南山区基本建设财务管理情况专项审计调查结果
信息来源：南山区 [内容纠错]信息提供日期：2009-05-07
根据《深圳经济特区审计监督条例》的规定，2008 年 7 月 7 日至 9 月 2 日，深圳市南山区
审计局对区基本建设财务管理情况进行了专项审计调查。现将审计结果公告如下：
一、基本情况
2005 年南山区政府按照市政府统一部署，对建区以来至 2004 年 12 月 31 日的政府投资项目
资产进行清理，区审计局承担政府投资项目资产审计清理任务。在审计清理的过程中，发现
以往年度的基建项目普遍存在基建财务管理不规范的情况。由于这次资产清理工作截止日
为 2004 年 12 月 31 日，距今已将近 4 年，其间南山区政府投资项目的管理在逐步规范。为
此，区审计局以 2003 年至 2007 年立项的基建项目为调查范围，对南山区基本建设财务管理
情况进行调查，反映目前存在的问题，提出相应建议，以促进区进一步加强基建财务管理和
监督，规范基本建设投资行为，提高投资效益，为区政府提供决策参考。
二、审计评价
区政府近几年来不断加强对政府投资基建项目的管理，提高会计核算的效率，在资金管理和
资产管理方面做了大量工作，基建财务管理逐步规范:
1.统一管理的模式提高了财务核算效率;
2.国库直接支付模式提高了资金使用效率;
3.基建财务会计核算逐步规范;
4.产权登记和资产移交工作正在逐步开展。
三、审计调查发现的主要问题
1.基建财务管理制度仍不完善
被调查的 8 家建设单位都没有单独的基建财务管理制度，仅在单位财务管理制度中部分得到
体现，主要集中在工程款审批支付方面, 未能涵盖基建财务票据管理、档案管理、报表编制、
竣工决算等环节，缺乏系统性。
2.部分建设单位基建账管理不规范
主要表现为：(1)部分基层建设单位基建账设置不规范。本次调查的基层建设单位中，有的
办事处未按规定单独设置基建账、单独核算基建成本；有的办事处虽单独设置了基建账，但
将固本强基项目放在经费账中核算。(2)个别项目账务处理错误。如某扩建工程存在账务处
理错误，将应计入待摊投资科目的设计费、监理费、审核费等内容错误计入建筑安装工程投
资科目。(3)会计科目设置不够明细。工务局设置的会计科目级别较多，在工程项目下按标
段、承包单位、合同号进行了明细核算，每份合同的付款情况比较清晰。部分被调查建设单
位设置的科目级别较少，仅明细核算到项目，影响核算效果。
3.普遍存在账务处理不及时现象
在南山区政府投资项目审计清理中发现，2004 年 12 月 31 日之前的 937 个基建类项目中，
截至 2008 年 6 月 30 日，只有 99 个项目办理了财政决算批复，其他 838 个项目未办理财政
决算批复，基建账务未得到及时处理。在本次抽样详查的 17 个项目中，都未能及时进行账
务处理。账务处理不及时的主要原因是：（1）由于竣工决算编制、决算送审、决算批复等
相关环节不能及时完成，导致项目在竣工以后不能及时进行账务处理，科目余额长期挂帐，
不能真实准确反映资产状况。如某中学建设项目，2005 年 7 月竣工，项目余额 2007 年年底
还挂在账上。（2）在区财务管理中心核算的单位，基建项目竣工后，财务人员必须根据决算
审计报告和决算批复才能做出账务处理，但目前这些资料只流转到各建设单位，未流转到区
财务管理中心，需要财务人员主动索取，才能进行账务处理。（3）在国库直接支付模式下，
建设单位到财政局申请付款，财政局在规定期限内审批并付款之后，会形成付款回单，建设
单位不及时领取付款回单，也会影响账务处理的及时性。
4.普遍存在基建项目竣工财务决算不及时现象
被调查建设单位 2003 年至 2007 年立项的基建项目共 430 个，已竣工项目 312 个，已办理竣
工验收手续项目 290 个，进行了竣工财务决算的项目 70 个，仅占已验收项目的 24%。在抽
样详查的 17 个项目中，5 个项目在竣工后没按规定进行竣工财务决算；12 个项目的竣工财
务决算都未按规定在竣工后 3 个月内完成。如某排洪工程项目，竣工时间为 2003 年 6 月 25
日，决算编制时间为 2007 年 8 月 10 日，决算编制距离竣工时间间隔 4 年。未及时进行竣工
财务决算的原因主要有：（1）建设单位结算不及时；（2）在区财务管理中心核算的建设单
位未配备会计人员，报账员无法胜任竣工决算报表编制工作；（3）相关部门对建设单位竣
