社会保障的制度模式
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所谓社会保障制度模式，就是指社会保障制度发展的过
程中，经过已经实施社会保障制度的各个国家不断的经
验积累，从中抽象和归纳出来的具有规律性的解决社会
保障问题的经验总结。这一规律性的经验总结对其他国
家实行社会保障制度的过程具有指导作用。
社会保障制度模式是由各国的社会、经济、政治、历史
文化等多个因素共同影响和决定的。由于经济基础、思
想传统、社会制度等方面的差异，各国所选择的社会保
障制度也不尽相同，从而形成了不同的社会保障制度模
式。从各国的具体制度安排出发，当前世界上普遍采用
的社会保障模式主要有三种类型：社会保险型社会保障
模式、福利国家型社会保障模式和强制储蓄型社会保障
模式。
你认为影响一个国家社会保障制度选择的因素
有哪些？
一、社会保险型社会保障模式
社会保险型社会保障模式又被称之为“传统型社会保障
模式”，或者“自保公助型社会保障模式”，是近代工
业化的产物。其制度目标是为社会成员提供基本的经济
安全保障，以维护公民必要的生活条件。
社会保险型社会保障模式以面向劳动者建立各种社会保
险制度为核心，补充以其它救助性或福利性政策，构成
了能够满足工业社会需要的社会安全网。
1、社会保险型社会保障模式的特征
社会保险型社会保障模式是最早出现的社会保障模式。该
模式起源于19世纪80年代的德国，其后为西欧、北欧的
一些国家和美国、日本等国所仿效。到目前为止，它已经
成为包括美国、德国、日本等主要发达国家和部分发展中
国家实行社会保障的主要制度模式。
社会保险型社会保障制度的目标是以劳动者为核心，通过提
供一系列的基本生活保障，使社会成员在疾病、失业、年老、
伤残、生育或死亡等需要特别帮助的情况下得到经济补偿和
安全保障。社会保险型社会保障模式具有如下基本特征：
第一，以劳动者为核心建立社会保障制度。在该模式下，社
会保障主要面向劳动者，特别是工薪劳动者。在某些情况下，
该模式还通过劳动者惠及其家庭成员。
第二，责任分担。社会保险型社会保障模式强调企业和个人
在社会保险缴费方面的责任。社会保险费用由国家、雇主和
劳动者三方分担，以劳动者和雇主的缴费为主，国家财政给
予适当支持，扮演最后责任人的角色。即雇主和个人投保，
国家资助，形成一种风险共担和责任分担的机制。
第三，权利与义务的统一。劳动者享有社会保险的权利与社
会保险缴费的义务相联系，享有社会保险的待遇水平与社会
保险缴费多少、时间长短和缴纳人收入水平相联系。一般而
言，不参加社会保险或不缴纳社会保险费（税）者是无法享
受社会保险待遇的。
第四，社会保障基金使用过程中的互助共济性。社会保险缴
费中只记录个人参加保险缴费情况，不建立以给付为目的的
个人账户。社会保险基金在受保成员间调剂使用，代际之间
转移支付，实行互助互济，共担风险。
第五，社会保险基金的筹集和使用采用现收现付形式。根据
当前或今后一段时期内对保险金的需求来确定当前的社会保
险费率。
由此可见，社会保险型社会保障模式重视权利与责任的对应
关系，在追求公平的同时也体现了效率原则。社会保障基金
在社会成员之间统筹使用，体现了社会保障互助互济的宗旨。
但是，采用现收现付的基金筹集模式容易受人口年龄结构与
人口就业比例的影响，难以应付人口老龄化导致的养老金支
付高峰，进而可能因基金积累不足而造成财务危机。因此，
有必要对此保持警惕。
2、社会保险型社会保障模式典型国家分析
德国
德国是实施社会保险型社会保障模式的典型国家。19世纪80
年代，德国先后颁布了《工人疾病保险法》（1883年）、
《工伤事故保险法》（1884年）、《养老金保险法》
（1889年）三部具有开创性意义的保险法典。20世纪初到
30年代又通过了一系列社会保险立法，从而形成了初步的社
会保险体系。
二战以后，在艾哈德政府的持续努力以及社会市场经济的推
动下，德国社会保障制度逐渐完善。
德国社会保障制度的基本原则是：发挥市场的调节作用，保
证社会正义与公平，维持社会公正与经济效率的内在统一性。
德国的社会保障制度主要包括两个大体系：
一是为劳动者提供保障的“社会保险体系”，这是德国社会
保障制度的核心。社会保险体系是第一层次的社会保障，它
以缴纳保险费为依据提供服务。其中失业保险、养老保险、
工伤保险和医疗保险被誉为德国社会保险体系的四大支柱。
二是为特殊人群提供帮助的“关照体系”，这是德国社会保
障制度的必要补充。关照体系是国家、社会和企业联合建立
起来的第二层次的社会保障网络，意在维护中下层家庭的利
益。
具体来说，德国社会保障制度主要包括社会保险、社会赡养
和赔偿、社会补贴、社会救助。其中以社会保险和社会救助
最为重要。
社会保险
①养老保险
德国的养老保险是由法定养老保险、企业补充养老保险和私
人养老保险三个层次组成的。法定养老保险是养老保险制度
的支柱，具有强制性，所有的工人和职员都必须参加，其目
的是保证就业者退休后能够保证适当的生活水平。法定养老
保险的费率为被保险人税前工资总额的%，由雇主和雇
员各负担一半。通常劳动者年满65岁者即可领取养老金，在
某些前提条件下，年满63岁或60岁即可领取养老金。如投保
者死亡，其家属也可得到一定比率的养老金。法定养老金随
工资的增长而作相应调整。
企业养老金是企业自愿为其职工支付的额外老年补贴，是对
法定养老保险的必要补充。国家以税收优惠等政策大力鼓励
企业设立补充养老保险。目前，德国从业人员中约有三分之
二的人具有将来领取企业补充养老金的资格。德国的自由职
业者如医生、律师、艺术工作者等一般参加私人养老保险。
②失业保险
德国的失业保险基金来源于雇主和雇员缴纳的失业保险费，
同时国家根据就业促进法给予财政补贴。雇主和雇员缴纳的
保险费为税前工资总额的%，双方各承担一半。德国失业
保险的待遇是多层次的，首先是发放失业期间的工资性替代
补贴，即失业保险金，并支付有关职业培训的费用。另外，
支付旨在维持和创造就业岗位措施的费用，开展职业介绍和
职业咨询、进行对残疾人的职业促进等。
在德国发放失业保险金的基本原则是：职业介绍优先于待遇
发放。只有在经过一定的职业介绍还没有消除失业状态的前
提下，才发放失业保险金。一般情况下，失业保险金发放期
限为一年。
除失业保险金之外，德国还发放失业救济金。失业救济金不
是从交纳的失业保险费中支付的，而是从国家税收中支付的。
失业救济金一般是在失业保险金发放期限截止后才开始发放
的，或是对没有参加失业保险者如公务员、法官、士兵等发
放。它的发放时间通常也是每次限期一年。
③医疗保险
医疗保险在德国社会保障体系中占有十分重要的地位，几乎
所有的德国公民都参加了医疗保险。德国医疗保险费的缴费
比例为被保险人税前工资总额的%，一般由受保人和雇
主共同负担。雇员按照职业的区分参加不同保险公司举办的
社会医疗保险。医疗保险除支付被保险人生病时的治疗费用
外，还包括生育补助、家庭补助以及病人家庭护理等。对于
必要的疗养，保险公司也会全部或部分支付疗养费用。
德国的社会医疗保险实行“社会共济”的原则，每个人所缴
纳的医疗费用只与其经济能力挂钩，而与年龄、性别及健康
状况无关。这一原则还体现在投保人的配偶和子女的免费医
疗保险上。单身投保人与有家属的投保人，如果收入相等，
那么他们所缴纳的医疗保险费也相等，但后者却是全家受保。
④工伤事故保险
在德国，所有的雇员、农民都参加工伤事故保险。自由职业
者可自愿投保，大学生、学生和幼儿园儿童也在受保险保护
之列。
工伤事故保险金由雇主单独交纳，保险费率参照各行业工伤
发生频率的高低及企业工伤事故状况而定。在发生伤亡事故
