重庆社会科学
CHONGQING SOCIAL SCIENCES
2010 年第 9期 总第 190 期
全国视野 重庆个性
西部大开发是贯彻落实社会主义现代化建设“三步走”战略和“两个大局”
战略思想的具体体现，对于扩大内需，促进国民经济持续、快速、健康发展，促进
各地区协调发展，最终实现共同富裕，对于增进民族团结，维护国家统一，保持
社会稳定，都具有重要意义。
1999 年 9 月， 党的十五届四中全会正式提出 “国家要实施西部大开发战
略”。2000 年 1 月，国务院成立了西部地区开发领导小组。2000 年 10 月 26 日，国
务院颁布了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（国发〔2000〕33 号）。 根
据该文件的精神，西部地区开发领导小组和有关部门联合发出《关于西部大开
发若干政策措施实施意见的通知》（国办发〔2001〕73 号）。 这两个文件全面阐述
了中央政府促进西部大开发政策的基本内容，主要包括加大财政转移支付力度
和建设资金投入力度、优先安排建设项目、加大金融信贷支持、实行税收优惠、
运用价格收费机制进行调节等共 18 款 60 余项政策。
西部大开发财税优惠政策效应
与未来取向
The Effect of Fiscal and Tax Preferential Policy and Its Future Direction in
Western Development
蒋飞海 吴 平
内容提要 财税优惠政策是促进西部大开发政策的重要组成部分，是西部大开发的主要政策调节手段。10 年来，各项
财税优惠政策的实施，极大地促进了西部地区经济社会的发展。与此同时，在政策执行过程中不可避免地存在一些问
题。对此，应从财政体制、投资导向、税收体系等方面加以完善。未来西部大开发财税优惠政策的制定和完善应关注五
大矛盾：经济发展与环境保护的矛盾、市场规则与国家宏观调控的矛盾、税收优惠政策与财政收入不足的矛盾、中央
财政与地方财政的利益分配矛盾、东西部经济差距与税负统一的矛盾。
关键词 西部大开发 财税优惠政策 政策效应 未来取向
作者单位 四川农业大学经济管理学院 四川雅安 625014
Jiang Feihai Wu Ping
Abstract: The fiscal and tax preferential policy is the important component of Western Development promoting policy and
is the main policy adjusting measure of Western Development. In the past decade, the implementation of the tax preferential
policies greatly promoted the economic and social development in the western region. Meanwhile, there are some problems
in the policy implementation process inevitably. Therefore, it is necessary to perfect in the respects of financial system, in-
vestment orientation, tax system and so on. In the future, the establishment and optimization of fiscal and tax preferential
policy in Western Development should be concerned about the five major conflicts: the conflicts between economic devel-
opment and environmental protection, market rules and national macro-control, tax preferential policy and lack of fiscal
revenue, the central government and local governments in the interests’ distribution, the economic gap between eastern and
western and tax harmonization.
