个系
统。这个系统现在包括了能源生产业、制造业，作为碳排
放量很大的行业，航空业被纳入这一系统具有必然性。很
显然，如果仅仅将欧盟自己的航空公司纳入EUETS 管理，
而将外国航空公司排除在外的话，则对付费飞行的欧洲
(下转第 32 页)
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商业经济第 2014 年第 1 期
中，坚持可持续发展的原则，在提高人民生活质量水平、
科技发展水平以及环境保护等方面作出了很大的努力，
以保持经济的可持续发展。但从其在第 5 、6 ，7 主成分上
的排名可以知道，广州的经济增长方式仍然粗放，需要加
强生态污染治理、资源能源节约的工作强度。综合得分排
在二、三名的深圳和珠海也存在同样的问题，在环境污染
治理和资源浪费问题的处理上有所欠缺，反映了珠三角
地区的经济增长方式未完全转变到集约经营的模式上
来。珠兰角地区在今后一段时间内仍要致力于转变经济
增长方式的工作上，在追求经济增长的同时要更注重经
济发展的可持续性。
(二)广东东翼地区经济可持续发展后劲不足
广东省东翼地区的汕头、潮州、揭阳和汕尾的综合得
分排名处于中下水平，经济可持续发展能力低。四个地区
当中，只有潮州的城乡人民生活质量比较高，这主要是因
为潮州的陶瓷业发展成熟，为当地居民提供了就业保障，
在一定上解决了当地人民的生活来源问题，但是从其第
兰、四主成分的得分排名来看，它在经济过程中过少考虑
经济增长的可持续性问题，环境问题没有得到解决，从而
导致其经济可持续发展能力不足。其余三个地区在第一
主成分即人民生活质量提升的排名都很靠后，笔者认为
主要是因为东翼地区的产业发展落后，当地就业水平低，
经济增长能力弱，经济发展不起来，从而使东翼地区失去
了经济可持续发展的中心支撑力量。在今后的经济发展
过程中，广东省应合理布局产业的地区分布，关注东翼地
区的产业发展的优势，合理利用东翼地区的资源，发展当
地经济。
(兰)广东北部山区的经济可持续发展能力有待提升
由于第一主成分的方差贡献率最大，对综合得分的
SHANGYE JINGJI ,2014
影响最大，因此综合得分排名一般与第一主成分的得分
排名应该是一致的。从韶关、河源、梅州、清远和云浮在第
一主成分的得分排名可知，北部山区域乡人民的生活质
量处于中等水平，其经济可持续发展能力有待提升。尤其
是清远和云浮，它们的综合得分排名落后于在第一主成
分上的排名，出现这种情况，清远主要是因为在生态环境
污染治理和资源利用问题上做得不够好，而云浮主要是
在科技发展、资源利用以及社会医疗保障方面的工作上
做得不足。清远由于电子垃圾拆解业的兴起，给其环境造
成了严重的污染，环境污染问题严重阻碍了清远实现经
济可持续发展，政府应关注清远的环境污染问题，加强该
地区环境保护、污染防治的力度，发展绿色循环经济，同
时注意引导云浮发展科技产业，提高北部山区经济可持
续发展的综合能力。
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[责任编辑:王凤娟]
一←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←回-←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←--←·
(上接第 23 页)
航空公司而言就不公平了。
其次，航空碳税法案裹夹着环境保护诉求和可持续
发展理念，暗合了当今国际减排的呼声，得到了国际环保
组织和环保人士的广泛拥护，中国挑头反对无疑会给自
己的国际形象抹黑，得不偿失。就欧盟航空碳税影响的范
围来看，全球将被纳入 EUETS 的航空公司有 2000 多家，
而中国只有 33 家，只占受 EUETS 影响的航空公司总数
的毛。从中国国际航空公司在国际航线上选用的机
型来看，主要购买和使用的也都是美国的波音飞机或欧
洲的空中客车，这与其他国家的情况基本一致。其他国家
能够应对 EUETS 系统，为何我们不能?我们总在要求调
整经济结构、转变经济增长方式，通过输入性的政策压力
促使中国航空业调整经营理念，转变经营方式，提高管理
水平，又何尚不是一次难得的机遇?
最后，中国航空界应积极借鉴国外同行减排先进经
验，全面应对国际航空业竞争规则的变革。欧盟的航空碳
税措施不仅仅是一场国际航空业界必须承受的减排压
力，更可能是对世界释放的一个关乎国际航空业竞争规
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则变革的信号。面对 EUETS 的减排要求，从短期来看，中
国的航空公司可以通过参与碳交易购买碳额度，或者通
过将航空碳税措施增加的成本转嫁给消费者等措施来挂过
难关。但是，从长远来看，上述措施只能是临时'性的，是权宜
之计，在国际竞争的大环境下不带有可持续性，而只有采取
措施降低航空公司的碳排放才是最根本的。目前，欧美的
一些航空公司已经采取的减排措施可资中国同行借鉴，这
包括改用更清洁的航空用生物燃料、改换更节能的机型、
减少不必要的航线、限制不必要的飞机跑道扩建等。
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[责任编辑:刘玉梅]