以及因职业病引起疾病或死亡时，投保者可要求支付保险赔
偿金。上下班途中发生的事故也算作劳动事故。
工伤事故保险赔偿金包括医疗费、伤残补贴、养老金、丧葬
费及亲属抚恤金，这些支付项目的水平也随着普遍收入的变
化而变化。一般而言，参加工伤事故保险可以减轻企业支付
高额赔偿的负担，对雇员因工伤带来的严重后果给予了足够
的保障。因此，在德国不论是雇主还是雇员，都愿意加入工
伤事故保险。
⑤护理保险
护理保险是德国一种新的保险制度，它是从1995 年初开始
实施的，其主要目的是为了保障老年人及病残人员在需要护
理情况下的权利。德国传统上对老年人及病弱人员的护理主
要是在家庭内部进行，但随着社会经济的发展及家庭结构的
变迁，如今在德国已找不到传统“大家庭”的踪影，这一原
来由自我负责的部分也不得不由社会来承担了。
每个参加法定医疗保险的社会成员在他的法定医疗保险机构
参加护理保险，参加私人医疗保险的人也必须参加一项私人
护理保险。护理保险费的缴纳数额为被保险人税前工资总额
的%，由雇主和雇员各付一半。取得生活费权利的子女和
无收入或收入甚微的配偶，在家庭保险的范围内，免费享受
护理保险。凭借护理保险偿付的保险金，可使绝大多数需要
护理的人，将有可能至少在经济上凭自己的力量来掌握自己
的命运。
社会救助
德国社会救助制度的主要目标是帮助那些通过其它社会保障
项目无法或不足以保证其基本生活的贫困者。每个德国人，
包括有避难权的外国人均有权获得。
救助的原则是“先保险后救助”，及“尽可能发挥受援者的
自救力”。与社会保险制度强调义务和权利对等不同，社会
救助基金源于政府的税收，由德国最低一级行政机构负责管
理，无偿发放，它是德国社保制度最后的“收容及防御网”。
同时，为了发挥救助制度的激励作用，该制度规定被救助者
要积极寻找工作，主动拒绝可能的工作，则意味着失去救助。
德国的社会保障制度在目标选择上向效率倾斜，强调保障对
象的自立和自主意识，同时也不乏一定的互助共济性，是一
种比较灵活和有后继力的保障制度。但即使如此，随着近年
来人口的结构的转变和社会福利开支的增加，德国的社会保
障制度也出现了危机。
另外，德国的众多社会保障项目，包括教育、养老、医疗等
在内的巨额福利项目预算，大多面向中产阶级，违背了“由
富人向穷人”进行财富转移的初衷，这也是德国社会保障制
度的一个重大缺陷。
美国
美国的社会保障制度也属于社会保险型社会保障模式，但有
着自己显著的特点。除北欧外，大多数发达国家都效法美国
的保障制度。
美国的社会保障制度始于罗斯福新政时期，1935年《社会保
障法案》（Social Security Act）的通过，为公民的基本生
活保障提供了两道防线，即交费性的社会保险和不交费的社
会救助，也标志着美国现代社会保障制度由此建立。该法案
实施后，美国的社会保障制度又经过多次修订和补充，形成
了比较健全且范围广泛的制度体系。
目前美国的社会保障制度主要由社会福利和社会保险两大板
块构成。
社会福利
社会福利主要是一系列针对低收人阶层和贫困社会成员进行
救助的项目。美国政府提供的社会福利补助有70多项，其中
比较重要的有 “需要家庭的暂时救助”、“补充保障收入
”、“医疗照顾和医疗救助”、“食品补助”、“一般援助
”和“住房补助”等。
这些政策的主要内容包括：一是提供直接的资金支持，以提
高贫困者的购买力；二是提供生活必需品；三是保护儿童和
青少年的成长环境；四是与创造就业机会相关的方案。
社会保险
美国的社会保险计划主要包括三类，分别为联邦养老保险
(OASDI)计划、联邦医疗保险(Health Insurance for Aged
and Disabled)计划以及联邦/州失业保险(Unemployment
In-surance)计划。由此产生三类社会保险信托基金，又称
社保基金，即社会保障信托基金、医疗保险基金和失业保险
信托基金。以税收形式筹集的资金全部由美国财政部的基金
专户保存，各自独立管理运作。
①养老、遗属与残疾保险
美国人的养老保障体系被形象地比喻为“三条腿的板凳”。
第一条腿是政府责任下的社会保险与社会救助，它是美国人
养老保障的“精神支柱”；第二条腿是雇主责任下的雇主年
金（private pension）及雇员团体保险，这是美国人养老
保险的“载重主体”；第三条腿则是家庭责任下的个人退休
储蓄（如IRA等）与个人人寿保险，它是美国人养老的自我
保障部分。这一多元化的、多支柱的养老保险体系极大地分
散了国家（政府）承载养老社会负担的风险。
美国的养老保险计划是一个捆绑式的复合养老计划，名叫
OASDI（即老年、遗属、残疾保险）。它不仅包括了养老保
险，而且还包括了基于养老保险的遗属保险和残疾保险。养
老、遗属与残疾保险是美国社会保险的主体，属强制性保险，
是美国社会保险中最重要的一项，其资金支出约占社会保险
支出总额的80％左右。
美国OASDI计划是以工薪税（payroll tax）的形式——
OASDI税来筹资的，它由雇员及其雇主平均各缴付一半的税
金。自从1990年以来，OASDI税率一直固定为%，雇员
与雇主各缴付%。相应地，自雇者则由自雇者单方缴付
%的工薪税。由于OASDI是采用纳税方式来融资的，因
此，它的强制性有法律的高度保证，实施起来更为威严而有
效。筹措来的保险基金全部存入养老、遗属保险信托基金和
残疾人保险基金。
领取养老保险金者必备的条件是：在需要缴纳工薪税的劳动
岗位上工作满10年，并连续10年缴纳了工薪税。在年龄上，
规定年满65岁的公民才可享受养老退休金待遇，而62——
65岁的退休者只可部分享受养老退休金待遇。
②失业保险
美国的失业保险是由联邦政府和州政府联合实施的。美国失
业保险具有强制性，凡是符合条件的企业和个人必须参加。
失业保险基金的主要来源是雇主为其雇员缴纳的失业保险税。
按照规定，失业保险税分为联邦税和地方税，联邦失业保险
税率为工资总额的1％，州失业保险税率视各州具体情况而
定，平均为工资总额的5％左右。
在长期的运作中，美国各级政府机构对失业保险金的发放标
准、期限等已形成了一整套制度。失业保险金支付以周为单
位，一般标准是职工周工资的50％，期限通常为26周。近年
来，根据有关应急失业补偿的规定，该期限有了一定的延长。
由于政府部门发放的失业救济金水平较低，为了不使失业者
及其家庭在失业后的基本生活受到严重影响, 美国积极的补
贴私人福利。如美国福特汽车公司从1955 年起率先在企业
内实行了补充失业津贴制度, 并逐渐扩延到行业内其他企业
乃至其他行业。享受企业补充失业津贴的条件是: 获得领取
法定失业保险金的资格; 企业工龄一年以上。企业补充失业
津贴的费用由雇主和工会共同承担, 津贴标准为本人失业前
工资收入的30%左右, 领取期限为一年。
③工伤保险
工伤保险是美国社会保障中的另外一个重要险种。这项保险
是1906年通过立法确立的，以后又经过多次修订，得以不断
发展和完善。
工伤保险的对象主要是工薪人员，目前这项保险的覆盖面约
为工薪阶层的87％。
工伤保险的主要内容是：为因工受伤或患有职业病暂时不能
工作的职工提供医疗和收入损失补偿，为因工受伤造成残疾、
死亡的职工及其遗属按月发放津贴。工伤保险费用完全由雇
主承担，一般为工资总额的2％。
美国的工伤补偿方式一般分为两类：一类是现金赔偿，包括
津贴和用于补偿因伤病而损失的收入；另一类是医疗费补助。
④医疗保险
医疗保险也是由联邦政府举办的带有强制性的社会保险项目。
凡是参加养老、残疾、遗属保险的企业和个人，必须同时参
加这项保险，税款包括在社会保障税内，由雇主和雇员按一
定税率平均负担。
除基本医疗保险外，美国还有补充医疗保险项目。这项保险