Key words: Western Development, fiscal and tax preferential policy, policy effect, future direction
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文件中的位置 政策内容 执行情况及建议
（六） 中央财政要加大对西部一般性转移支付的力度 基本落实，需加大力度
（七） 中央对地方专项资金补助向西部倾斜 基本落实，需调整完善
（八） 中央财政扶贫资金重点用于西部地区的扶贫事业 基本落实，需调整完善
（九）
实施天然林保护工程，国家在安排基建、投资、财政专项补助资金和对地方
财政减收补助资金等方面予以支持
基本落实，需调整完善
（十）
开展退耕还林还草试点工作， 在一定时期内向退耕还林还草户无偿提供粮
食补助，补助粮食的价款（每公斤原粮 元）由中央财政承担，调运费用由
地方财政承担等
基本落实，需调整完善
（十一）
农村税费改革试点过程中，因改革而造成乡镇财政困难，自身无法解决的，
中央财政将按照规范的转移支付办法，适当给予补助
基本落实，需调整完善
（二十一）
对设在西部地区国家鼓励类的内资企业和外商投资企业 ， 在 2001 年至
2010 年期间，仅按 15% 税率征收企业所得税
基本落实，需调整完善
（二十二）
对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业，给予减免企业所
得税的优惠政策
基本落实，需调整完善
（二十三）
对保护生态环境，退耕还林（生态林应占 80%以上）还草产出的农业特产收
入，自取得收入年份起 10 年内免征农业特产税
已失效，应取消
（二十四） 西部地区公路国道、省道建设用地，比照铁路、民航建设用地，免征耕地占用税 基本落实，需调整完善
（二十五）
西部地区内资和外商投资鼓励类产业的项目， 除不予免税的进口商品目录
所列商品外，免征关税和进口环节增值税
已失效，应执行新的政策
（三十一）
符合相关条件的企业，可以申请减缴或免缴探矿权使用费、采矿权使用费等
矿产资源优惠政策
基本落实，需调整完善
（三十八）
外商投资西部地区农业、林业、水利、交通、能源、市政公用、环保等基础产业
或基础设施建设，矿产、 旅游等资源开发，建立技术研究开发中心，享受外商
投资鼓励类产业的各项优惠政策
基本落实，需调整完善
（六十五）
增加教育投入，把西部民族地区、山区、牧区和边境地区列为“国家贫困地区
义务教育工程”重点地区，中央财政予以重点支持
基本落实，需调整完善
表 1 《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》中的财税优惠政策及其执行情况
西部大开发是一个包括了西部经济、政治、社会、
文化、教育、卫生、军事、生态的，人与经济、社会与自
然和谐的统一的庞大的系统工程。 在此，对西部大开
发 10 年来的财税优惠政策进行整理， 分析其政策效
果和存在的问题，并前瞻未来西部大开发的财税优惠
政策取向。
一、西部大开发中的财税优惠政策及实施情况
财税优惠政策是促进西部大开发政策的重要组成
部分，是西部大开发的主要政策调节手段。它不但是实
现产业政策的重要工具， 也是收入政策和人力资源政
策的基础。 根据国办发〔2001〕73号文相关内容，将其
中的财税优惠政策逐一整理出来， 并根据西部地区开
发领导小组主办的中国西部开发网，财政部、国家税务
总局、国家统计局网站上提供的开发成效的相关信息，
对其执行情况进行整理，并提出简单的建议（见表 1）。
二、西部大开发财税优惠政策的效应
西部大开发 10 年来， 财税部门认真贯彻落实相
关文件精神，积极会同其他有关部门实施西部大开发
战略，取得了较好的经济社会效应。
（一） 中央财政对西部地区的财力性转移支付迅
速增长，加快了西部地区的经济发展
2009 年我国西部地区经济历经全球经济危机后
不降反升，实现国内生产总值 亿元，按可比
价格计算， 增长速度已连续 8 年超过 10％。 占全国
GDP 的比重与 2008 年相比提高了 个百分点，达
到了 ％[1]。
10 年来， 中央财政不断加大对西部地区转移支
付力度， 转移支付规模从 1089 亿元增加到 10058 亿
元，年均增长 %；转移支付累计 40396 亿元，占中
央对地方转移支付总额的 %。中央财政对西部地
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区一般性转移支付规模从 2000 年的 53 亿元增加到
2009 年的 1836 亿元，年均增长 %；2000～2008 年
累计 6866 亿元 [2]，占一般性转移支付总额的 %。