工决算报表的编制缺乏有效的监督手段。
5.产权登记和资产移交制度建设滞后
目前被调查单位已竣工验收的 290 个项目中，只有 19 个项目进行了产权登记、53 个项目进
行了资产移交，93%的项目未经产权登记，82%的项目未办理资产移交手续。以前对产权登
记和资产移交工作缺乏操作性强的管理办法和实施细则，南山区政府 2007 年已出台了《南
山区行政事业单位物业资产管理暂行规定》，管理范围仅局限在行政事业单位的物业资产，
对市政基础设施建设等项目的产权登记仍缺乏规范管理;而对资产移交工作至今没有相关管
理办法来规范,造成此项工作进展缓慢。如工务局部分市政项目建成后，涉及市、区城管局、
蛇口工业区、供电公司、市水务集团、燃气集团等资产接收单位，移交手续繁琐，周期长，
无法及时办理资产移交手续。
6.基建财务人员对业务的熟悉程度不够
基建财务人员对业务熟悉程度不够，影响了基建财务管理效率。主要是因为我区除工务局之
外的建设单位均不是项目建设的专业部门，均未配备专职基建财务人员，其财务人员要同时
处理经费账与基建账，且基建项目相对较少，对基建财务方面的业务熟悉程度不够。
四、审计建议
1.建立健全各建设单位基建财务管理制度
建议各建设单位结合自身实际，建立健全基建财务管理制度，从基建财务机构的设置、岗位
设置及职责、财产物资的原始记录及清查、工程款支付、票据管理、档案管理、报表编制、
竣工决算等方面来规范本单位的基建财务管理行为。
2.深化基建财务管理，提高基建财务核算的规范性和效率
对部分建设单位基建账管理不规范、普遍存在账务处理及竣工财务决算不及时的问题，除要
求建设单位规范其基建财务行为外，还需要相关部门从管理层面出发，通过制度建设解决，
建议：
（1）扩大“统一管理、集中核算”模式的应用范围
建议在建立区统一的财务管理核算中心时，考虑将区各建设单位的基建业务进行统一管理、
集中核算。通过在区财务管理中心配备相应的专业基建会计人员，严格按照国家统一的会计
制度进行核算，进一步规范会计行为，提高会计核算工作的质量和效率。
（2）建立财政部门、建设单位及区财务管理中心间的协调配合机制
通过建立财政部门、建设单位及区财务管理中心间的协调配合机制，理顺区财务管理中心与
有关建设单位关于竣工决算报表的编制，票据、审计报告、决算批复函等相关资料的传递环
节，建设单位应及时到财政部门领取付款回单，以解决账务处理不及时、竣工财务决算不及
时等问题。
（3）强化财政部门对基建财务行为的监督管理
建议财政部门建立一套对建设单位的考评机制，结合专项检查，督促建设单位对基建财务会
计核算的不规范行为整改并及时进行竣工决算。同时，严格执行报表定期报送制度，要求各
建设单位及时报送基建项目的财务报表及相关资料，使财政部门及时掌握工程进度，实现基
建项目动态监督管理。
3.加强产权登记和资产移交的制度建设
《南山区行政事业单位物业资产管理暂行规定》只涵盖了行政事业单位的物业资产，建议对
于其他类型单位（如街道办事处）、其他类别的政府投资项目资产也应明确产权登记的管理
部门，尽快制定相关管理规定，完善资产管理的制度体系。
政府投资项目资产移交涉及部门多、情况复杂、需要建设单位、接收单位、管理部门共同配
合完成。建议相关部门加强沟通协调，尽快制定政府投资项目资产移交管理相关规定及实施
办法，明确资产移交工作的管理机构、管辖范围、管辖对象、移交程序、违反相关规定的处
理等方面内容。
4.强化业务培训，提高基建财务人员业务水平
基建项目的核算专业性较强，其管理规定、会计制度均不同于日常经费的账务处理。建议相
关部门组织培训，开展系列专题讲座，提高基建财务人员的基建财务管理、会计实务、会计
核算等方面的业务水平。
基本建设项目竣工财务决算审计工作的思考
基本建设项目竣工财务决算审计，是基本建设项目审计的重要环节，加强对竣工决算
的审计监督，对提高竣工决算的质量，，正确评价投资效益，总结建设经验，改善基本建设
项目管理有着重要意义，在基本建设项目竣工财务决算审计中，财务审核不仅要审核整个项
目资金在使用过程中，有无违规违纪行为，还要指导、帮助建设单位把整个项目的资金来源、
到位、使用、支付、结余等情况理清楚，促进建设资金合理、合法使用，并正确评价资金使
用的绩效。
一、经审计发现基本建设财务管理中存在的主要问题
（一）会计核算不规范。会计核算是财务管理的一部分，准确无误的计量工程成本，