规定，凡65岁以上的老人，无论其是否参加养老、残疾、遗
属保险，都可以自愿参加补充医疗保险，参加者每月缴纳保
险费或购买此种保险证。
在医疗保险之外，美国还实行医疗援助项目。医疗援助是向
低收人者和缺少生活来源的贫困家庭及个人提供医疗帮助和
健康服务的福利项目。该项目拓展了医疗保险的范围，是一
种有效的制度补充。
美国社会保障制度具有内容丰富、覆盖面广、资金来源多渠
道、管理体系多层次、强制与自愿相结合的特点。其社会保
障总体水平不高，但具有较强的激励性，一定程度上避免了
“福利病” 所造成的“大锅饭” 现象。
不足之处在于联邦政府对整个社会保障事业缺乏宏观调控和
有效协调的能力，联邦和州都有多个部门和办事机构来从事
社会保障管理和服务工作，多头管理，机构重叠，导致管理
成本大幅度上升。
同时，侧重效率的制度设计也在一定程度上威胁了社会公平。
美国虽然多方控制社会保障规模，但其福利开支还是居高不
下，加上长期的财政赤字，社会保障负担仍然很重。
案例1：美国社会保险体系面临难题
自布什总统１１月初成功连任以来，对美国的社会保险体系进行改革
成为其第二任期内经济政策的重要内容，也是最近白宫经济会议上的重
大议题之一。如何解决美国社会保险体系面临的难题正引起越来越多人
的关注。
社会保险制度是美国社会保障体系的一个最重要组成部分，带有较
大的福利性质。它是美国经历２０世纪３０年代初经济大萧条的惨痛历
史之后逐步建立起来的，也是罗斯福总统实施“新政”的重要组成部分。
美国建立社会安全保障体系的主要目的是为了使广大就业者退休后老有
所养，以及使残疾人在丧失工作能力时可以得到一定的照顾，不至于陷
入难以维持生计的状况。比如，根据目前的规定，上世纪四五十年代出
生的人退休时平均每人每年可领取１.５万美元左右的社会福利金。近７
０年的历史和实践证明，这一体系运作良好，对美国经济和社会的发展
与稳定功不可没。
目前，美国社会保险体系面临的问题主要是社会老龄化问题日益严重，
对社会保险体系形成的压力越来越大，导致社会保险基金未来来源不足。
第二次世界大战结束到上世纪６０年代，是美国人口出生的高峰期，即
人们常说的“婴儿潮”时期。这个时期出生的人数估计高达７９００万。
目前他们是美国收入最高、也是对社会保险体系贡献最大的群体。再过
几年他们将开始大量退休，届时社会保险基金收入将迅速减少而支出将
大幅增加。根据目前的估计，２０１８年美国社会保险基金的支出将大
于收入，２０４２年这一基金将彻底用光。另据不同预测，今后７５年
里美国社会保险基金的缺口大约在３．７万亿至１０万亿美元之间。如
果不加以改革，这一体系将面临崩溃，其后果不堪设想。用布什的话说，
美国的社会保险体系“正面临危机”。
但是对社保体系进行改革又面临很大的风险，前途难卜。据报道，
布什的设想是让一部分社保资金进入资本市场流通从而实现增值，同时
降低个人同比例的社保福利所得。初步估算这可以使社保基金在今后几
十年里减少数万亿美元的压力。同时，改革本身也需要政府投入约２万
亿美元资金。由于这一设想面临很多的不确定性，反对之声不小。
这一设想的问题主要在于投资市场的风险，弄不好这些本来用于老有
所养的资金都可能打了水漂。据计算，在上世纪９０年代经济繁荣时期，
美国股市的收益率每年在２０％到４３％之间。但２００１年和２００
２年，每年的资本缩水率也高达２０％以上。虽然从过去１０年来看资
本投资总体上是盈利的，但潜在的风险也不容忽视。
《华盛顿邮报》和美国广播公司最近联合进行的民意调查结果显示，
认为美国社会保险制度面临危机的人有２５％，认为存在重大问题的人
高达４９％。支持人们自愿选择将部分社保资金投入股票市场使之增值
的人达到５３％。但是，在回答“你是否愿意这么做”时，持否定态度
的人高达６２％。由此可见，社会保险收入事关广大民众退休后的生活
来源，人们不得不对此慎之又慎。
二、福利国家型社会保障模式
福利国家型社会保障模式是建立在公民普遍权利之上的社会
保障模式，代表了国际社会中较高层次的福利—保障水平。
该模式多见于北欧和西欧国家，以英国和瑞典为代表。
1、福利国家型社会保障模式的特征
“福利国家”一词出自英国著名经济学家贝弗利奇于1942年
完成的社会保障报告《社会保险及相关服务》（即贝弗利奇
报告），它在社会保障领域是全民福利的象征。福利国家型
社会保障模式即是在福利经济学和贝弗利奇报告的基础上形
成的。该模式是以公民权利为核心，以福利普遍性和保障全
面性为基本原则。
福利国家型社会保障模式以英国和瑞典为代表。英国是世界
上最早的福利国家，瑞典则是“福利国家的橱窗”。1948年，
英国在通过一系列社会保障法律并加以实施后，正式宣布建
成福利国家。随后，西欧、北欧等一些国家也纷纷宣布建立
福利国家。
福利国家型社会保障模式及其所推行政策的主要特征有：
累进税制与高税收。国家通过确立累进税制对国民收入所得
进行再分配。通过高税收来维持高水平的福利支出，高税收
不仅充当着财政基础，而且构成了福利国家的重要特征。
保障对象的普遍性。服务对象为全社会成员。
保障资金主要来源于国家的一般性税收，个人无需缴纳或低
标准缴纳社会保障费。福利开支基本上由企业和政府承担。
社会保障项目齐全。福利国家的社会保障项目众多，待遇标
准也较高。保障项目的设置涵盖了每个社会成员“从摇篮到
坟墓”的一切福利需求，
社会保障水平高。社会保障的目的已不完全是预防贫困和消
灭贫困，还在于维持社会成员一定标准的生活质量，加强个
人安全感。
社会保障权利与义务的不对等性。福利开支主要由政府和企
业负担，实行广泛而优厚的公共津贴制度，津贴给付与个人
收入及缴费之间没有必然的联系。
2、福利国家型社会保障模式典型国家分析
英国
1941年6月，英国丘吉尔政府设立了研究社会保险及有关福
利联合委员会，并任命牛津大学贝弗里奇为该委员会主席，
负责考察并研究英国现行社会保险制度及有关福利问题。
1942年底，《贝弗里奇报告》出台，确定了战后英国福利国
家的基本框架。
报告着重阐述了社会保障的三种方法：为保障基本需要而实
施的社会保险、为保证特殊需要而实施的国民救济、为满足
基本需要以外的需求而实施的自愿保险。
二战结束前后，以《贝弗里奇报告》为基础，英国先后颁布
了一系列社会保障法案。如《国民保险法》(1944)、《社会
保险法》(1946)《国民卫生保健服务法》(1946)、《家庭补
助法》(1945)、《国民保险法》(1946)和《国民救济法》
(1948)等。这些社会保障法律的颁布，使英国成为当时世界
上社会保障制度最完备的国家，并于1948年正式宣布第一个
建成“福利国家”。此后经过20多年的改进和完善，英国的
社会保障制度发展成为面向全体社会成员、高福利、统一管
理、为公民提供“一揽子”预防性保障的完整的社会保障体
系。
目前英国社会保障制度包括的项目有40多项，主要涉及国民
保险、社会救助、社会补贴和社会服务、医疗保健等方面。
社会保险
英国社会保险的法律依据是1975年成形的《社会保障法》。
根据此法，英国对按规定缴纳国民保险税的英国公民，在其
因年老、失业、病残、生育等原因失去收入保障时，由政府
提供经济援助。社会保险包括养老保险、失业保险、工伤保
险等。享受保险的对象是因失业、病残、退休、产假、失去
配偶等原因而导致收入蒙受损失的英国公民，享受社会保险
的前提是必须执行国民保险捐款制度，即领取津贴前要缴纳
一定数量的保险费。
如：英国的养老金包括基本养老金和附加养老金两部分。凡
是超过法定退休年龄的公民都可得到基本养老金，而附加养
老金只有平时按规定金额交纳社会保险金的公民退休后方可
得到。附加养老金的多寡由公民交纳的社会保险金时间的长
短决定。交纳保险金的时间越长，附加养老金就越多。对于
延期退休者（男性65—70岁，女性60—65岁），本人不再
交纳保险金，雇主代他交纳。如果丈夫已经退休，而依赖其
收入生活的妻子还不到退休年龄，丈夫可以领取较多的养老
金。在英国，年满65岁的男性，年满 60岁的女性即可退休
并有资格享受养老金待遇。公务员年满60岁即可退休，年满
65岁的，强制其退休。
社会补贴和社会服务
社会补贴和社会服务是英国社会保障制度的重要组成部分。
这些项目作为社会保险的一种补充，主要是针对一些没有能
力参加保险的人，如高龄老人、儿童等以及一些无需参加社
会保险的项目（如住房等），采取社会补贴的方式予以保障。
对那些有特殊困难的居民则提供各种福利设施和各类服务。
在英国，社会补贴主要包括住房补贴、儿童补贴和高龄老人
补贴等。而社会服务的具体对象主要是老年人、残疾者、失
去正常家庭照顾的儿童、精神病患者以及有智力缺陷的人。
社会救助
社会救助是同社会保险、社会补贴相结合的一种补充形式。
英国的社会救助是在第二次世界大战后开始实施的。
1976的《补充救助法》对社会救助的对象、内容等作了明确、
系统的规定。英国社会救助的对象包括：没有固定职业或就
业不充分，无力上缴保险税而领不到社会保险金的人；虽然
可以领取社会保险金，但数额不足以维持最低生活水平的人；
领取社会保险金期限已满仍无其他收入来源的人；未参加社
会保险只能领取微薄社会补贴的人等。
社会救助金来源于政府的财政拨款，其标准低于社会保险金。
社会救助机构一般需要对社会救助申请人进行生活状况调查，
在证明申请人符合条件后才批准给子救助。
医疗保健
英国医疗保健服务的法律依据是1948年开始实施的《国民保
健法》。该法案规定，所有英国人都可以享受免费治疗。但
牙科手术、视力检查和配眼镜要收费，对医生所开的每种药
都要付处方费。
可以免交处方费的人群包括产妇、哺乳期妇女、儿童、退休
者、医疗事故造成的病人、战争或因公伤残津贴领取者以及
低收人家庭，儿童配眼镜可以免费。保健服务免费为患者提
供援肢、助听器、轮椅以及救护车服务等。
此外，医疗保健服务还包括学校卫生、家庭卫生、食品安全、
药物安全、环境卫生、戒毒、私人医疗以及医务人员的培训
等。
第二次世界大战后的半个多世纪以来，福利国家政策一直是
英国政府奉行的基本国策，这对于英国人民平均生活水平提
高、经济发展和社会稳定都起到了推动作用。
但在1973年经济危机之后，英国经济陷入了长期停滞或低速
增长的境地，社会福利的高额支出导致政府财政赤字和国债
膨胀，英国的“福利国家”制度出现了深刻的危机。
为应对这种状况，英国政府于1985年发布了《社会保障的改
革》绿皮书，分别对就业、医疗、养老等方面的保障制度进
行了改革。改革的目的在于降低保障水平，消减福利支出，
把一部分保障项目转为私有化。但由于社会保障的刚性特征，
英国社会保障制度改革的步调十分谨慎。
瑞典
瑞典被称为“福利国家的橱窗”。其社会保障制度发展时间
长，制度完备，是典型的高福利社会保障，代表了北欧国家
的社会保障模式。
瑞典的社会保障被认为起源于17世纪之前天主教会的济贫事
务，20世纪30年代至第二次世界大战期间是瑞典社会保障制
度的形成时期。斯德哥尔摩经济学派和凯恩斯的宏观经济理
论为瑞典社会保障系统的建立提供了理论基础，美国罗斯福
总统的“新政”和德国国家社会党的崛起以及国家统制经济
的实行，从实践方面给予了瑞典很多启发。瑞典执政的社会
民主党开始积极依靠国家干预经济生活，以财政赤字为代价
大规模举办公共工程，从而促使了社会保障制度的形成。
第二次世界大战之后，瑞典社会保障制度进入迅速发展时期。
1947年以后，瑞典颁布了一系列有关社会保障的立法，将
20世纪30年代提出的“社会福利计划”大规模地付诸实践，
其中以年金立法和家庭津贴立法最为突出。1956年政府又颁
布了《社会援救法》以取代《济贫法》，同时，还在全国范
围内建立起医疗保健服务制度。1969年，瑞典社会民主党再
次执政，采取了更加激进的措施扩大社会保障体系，形成了
“从摇篮到坟墓”的全套社会保障体系。
瑞典现行的社会保障体系主要包括社会保险、社会福利和医
疗保健三大部分。
社会保险
社会保险在瑞典社会保障体系中居于重要地位，包括退休与
养老保险、失业保险、工伤保险等。
对老年人实行退休与养老保险是瑞典战后实施的一项重大社
会保障措施。瑞典规定的退休年龄为65岁，人们提前退休只
能领取部分退休养老金，推迟退休可领取高于正常退休的退
休养老金。退休与养老保险可分为基本养老保险和补充养老
保险，此外还有为非全日制的零工提供的部分时间养老保险。
它们共同组成瑞典养老保险的三大支柱。
失业保险是按政府补贴和职工自愿参加相结合的原则建立和
实施的，一般有政府部门举办的普通失业保险和非政府部门
（如私营的失业保险协会）举办的补充失业保险两种。
瑞典工伤保险包括医疗费、疾病津贴、终身年金和抚恤金四
个部分。
案例2：瑞典的养老保险
瑞典早在上世纪50年代便建立起了社会养老制度。瑞典
议会1956年通过的社会福利法明文规定，子女和亲属不再负
有赡养和照料老人的义务。政府通过发放基本养老金为养老
提供经济保障。
在瑞典，养老退休金包括基本养老金和补充养老金，基
本养老金覆盖全体国民，资金来源于基本养老保险缴费和国
家及地方财政补贴，政府负担基本养老费用总额的55％。补
充养老金的对象为雇员和独立劳动者，资金来源为补充养老
金保险缴费和基金利息收入。国家实行高税收政策，退休金
待遇标准也由国家统一规定。
所有定居瑞典的人，年满65岁后都可根据居住年限领取
数额不等的基本养老金。工作过的人退休后还可根据其工龄
领取到一笔补充养老金，两笔基金差不多相当于退休前工资
的70%，维持生活绰绰有余。这种养老金制度在20世纪90年
代之前一直发挥着重要的作用，瑞典人也在这种高福利的社
会保障制度下过着富足、惬意的生活。
然而，这种制度设计使得政府财政收入的大部分都用于社
会保障支出。2001年，瑞典全国用于社会福利、社会保障和
社会服务的总开支相当于GDP的36%。为了使这种保障制度
持续运转，政府必须采取高税收政策，这样也加重了企业和
纳税人的负担。同时，这种过分强调公平而忽视效率的制度
设计也缺乏对个人的激励，容易滋生懒惰。
20世纪90年代以后，由于长寿和生育率低，瑞典成为世
界上人口老龄化程度最高的国家之一。财政负担加重、代际
间收入分配不公、工作效率低下等一直存在的矛盾日益凸显，
原先的养老金制度实施起来越来越艰难。从1999年1月起，
瑞典开始实施新养老金法案，旨在通过养老金体制改革来增
加工作动机，提高工作效率，减轻财政负担。
瑞典新养老金制度主要从4个方面进行了改革：
由原来的待遇确定型转向缴费确定型，即领取多少养老
金直接取决于从工资中扣缴养老保险费累积数额及其投资收
益，这样一来，工作时间越长，积累养老金也越高。因此，
一般人都会积极工作以多缴纳养老费。
由原来现收现付制转向部分积累制。新制度规定，以每年
收入%作为养老保险缴费，进行积累并计利息，作为退
休后养老金，其中16%用于现收现付，记在保险部门的名义
个人账户，相应数额的资金用于支付当年的养老金，其余
%记入保险费准备系统，可按个人志愿，选择基金进行投
资，养老金多少同基金收益相关。
基础养老金与消费价格指数挂钩改为与工资指数挂钩，就
是说，只要工资高、养老金投资收益高，养老金也就高。
补充养老金由雇主负担改为由雇主和雇员各承担一半，与
此同时，工资率提高相同百分比。这个转变使雇员意识到需
要通过支付税金来得到养老金，从而进一步增强了工作动力。
社会福利
瑞典的社会福利主要由社会津贴和社会救助两大部分组成。
社会津贴包括子女津贴、教育津贴和住房津贴三部分。