核算费用，才能正确地对形成的固定资产进行计价。在基本建设会计核算上存在的主要问题
有三点：
1、建账不规范。部分建设单位，未能严格按照基本建设会计制度设置会计科目，进
行会计核算，有的建设单位只列“拨款收入”和“拨款支出”，将各种投资支出统一以“流水”形
式记帐，有的建设单位“待摊投资”不分明细核算，会计科目设置不准确、不规范，不能准确、
详实的反映建安投资支出、待摊投资支出及其他投资支出，甚至有的建设单位将经费帐与基
本建设项目帐混在一起核算，难以区分建设成本和经营成本。
2、会计科目设置不规范、不准确。这是普遍的问题，比如：对建筑安装工程投资没
分明细核算，在办理竣工财务决算的时候，很难满足竣工财务决算的报表填制工作；对建设
单位管理费的核算，会计制度要求进行明细核算，有的单位只是进行到二级核算，无法分清
核算的具体内容；对待摊投资的核算不准确，比如对存款利息的核算，应在“待摊投资—借
款利息”科目中进行核算，有的单位却在“待摊投资—其他投资”中进行核算；对于预付施工
单位的工程款，在预付的时候在此科目中核算，在工程计量支付工程款时应予以冲回，而有
的单位是在工程完工后才冲回预付工程款，等等。
3、项目建设成本核算不完整。公路工程建设项目资金来源渠道很多，主要包括：国
债资金、中央专项基金、省级配套资金、县乡财政拨款和村街自筹等地方配套资金。在工程
施工过程中，地方配套资金没有拨付到建设单位或者以其他方式作为投资的，出资方直接把
资金拨付到施工单位，没有给建设单位履行拨款手续，建设单位无法取得入账的原始凭证，
无法进行账务处理，因此造成项目归集核算的建设成本不完整。
（二）建设资金管理不规范、不到位
1、没有开设银行专户存储建设资金或者多头开户。财政部《关于解释〈基本建设财务
管理有关管理规定〉执行中有关问题的通知》中要求，“同一个建设项目，不论其建设资金
来源性质，原则上必须在同一账户核算和管理”，在实际工作中有的建设单位没有专户存储
建设资金，而是把建设资金混同在其他资金账户中一并核算；有的单位由于项目资金来源渠
道、性质不同，造成多头开户，对同一个建设项目在几个银行开设账户核算建设资金，违背
了基本建设财务管理的规定。
2、对施工单位垫付工程款不合规。按照基本建设会计核算的要求，在项目尚未批准
开工以前，可以支付前期工作费用（但不得支付工程款）；计划任务书已经批准，初步设计
和概算尚未批准的，可以支付必要的施工费用；施工企业确需备料周转金的，建设单位可根
据合同规定拨付一定的备料款。备料款一般不得超过当年建筑安装工作量所需资金的 25％。
建设单位支付的备料款，应根据周转情况，陆续冲抵工程款。凡是不具备施工条件的，不得
拨给备料款。而在实际的会计核算中，有的单位并没有按以上要求执行，随意预付给施工单
位工程款，有的预付工程款比例过高，占用建设资金较多，影响了建设资金的使用效益。
3、预留工程的质量保证金不规范。按照基本建设财务管理办法规定，“建设单位必须
按工程价款结算总额的 5％预留工程质量保证金，待工程竣工验收一年后再清算”。有些建
设单位没按规定预留质量保证金，工程质量有问题时很难向施工单位找回应扣回的款项，起
不到约束施工单位确保工程质量的作用。
4、建设单位管理费支出不规范。按照基本建设单位会计核算的要求，对建设单位管
理费应实行“总额控制，据实列支”，有些单位的此项费用超预算或概算较多，挤占建设成本，
有的单位按计提金额列支，有的单位却是从别的账户列转支出，违反了建设单位管理费的使
用规定。
5、资金筹措不及时，尤其是地方配套资金到位迟缓，严重影响了建设进度及上级拨
付资金的使用效益,有些项目由于地方配套迟迟不能到位，导致工程停工，严重影响资金使
用效益。
6、工程价款结算不合规。没有严格按照计量支付制度支付工程价款，而是为施工单
位大额垫付资金或借款给施工单位，不按工程进度拨付建设资金。
7、 部分资金不纳入帐内核算，私设“小金库”
部分建设单位未将代扣代缴税金手续费返还、保险费佣金返还、出售招标文件收入、
对施工单位的工程质量、工期罚款、施工单位、监理单位的赞助款等，纳入帐内核算，而是
将以上收入另设“小金库”，成为腐败的“温床”。
（三）务管理制度不健全或者执行不力。会计制度是执行财务管理的依据，更是一种
约束。各单位应当根据国家有关法律法规和基本规范，结合部门或系统的工程项目内部控制
规定，在岗位分工与授权批准、项目决策控制、概预算控制、价款支付控制、竣工决算控制、