社会救助又称为劳动市场现金救助，主要是为那些家庭收入
无法满足或不足以满足最低生活需要的居民设置的，其特点
是尽量采取现金形式。一般包括失业救助和残疾人救助两种。
医疗保健
医疗保健是瑞典社会保障制度的重要组成部分。按照规定，
所有的瑞典公民，无论其经济状况如何，无论其居住地是农
村还是城市，在医疗方面都享有平等权利，政府负责提供大
部分医疗保健服务。在瑞典，将近90％以上的医疗服务是由
公立医院与其他公立卫生设施提供的。医疗保健服务费用的
2/3来源于地方税收，1/3来源于中央政府。在公立医疗服务
保健机构工作的医生占全国医生总数的95%。在实际操作中，
医疗保健服务由地方具体组织实施。
为了处理庞杂的社会保障事务，瑞典成立了社会保障委员会。
在其领导下，形成了由国家、州、市各级政府社会机构与服
务处所构成的社会保障服务网络。
瑞典奉行 “从摇篮到坟墓”的社会保障政策，国家通过立
法手段，干预经济和财政，对国民收入实施再分配，使财富
在各家庭之间的分配趋于平等。这对于消除贫因，维持社会
稳定与繁荣起到了重要作用。
但高福利、高消费是以高税收、高公共开支为代价的，这势
必产生难以回避的矛盾和严重的后果。例如，社会保障支出
增长过快，导致了社会保障基金收不抵支。瑞典的公共支出
从50年代到80年代中期，一直呈直线上升趋势。为了维持高
福利而征收高额社会保障税，导致用于投资和再生产的资金
减少，社会成本提高，产品在国际市场竞争力相对下降。此
外，由于社会保障项目多、范围广、水平高，使社会保障收
入同劳动收入的差距逐渐缩小，这种现象必然会使部分人产
生过分依赖社会和国家的思想。
20世纪70年代中期以后，瑞典经济陷入“滞胀”困境，社会
保障制度也开始面临严重的因难，改革被提上议事日程。瑞
典社会保障制度从80年代进入改革时期，基本方向是紧缩社
会保障支出，推行社会保障地方化，在社会保障制度中引入
竞争机制和实现部分保障项目私营化。到目前为止，瑞典的
改革已取得了一定进展。
三、强制储蓄型社会保障模式
强制储蓄型社会保障模式是一种由国家强制推行的以自我储
蓄为基本原则的制度模式，最早起源于20世纪50年代的新加
坡，其后智利等拉美国家在80年代初也相继采用了这种模式。
1、强制储蓄型社会保障模式的特征
强制储蓄型模式的社会保障制度，曾长期不被国际社会保障
界认可，因为它缺乏传统社会保障制度的互济功能。但是随
着各国人口老龄化的加剧，传统的社会保障模式面临着巨大
的养老危机，而新加坡独特的公积金制度却受到冲击不大，
这一现实使得强制储蓄型社会保障模式得到了重视，一些国
家在改革或建立自己的社会保障制度时，亦会考虑借鉴和吸
收强制储蓄型模式的优点。
强制储蓄型社会保障模式的基本特征是：
强制储蓄，设置个人账户。所有工薪劳动者都必须按照工资
收入的一定比例缴纳社会保障费用。政府为每位劳动者设立
一个私人账户，企业与劳动者缴纳的费用均计入该账户。
实行完全积累制。在该模式下，劳动者及企业缴纳的所有费
用均计入相应的个人账户，为劳动者未来的生活保障进行储
蓄。个人账户中的资金不允许转移支付（某些国家允许家庭
成员之间相互填补账户缺口）。因此，这种模式实现的是劳
动者自己一生的收入与负担的纵向平衡。
政府不直接承担财政责任，而是扮演监督与管理的角色。该
模式下的社会保障基金完全来源于劳动者个人或者是劳动者
个人和企业共同缴纳，政府不承担缴费责任，其参与的方式
是监督与管理个人账户上累积基金的投资运营。
强调自我责任，缺乏互济性。强制储蓄型社会保障模式下，
劳动者所积累的社会保障基金完全用于劳动者自身的养老等
保障需求，不在劳动者之间调剂转移，从而也无法在劳动者
群体中分担风险。所以该模式的一个重要特征就是强调劳动
者的自我责任，而不是追求互助共济。因此这种模式忽视了
社会保障追求公平的政策目标。
积累基金与资本市场的有机结合。由于强制储蓄型模式是完
全积累的财务机制，每个劳动者在劳动期间积累在个人账户
上的资金是不断增长的，从参加强制储蓄到领取相应待遇，
往往间隔数十年，期间必然遭遇基金贬值的风险。因此，强
制储蓄型模式的最大压力在于如何使个人账户上积累的基金
实现保值增值，这就必然要求积累基金与资本市场相结合，
才可能在参与社会财富创造的过程中避免贬值的风险。
正是因为强制储蔷型模式具备上述不同于其他社会保障模式
的特点，才有了自己鲜明的个性。这种模式在激励劳动者自
我负责和限制政府责任方面是有效的，应对人口老龄化所带
来的财务危机亦具有相当好的效果。
但其制度安排缺乏互济性，不利于风险分散的缺陷也备受批
评。迄今为止，真正实行强制储蓄型模式的国家只有新加坡
等小国家，或者类似于智利只在养老保险等个别项目中实施。
2、强制储蓄型社会保障模式典型国家分析
新加坡
新加坡用金融工具实行全面的社会保障，创建了别开生面的
中央公积金制度，并较好地处理了社会保障中公平与效率的
关系，其制度设计在世界范围内产生了很大的影响。
新加坡的中央公积金制度开始于20世纪50年代。1953年，
英国政府为了维护新加坡社会的稳定，制订了十分简单的
《中央公积金法》，并于1955年成立了中央公积金局，施行
中央公积金计划。1965年新加坡独立以后，李光耀政府将建
立和完善公积金制度作为经济发展战略的重点，并将其列入
经济振兴计划，从而在新加坡建立了完善的中央公积金制度。
新加坡中央公积金制度建立之初只是一个简单的养老储蓄制
度，经过半个多世纪的发展，该制度已演变成为向全体社会
成员提供养老、医疗、住房等多项保障项目的综合性社会保
障体系，在较短的时间内解决了新加坡公民“老有所养、病
有所医、居有其屋”的三大社会难题。其制度具体内容如下：
⑴在公积金筹集方面，新加坡法律规定，凡受雇雇员，月收
入在800新元以上者，必须参加公积金，雇主及个体经营者
也必须参加。其费用是由雇主和雇员按一定比例缴纳，并存
入雇员个人账户。公积金的缴费率根据经济发展情况而不断
调整，一般每年确定一次。缴纳公积金是有上限的，雇主和
雇员每月缴纳的公积金最高不得超过1200新元。公积金存款
受到法律保护，存款享有利息，并入公积金中。公积金税前
交纳，免所得税。当会员因身心健康原因不能工作或准备移
居国外，可按规定提取公积金。
⑵在账户设置上，该制度规定，加入公积金的新加坡成员每
人都有三个账户——普通账户、特别账户和医药保健账户。
普通账户中的资金占公积金的75%，主要用于公共住房、购
置产业、家庭保障、教育计划和获批准的投资等。医药保健
账户内的资金占公积金的15%，作为成员及配偶、子女、父
母等家庭成员的医疗费用。特别账户资金占公积金总数的
10%，主要用于老年生活费和特别支出。
⑶在养老保障方面，由于建立中央公积金制度的主要目的是
保证公民老年的基本生活水平，因此，新加坡政府规定，除
了完全丧失工作能力和永久离开新加坡、马来西亚的两种人
可以提前支取公积金外，必须在年满55岁并在退休账户保留
一笔最低存款后才可以领取公积金。最低存款的数额是随着
经济的发展而变化的，如1995年为4万新元，2003年则达到
8万新元。如果年满55岁而退休账户内的最低存款没有达到
规定的数额，可以通过以下四种办法解决：
①55岁后继续工作，可以将缴纳的公积金存款中的一半用以
填补最低存款。
②可以将普通户头内的存款转入退休账户。
③在子女存有超过父母最低存款两倍以上的公积金存款的情
况下，用其超过部分填补父母的最低存款。
④用现金填补自己的最低存款，每年可以享受免除6000新元
的所得税。被保险人在年龄达到60岁(法定退休年龄)后，每
月按一定数额领取养老金，直到最低存款用完。
⑷在医疗保障方面，公积金制度中的医疗保健计划由三个部
分组成：医疗储蓄方案、医疗保护方案和医疗基金方案。
医疗储蓄方案是一个全国性的储蓄计划，每一个有工作的人，
包括个体业主，都需要按法律规定参加医疗储蓄。参加医疗
储蓄的每一个人都有自己的账户，会员必须每月将部分公积
金存入自己的医疗保健账户。其资金只用于会员及其家属的
住院费用和选定的贵重门诊检查费用。
医疗保护方案是一项基本的、低费用的大病保险计划。它的
设立是为了帮助参加者支付大病或慢性病的医疗费用。参加
者每年只需缴纳12新元保费，即可索取每年最高2万新元和
终身最高达8万新元的医疗补偿金。与医疗储蓄方案不同，
医疗保护是一个需要放弃的计划，即每一个医疗储蓄的成员
如果不指明放弃这一方案，它将自动成为医疗保护的成员。
医疗基金方案是新加坡政府为帮助贫困的新加坡公民支付医
疗保险费用而特别建立的一种捐赠的基金，始于1993年。医
疗基金保障了所有的新加坡人，无论他们的社会经济地位如
何，都将得到良好的、基本的医疗保健。
⑸在住房保障方面，中央公积金包括两项住房保障计划，即
公共住房计划和住宅产业计划。
公共住房计划规定可以用普通账户的存款一次购买付清建屋
局提供的住房，或者先向建屋局贷款，再由缴纳的公积金按
期偿还贷款。这项计划还包括了可以用公积金缴付由建屋局
组织的组屋翻新计划。
住宅产业计划即可以用普通账户存款购买私人作宅产业及相
关的费用。
⑹在家庭保障方面，中央公积金用于家庭保障方面的计划有
两种：家属保障计划和家庭保障计划。
家属保障计划的目的是使会员及其家属在发生不幸事件时能
有一定的经济保障，以帮助他们克服困难。这项计划只限于
新加坡公民和永久居民的公积金会员，每年的保费在36—
360新元之间，最高投保额为36000新元。
家庭保障计划则是为了保证公积金会员在发生意外时不会因
为付不起住房贷款而失去房子。这项计划从1981年起执行，
凡是在公共住房计划下动用公积金分期支付购房款的会员，
必须参加该项计划。但60岁以上的老人和“健康欠佳”者不
能参加。一旦投保人发生意外，中央公积金局将为会员支付
没有付清的住房贷款，支付的最高限额以投保的保额为准。
新加坡政府规定，中央公积金由中央公积金局统一管理。中
央公积金局隶属于劳工部，由劳工部制定有关政策并进行监
督。中央公积金局依法独立操作，其他部门不加干预。新加
坡政府对中央公积金的支持，除了体现在对雇主和雇员缴纳
的公积金免征所得税外，还给与公积金会员一定的补助。当
然这种补助的数额和项目都非常有限。
新加坡的中央公积金制度实质上是一种长期性的强制储蓄制
度，其原则是个人自助，辅以家庭互助。政府只发挥引导管
理作用，不承担直接的经济责任。在该制度50多年的运行过
程中，为新加坡公民的老年、疾病、住房、教育等需求提供
了较好的保障，对经济稳定和社会发展也起到了积极的促进
作用。
该制度既避免了国家财政在社会保障方面的巨额支出，也有
效地避免了西方许多国家出现的福利“大锅饭” 的问题，
其政策实施效果备受世界瞩目。
当然，新加坡中央公积金制度也存在一定的问题和不足。由
于其强制储蓄和自我保障的政策本质，该模式缺乏社会成员
之间的互济性；由于提供的保障水平参差不齐，对于年轻的
社会成员和低薪雇员的保障水平较低，容易造成两极分化，
影响社会公平；较高的缴费率也加重了企业负担，不利于市
场竞争。
智利
另一个引起广泛关注的采取强制储蓄型模式的代表性国家是
智利。智利是拉美国家中最早建立社会保险制度的国家。
1973年，皮诺切特政变上台，成立了军政府。为维护社会稳
定，皮诺切特政府于1979年进行社会保障改革，开始建立基
金制的养老保险体制，并于1980 年颁布了《养老保险法》。
目前，智利已经建立起了比较系统的社会保障制度，不仅包
括社会保险中的医疗保险、失业保险、工伤保险等，还包括
社会福利和社会救济等内容。但是，在智利社会保障建立和
发展的过程中，最有影响和最有争议的制度设计体现在养老
保险方面。智利不仅是最早对传统的现收现付制养老金制度
进行结构性改革的国家，也是世界上第一个将社会养老保险
基金转为私营化管理的国家。其在养老保险制度设计上的“
智利模式”引起了世界各国的关注。
智利的养老保险制度以个人账户积累为基础，以私营化管理
为基本特征，强调自我积累、自我保障和经营性原则。与新
加坡相比，智利社会保障制度的特点在于：
一是雇主不缴费而只由劳动者个人缴费；
二是由私人机构管理养老基金的运营；
三是个人账户上的储蓄只能用于养老，而不能用于医疗保健
与住房等开支。
智利的养老保险制度规定，所有公营或私营单位的员工必须
将工资收入的10%按月缴纳保险费，存入个人退休账户，企
业不缴费。
在基金的运行中，智利采取的是由相互竞争的养老基金公司
负责管理个人账户基金的方式，注重基金的投资运营和保值
增值。被保险人可以自由选择加入任何一家退休基金管理公
司，还可以中途转换公司。智利在推进养老金私营化模式时，
政府从立法、运行机制及监控体系等方面发挥作用，以确保
基金的有效运营和保值增值，并担保提供最低养老金。
智利养老保险的待遇主要取决于个人退休账户积累额及投资
收益状况。当职工达到法定退休年龄后，通过不同方式领取
退休养老金，如购买年金保险或从个人账户中逐月支取。
将公共养老金制度改为养老金私有化管理以来，智利模式取
得了明显的成就，其变革体现了一些新的社会保障发展趋势，
即在传统的以公平为主的社会保障领域中引入了市场机制，
在传统的国家责任领域增加更多的个人责任，在传统的政府
垄断性管理的领域加入竞争性经营等。因而受到国际货币基
金组织和世界银行等一些国际经济组织的高度重视。
但该制度在国际社会保障界却并末得到高度认可，原因有两
个方面。首先，智利模式是在特定的政治、经济背景下实施
的，智利所采用的具体方法，其他国家却不一定全都适用。
实际上也并没有哪个国家是完全照搬了智利模式，都不约而
同地根据本国的情况进行了不同程度的调整。其次，智利模
式在本质上缺乏社会保障维护公平、互助互济的基本准则，
其发展前景还有待进一步观察。
社会保险型社会保障模式、福利国家型社会保障模式和强制
储蓄型社会保障模式是目前国际上主流的，为大多数国家所
采用的三大社会保障制度模式。
但在20世纪80年代以前，东欧大部分国家采用的是一种国家
保障模式的社会保障制度——国家保险型社会保障模式。该
模式是由前苏联创建的，并在20世纪中期被其他社会主义国
家所仿效。国家保险型社会保障模式以公有制为基础，与高
度集中的计划经济体制相适应，由政府统一包揽面向全体国
民，因而又被称为政府统包型社会保障制度。国家保险型模
式的宗旨是：最充分地满足无劳动能力者的需要、保护劳动
者的健康并维持其工作能力。我国在20世纪50年代也参照这
一模式建立了劳动保险制度，并一直持续到改革开放之初。
作为社会主义国家普遍采用过的制度模式，国家保险型社会
保障模式在这些国家的经济社会发展中曾经起到了很大的作
用。但这种保障模式超越了现阶段的承受力，经过半个多世
纪的实践，逐渐随着前苏联的解体与东欧国家的剧变而被摒
弃。即使在仍然坚持社会主义的中国，也从20世纪80年代开
始改革这套制度，并代之以能够运应市场经济体制的社会化
社会保障制度。但是，其作为大多数杜会主义国家初期探索
社会保障制度建立的经验，虽然不是十分完善，但仍有很多
值得我们汲取的经验和教训，可帮助我们继续探索和完善新
的、适合本国国情的社会保障模式。
四、各国社会保障制度对中国的启示
从上述对世界各国社会保障制度模式的介绍中可以看出，不
同的社会保障模式各有利弊。我国的社会保障制度建设正处
于起步阶段，应该充分借鉴世界各国社会保障制度建设的成
功经验，根据我国当前的经济、社会环境，选择适合我国国