监督检查等方面建立内部控制制度，建立适合本单位业务特点和管理要求的工程项目内部控
制制度，并组织实施。单位负责人对本单位工程项目内部控制的建立健全和有效实施负责。
在实际的工作中，比较欠缺的制度有《筹资、融资管理制度及办法》、《概预算控制制度》、
《竣工财务决算控制制度》；普遍执行不力的会计制度是《工程价款支付制度》，有的单位虽
然制定了制度，但是没有严格按照制度规定支付工程价款，使制度形同虚设。
造成以上财务管理问题的主要原因有：1.缺乏对基本建设财务管理的认识，包括两个
层面的内容：一是单位领导对财务管理认识不足，少数建设单位忽视单位财务管理，认为只
要资金不放入自己的口袋里，就不是问题。注重争项目、争建设、争速度，不抓内部财务管
理，忽视配套资金的落实、忽视项目建设的管理、忽视建成后的运行及效益发挥的问题；二
是会计人员对基本建设单位的财务管理缺乏认识。由于建设项目的阶段性，基建会计人员多
为临时抽调人员，在完成项目建设后不能继续从事基建会计工作，客观上造成了基建会计人
员紧缺、业务素质相对较低等问题。大部分会计对基本建设会计核算的程序、核算的范围、
核算的方法、财务管理等诸多方面了解较少，操作起来很不顺手。2.单位对基本建设财务管
理制度制定不严格、不健全。3.缺少和有关单位、部门的沟通，造成会计核算建设成本不完
整，计量支付等制度执行不严格。4.监督检查弱化。
二、改进建议
1、位领导不仅要重视争取建设项目，更要注重建设项目的财务管理工作，支持财务
工作。财务管理不仅仅是工程开工以后的工作，财务人员在项目前期就应该参与，从财务的
角度对项目进行可行性研究分析，为领导层的决策提供依据。同时严格施工合同的变更、调
整程序和规定要求，避免人为因素造成虚增支出等问题。
2、全基本建设单位财务管理制度并严格执行。根据单位的需要和基本建设会计制度
及财政部基本建设财务管理办法等规范的要求，建立适合本单位的财务管理制度，并严格执
行。对建设资金进行专户存储，专款专用；按照基本建设单位预算管理制度，严格按预算执
行，严禁超预算支出；对于计量支付制度，一定要明确规定，要由单位的财务部门掌握建设
资金的拨付情况，对工程款的支付进行把关；正确处理工程结余资金，该交回投资方的要交
回，该归还贷款的要归还贷款，最后仍有结余资金的，要按照基本建设财务管理规定使用资
金；按要求积极办理工程的竣工财务决算，建立起严格的决算审计及决算批复程序，使其规
范化和制度化，为正确计价形成的固定资产提供依据。
3、强对从事基本建设单位会计人员的专业培训和技术交流。对会计人员定期进行基
本建设会计制度和基本建设财务管理等制度法规的培训和上岗前的培训，使具体财务核算管
理人员了解施工工艺流程。还要定期组织他们带着实际工作中遇到的问题进行讨论，集思广
益，找到最适合的会计处理办法，加强会计核算的正确性和准确性；采取“请进来，走出去”
的交流方式，吸取先进单位的管理经验，取长补短，提高基本建设财务管理水平。
4、强与有关单位和部门的沟通，做好财务管理工作。对于建设成本不完整的问题，
要多与有关单位和部门沟通，取得合法、合规的入账依据，比如：直接拨付施工单位工程款
的，可以和地方财政局等部门协商，将拨款的单据提供给建设单位一联，作为建设单位的入
账依据；对投工投劳的，应将投工投劳的经驻地监理及项目经理确认签字后的原始单据提供
建设单位做为记账依据；针对工程的配套资金问题，采取两种方式进行解决，一是对开工项
目严格执行“配套资金不到位，禁止开工”，以促使配套资金及时到位，确定无法到位的，取
消项目；二是对已开工项目，配套资金未到位的，积极与资金拨付单位联系，争取配套资金
早日到位，为工程按期完工提供保证。
5、强会计基础工作。对基本建设项目单独设置基建账进行核算，按照基本建设会计
制度规定，规范核算程序和核算办法，正确使用会计科目，正确归集建设成本，及时准确地
提供财务报告。
6、强财务监督力度。基本建设项目的财务监督不仅仅是建设单位的事情，还包括财
政部门的监督，要构建自我约束、内部控制和外部监督相结合的监督检查机制。把事前监督、
事中监督和事后监督结合起来，监督建设资金的使用情况，监督基建程序是否规范，监督是
否执行《基本建设财务管理办法》，以促进提高财务管理水平和资金使用效率。
2022 年 5 月 20 日星期五 08:32:09
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