情的社会保障模式，以满足社会成员的基本需要，保障社会
安定，促进社会经济的长期持续发展。
1、我国的社会保障制度
我国社会保障制度的建设开始于1951年政务院颁布的《中华
人民共和国劳动保险条例》。在改革开放之前，我国的社会
保障制度主要是借鉴前苏联的经验，实行以计划经济和生产
资料公有制为基础的国家——单位保障制度。
我国现行的社会保障模式是一种制度创新的结果，即是一种
混合模式——社会统筹和个人账户相结合的制度。其目的是
为了既要保留再分配的社会共济因素，又引入个人责任和激
励机制，避免政府负担过重。
但这一制度还处于初创阶段，在实际操作层面上存在不少问
题，需要继续研究和完善。特别是由于我国目前正处在社会
经济转型时期，既要妥善处理大量旧体制遗留下来问题，又
要关注新体制下逐渐显现的社会贫困群体的保障问题和日益
严重的老龄化问题，保持社会稳定，促进经济持续增长，这
就给我国社会保障制度的发展和完善提出了挑战。
在这一背景下，研究国外社会保障制度模式及其改革趋势，
对我国的相关制度设计有着重要的借鉴意义。
2、各国社会保障制度模式对我国的启示
1. 社会保障制度模式的确立要从国情和国力出发。
一个国家采取何种保障模式，最重要的立足点是国情和国力，
是国民经济所能提供的物质资源的数量质量及社会的承载能
力。因此，合理确定社会保障水平是任何国家在选择自己的
制度模式中都应该遵守的基本原则。
我国还处于社会主义的初级阶段，这就是我国的最大的国情。
我国建立的社会保障模式必须与社会主义初级阶段的政治、
经济、思想、文化状况相适应，与目前的生产力水平相适应。
如果社会保障的水平超过生产力的发展水平，国家和社会将
因此背上沉重的包袱。但如果滞后于生产力的水平，那将不
能充分发挥社会保障的“减震”作用，同时也将制约生产力
的发展不利于社会稳定。
对于我国而言，高水平的福利国家型社会保障模式明显超出
了我国的经济承载能力，在我国不具备可行性。强制储蓄型
社会保障模式虽然有较好的激励作用，但完全缺乏互济性，
也不适应像我国这样人口众多、地区差异明显，贫富分化比
较严重的国家。因此，很多学者建议我国从社会保险型社会
保障模式的思路来建立和完善我国的社会保障制度。但无论
如何，我国社会保障制度建设都要充分考虑国家、企业和个
人的承受能力以及社会保障的刚性特点。在一个相对较低的
水平上运行更符合我国的国情。
2. 提倡 “积极福利”和投资型社会保障。
目前世界各国社会保障制度改革的普遍趋势是倡导“积极福
利”和投资型社会保障政策。认为国家应从“父爱主义”的
角色中走出来，引入个人责任，建立新型的国家、企业、个
人三者关系相平衡的新模式，从“授人以鱼”到“授人以渔
”。简言之就是改变帮助社会成员的方式，变被动的恩惠式
福利为主动进取式福利，变事后补救性福利为事前预防性福
利，变生活福利为工作福利。也就是意味着社会保障不再仅
仅是“社会支出”，还应该积极进行“培训和教育性的社会
投资”。当前美国、德国、英国、瑞典等国家社会保障制度
的改革都在向这一趋势靠拢。
我国的劳动力供求不平衡，劳动者素质偏低的状况还比较严
重。一方面造成经济发展所需要的人力资本供给不充分，另
一方面存在着大量的失业现象，导致社会保险负担加重。在
这种情况下，我国社会保障制度建设过程中更应该借鉴这一
经验，重视社会保障制度对人力资本建设的推动作用，尽可
能的帮助社会成员从“他助”走向“自助”。
3. 增强个人在社会保障体系中的责任意识。
福利国家型社会保障模式基于普遍性原则的高水平社会保障
引起了很多社会问题和经济问题，其中重要的一方面在于个
人责任的缺失而导致的个人劳动积极性的下降和对福利政策
的严重依赖。而选择社会保险型国家保障模式的国家中，这
一问题也在不同定程度上存在着。当前世界社会保障领域普
遍认为，社会保障制度设计应充分发挥个人的积极性和主动
性，促使个人承担一部分社会保障的成本，以维护个体的自
尊和降低由国家、社会和企业承担的成本。
我国现行的社会保障制度具有保障水平偏低，资金缺口大，
财政负担沉重的特点。日益加剧的老龄化趋势更使得社会保
障基金不堪负荷。从社会保障效应的长期性和持续性考虑，
我国的制度设计更应该注重增强个人的责任意识，避免把保
障责任完全抛给政府、企业和社会的做法。
4. 重视社会保障相关法律法规的建设和完善。
纵观世界各国社会保障制度的发展历程，无论是何种制度模
式，都十分重视社会保障制度的法制化建设。社会保障法律
建设对于社会保障制度建设的重要性是受到世界各国公认的。
以德国为例，《工人疾病保险法》、《工伤事故保险法》和
《养老金保险法》的制定，确立了德国社会保障制度的主体
框架，为其完整的制度设计奠定了基础。而在美国、英国、
瑞典、新加坡、智利等国的制度发展中，我们也能够清晰地
看到法律法规在其中所起到的根本性作用。
目前，尽管我国刚刚出台了《社会保险法》及其它一些法规、
规定，但还很不完备。实际操作中的许多问题找不到解决的
法律依据，很多的时候只能依靠行政手段解决，这是我国社
会保障制度改革中的一个弱点。因此，国家非常有必要完善
社会保障领域的法律建设，明确规定国家、企业、个人的权
利和义务，从而使社会保障工作能够做到制度化和规范化，
提高社会保障的权威性。
5. 加强社会保障基金的管理和运营，努力实现基金保值增值。
对于任何国家或任何社会保障模式而言，养老保险基金的收
支问题都是社会保障制度运行中的重中之重。20世纪以来，
由于人口结构的转变，世界上众多国家纷纷进入老龄化社会，
养老需求的急剧增长给养老保险乃至社会保障制度都带来了
沉重压力。为了应对这一状况，许多实行社会保险资金现收
现付制的国家（如中国）也开始向部分积累制转轨，这些国
家除了需要承担转轨成本之外，还与实行完全积累制和部分
积累制的国家一样，面临着一个不可忽视的问题——社会保
障基金（尤其是养老保险基金）的保值与增值。社会保障基
金的是否能够做到保值增值很大程度上取决于基金的投资管
理方式。在这方面，新加坡和智利等国的做法取得了突出的
成就，这些国家的成功经验是非常值得我们借鉴的。
我国从20世纪70年代实行计划控制人口增长的政策以来，随
着出生率的下降和平均寿命的延长，婴幼少年人口比重下降，
老年人口比重明显上升。我国已成为世界上老年人绝对数量
最多的国家之一。面对如此严峻的形势，我国社会保障制度
建设正努力实现筹资模式的转轨，由原来的现收现付制向部
分积累制转变，以保证养老保险的持续性。在这个转轨过程
中以及转轨完成之后，社会保障基金的保值增值将成为我国
社会保障相关部门面临的最重要问题之一。
我国目前正处在经济社会转型时期，投资体制尚不完善，资
本市场也不够健全。在投资机构的选择、投资方向的掌握、
投资组合的确定等方面还缺乏经验，社会保障基金的投资运
营和保值增值面临着许多困难。在这种现实状况下，我们更
应该注重对国际社会成功经验的研究和学习，取人之长补己
之短，以促进我国社会保障基金运行的良性发展。
案例3：用什么指标评价我国的社会保障制度改革？
中国的社会保障制度，虽然产生时间比较晚，发展时间比较
短，但由于特定的政治、经济、文化背景，其制度形成以及
改革过程不仅发生着由适应计划经济向适应市场经济的转变，
又具备改革力度以及影响面巨大的特点。这些变化以及这些
政策是好是坏，可以说众说纷纭，不同的人站在不同的角度，
对目前在我国所实施的社会保障制度政革进行不同的评价。
能否有一套合理的评估指标来评价我国社会保障制度改革，
一直是很多业界专家所研究的问题。
郑功成认为，对社会保障制度变迁的评估，可以从价值取向
与建制理念、与时代和国情的适应性、社会保障制度的有效
性和社会保障制度发展的可持续性等四个方面进行。
1、价值取向与建制理念方面
社会保障从非正式的慈善事业发展到正式制度安排，不同的
价值取向与理念起着支配社会保障实践和制度建设的作用。
例如，在价值取向上一直以来存在看公平与效率之争，有的
主张公平取向，有的主张效率取向，有的主张效率优先，有
的主张公平与效率兼顾。在理念方面，宗教慈善事业源于爱
人如己的博爱与怜悯情怀，官办救灾济贫事业出于维护统治
秩序的需要，英国颁布《济贫法》是基于“贫穷乃万恶之源
”而为了强迫贫民“懂得劳动”，德国创立社会保障制度是
想通过“怀柔”政策来化解工人阶级的反抗，美国社会保障
制度是为了弥补市场“失灵”和促进经济稳定发展，英国等
西方工业化国家纷纷建立福利国家则是出于对社会公平的追
求，等等。
有什么样的价值取向和理念就会有什么样的社会保障制度，
并产生相应的效果，因此，确立价值取向和基本理念是制度
建设的出发点，也是评估制度效果的基本归宿。
2、社会保障制度的适应性
社会保障制度的多样性及社会保障制度改革的世界性潮流，
决定了社会保障模式的优劣评判并非是依据制度自身，而是
取决于社会保障制度安排的时代适应性与国情适应性。否则，
就无法理解为什么同样一种社会保障制度在建立时期十分成
功，而念到后期就愈暴露出缺陷；为什么同样一种社会保障
模式在一国非常成功而在另一国却遭遇失败。就像现收现付
的社会保障制度在包括中国在内的一些国家几乎成了众矢之
的，但它却在部分北欧国家、加拿大等国依然成功，德国在
20世纪90年代甚至将已改为部分积累式的养老保险再重新改
为现收现付。公积金制度在新加坡很成功，但在东南亚一些
国家中的实践却遭到了失败，等等。因此，社会保障制度既
是时代的产物，也是主权国家或特定地区的制度安排，从而
不仅需要适应时代的发展变化，而且需要在与本国或本地区
的国情或区情相适应。
3、社会保障制度的有效性
社会保障制度作用的发挥依赖于各项社会保障政策实践，政
策实践的有效性虽然服从价值取向与基本理念的合理性以及
制度安排的适应性，但它也从很大程度上对社会保障制度的
价值取向和适应性产生影响。从实践的角度出发，社会保障
制度的有效性主要包括：制度结构有无缺漏，是否协调，是
否合理性；制度运行依据是否充分，运行程序是否规范，运
行过程是否公开通明等规范性内容；社会保障需求的满足程
度，如普遍满足、部分满足、不能满足等；社会保障资源的
利用率，是低或高；社会保障对杜会经济发展的客观作用，
是促进作用或促退作用。
4、社会保障制度的可持续性
社会保障不是临时应急之策，因此必须考虑社会保障制度的
稳定性与延续性。在这方面，可以判断的依据有：
制度的稳定性。如社会保障制度结构是短期稳定还是长期稳
定。尽管社会保障制度不可能是一成不变的，但若过于多变
则同样会导致负面效应。
财政的可靠性。如社会保障财政是短期可靠还是长期可靠，
或者缺乏可靠性。它通常与财政责任的分配直接相关。
制度的发展性。如社会保障制度是持续扩展还是不断收敛，
或者停滞。在调整中发展应当是正常的现象，但若出现急剧
收缩或者膨胀，则一定会遭遇巨大危机；支撑社会保障制度
的因素变化趋势，包括政治、经济、社会等因素的走势及其
对社会保障制度发展的影响。
案例4： “智利模式”是否代表了新的改革趋势？
从20世纪60年代起，智利的基本养老保险制度出现了破绽，
当时的养老保险制度委员会对此提出报告，总结了养老保险
制度的危机问题，后来又提交了关于养老保险制度改革的法
案，但在议会中没有得到通过。20世纪70年代末，人口老龄
化带来财源不足，制度的非效率现象日益明显，其结果是陷
入了破产状态，也造成了人们对旧制度的信心危机。1973年
皮诺切特发动军事政变，推翻了阿连德左翼改府，实行了长
达17年的独裁统治。军改府在政治上右倾，代表中产阶级利
益。在经济上推崇芝加哥学派新自由主义理论，推行私有化
政策，从1979年开始推行名为“七个现代化”的自由化改军，
对积弊已深的社会保障制度大刀阔斧，推行“新制”。1980
年军政府公布的《养老保险法》将社会保障新制一锤定音。
智利对养老保险制度进行了全面的改革，建立了雇员个人缴
费、个人账户积累、多个私人管理公司共同管理基金的退休
金制度。这种新制度的核心内容是实行强制性储蓄，建立个
人账户，将强制性储蓄的功能私人化，并结合指数化年金市
场，将储蓄积累转换为退休者的养老收入。
具体环节是：政府强制性地规定各个公营和私营单位的所有
从业人员部必须参加养老保险，每月从每个职工工资中扣除
10％，并将其存入每个职工的个人账户，从而构成养老金的
来源。养老全由私人管理机构经由国家批准成立的大约20个
退休全管理公司(AFP)管理，每个公司只管理一个基金，负
责基金的运营，并将基金运营的收入全部分配到那些个人账
户中去。职工可以自由选择加入任何一家退休金管理公司，
还可以中途转换公司。退休金的多少取决于投保人存款的数
额，以及这些基金在资本化过程中的增值是多少。如果就业
者到退休年龄时尚未交足养老保险规定的最低限额，只要其
在某个养老保险机构中投保已满20年，不足部分由国家补足。
当职工退休可以成为退休金受益者时，他们可以选择分阶段
地使用个人账户中的积聚，也可以选择年金方式。
智利社会保障基金投资运营的成功是智利社会保障制度改革
成功的关键所在。其卓有成效的投资运营机制和较高的投资
盈利率有助于社会制度的良性运行，有助于经济社会的稳定
和发展。至1996年，除1995年由于股市不稳盈利较低以外，
其他年度的盈利都较高，一般部在12％以上，高者可达15％
以上。这样大大减轻了政府的财政负担。政府由过去的基金
主要筹集者角色转换为养老保险市场监管者角色，从负无限
责任转变为有限责任，即只对低收入阶层提供最低收入保障。
新制推行以后，越来越多的劳动者选择加入了新制，至今已
有95％以上的劳动者参加“新制”。人们意识到养老基金不
再是死钱，参与社会养老保险不仅是一种未雨绸缪的投保行
为，而又是一种可能获得较高回报的投资行为，而响应和参
加人数规模的扩大，又为基金管理公司的经营奠定了坚实的
资金基础，从而有助于以社会化和市场化实现养老保险的基
本目标。
智利是世界上最先推行将社会保险计划按私营或者商业经营
方式管理的国家，智利模式引入了竞争机制，在很大程度上
改变了原有体制资金运营效益差、资金严重流失的弊端，为
各国社会保障改革创立了一个新的模式。有些中、东欧国家
也在讨论这种改革，我国也同样如此。智利模式似乎已经成
为发展中国家应该采用的模式，在发达国家，作为解决由现
收现付制方式所带来的各种问题的一种方式，也受到了一定
的重视。
当然，智利模式并非完美无缺。养老基金的投资运营盈利率
还存在波动性和风险性，智利养老基金投资在维持了多年的
高收益率后，1998年上半年首次亏损％。有人指出，“
新制”中效率与公平的问题仍然没有得到很好解决。从近年
的实践看，AFP有垄断化的趋势，70％以上的养老金投在4
家最大的AFP手中，而因为投保人不能参与管理，又对政府
监管提出了一个新的课题。此外，人们对于高昂的管理成本
也颇有微词。据估算，投保人缴纳的佣金占缴费的15％——
20％，相当于一个人一生要为AFP工作4年。如果扣除佣金，
记入个人账户上的利息并不高。
思考题：
1、一个国家社会保障制度模式的选择受哪些因素的影响？
2、简述社会保险型社会保障模式的特点及存在的缺陷。
3、简述福利国家型社会保障模式的特点及存在的缺陷。
4、简述强制储蓄型社会保障模式的特点及存在的缺陷。
5、你认为国家保险型社会保障模式被摒弃的原因是什么？
6、试论各国社会保障模式对我国社会保障制度建立和完善
的启示。
7、你怎样看待“统账结合”的社会保障模式？
8、试论我国社会保障制度的发展前景。