2000 年起，中央财政开始设立民族地区转移支付，并
不断加大转移支付力度。 中央财政对西部民族地区
转移支付从 2000 年的 25 亿元增加到 2009 年的 263
亿元， 年均增长 %，2000～2009 年累计达到 1232
亿元，占民族地区转移支付总额的 %。 中央财政
对西部地区调整工资转移支付从 2000 年的 亿
元增加到 2009 年的 984 亿元，2000～2009 年累计达
到 5810亿元，占该项转移支付总额的 %。
（二）中央财政对西部地区的专项转移支付大幅
增长，完善了西部基础设施，优化了西部投资环境，为
西部经济腾飞打下了坚实的基础
2000~2009 年， 西部地区生产总值从 万亿
元增加到 万亿元，增长 %，人均生产总值
等主要指标增速高于全国平均水平，与东部地区经济
发展差距扩大的趋势得到初步遏制。
第一，中央财政不断增加中央预算内基本建设资
金和国债项目资金用于西部地区的投入。 2000 年至
2009 年 9 月， 中央财政向西部地区下达中央建设投
资项目累计 5507 亿元，占已下达投资总额的 %，
主要用于农、林、水利项目、技术进步和产业升级、社
会事业项目、城市基础设施建设、环保等。 2000~2008
年累计新开工重点工程 102 项，投资总规模达 万
亿元。 青藏铁路、西气东输、西电东送、国道主干线西
部路段和大型水利枢纽等一批重点工程相继建成，完
成了送电到乡、油路到县等建设任务，西部地区基础
设施建设取得了突破性进展。 10 年来，公路水路交通
投资额达 13386 亿元 ， 公路长度增加 88 万公里 。
2000～2009 年，中央财政安排西部地区农业综合开发
资金 亿元；用于西部地区改造中低产田、建设
高标准农田等。 这些投入提高了西部粮食综合生产
能力，新增粮食生产能力 100亿公斤。2000年至 2009
年 6 月，农业部通过优质粮食产业工程等项目，累计
安排西部地区农业投资 381 亿元。 10年来，西部地区
水利基础设施总投入达 1270 亿元， 占同期中央水利
投资的 34%。
第二，中央财政补助西部地区的扶贫资金不断增
长， 由 2000 年的 亿元增加到 2007 年的
亿元。 2000～2009 年，中央财政补助西部地区的扶贫
资金累计达 787 亿元，占该项资金总额的 %[3]。贫
困人口大幅度减少， 贫困发生率从 2000 年的 %
下降到 2008 年的 %。
第三，西部大开发 10 年来，国家累计安排西部地
区生态保护与建设中央投资项目 亿元， 占同
期全国投资的 %。 其中 2000～2008 年，中央林业
资金投入基建资金 亿元、 财政资金 1482 亿
元，分别占全国的 %和 %。 截至 2008 年，天
然林保护工程已累计安排西部地区 亿元，占该
工程的 %。对实施该工程影响地方财政收入部分
在转移支付中已考虑。 自 1999 年实施退耕还林到
2008 年， 已安排西部地区退耕地造林 万公顷，
荒山荒地造林 万公顷， 封山育林 万公顷。
10 年累计完成营造林 3065 万公顷。 至 2008 年，累计
安排粮食和现金补助 1037亿元。
（三）农村税费改革经试点后逐步展开，西部农村
发展进入新时代
2001 年起中央财政建立了对地方农村税费改革
转移支付制度，补助系数主要根据各地财力困难程度
等客观因素确定，西部地区补助系数普遍高于其他地
区；2004～2006 年逐步取消了农业税政策， 中央财政
对地方财政因此而减少的收入予以适当补助并主要
向中西部地区倾斜； 对 2006 年开始的深化国有农场
税费改革造成的地方财政减收给予适当的补助。
（四）税收优惠政策助西部企业迅速发展
2001 年，财政部会同国家税务总局、海关总署联
合下发《关于西部大开发税收优惠政策问题的通知》，
对西部税收优惠作出了具体规范。 同时运用价格和
收费机制进行调节以鼓励利用外资。过去 10年，西部
地区全年固定资产投资累计近 20 万亿元，其中中央
财政投资 8900 亿元。固定资产投资增速加快。 2000~
2008 年， 西部地区全社会固定资产投资年均增长
％，比全国平均增速高 个百分点，在四大区域
中最高。
西部地区在经济增长的同时税收贡献度下降，企
业所得税也有所下降。 2000 年西部地区税收收入占
全国总税收收入的比重为 %，到 2007 年这一比
重降为 %。 就全国水平来看，企业所得税地位呈
上升趋势，2000 年全国企业所得税占总税收收入的
比重为 %，2008 年增至 %。 而西部地区实
施税收优惠政策后，企业所得税地位与全国趋势正好
相反 ， 企业所得税占比由 2000 年的 %降至
2007 年的 %。 2001～2008 年，西部地区有 43542
户（次）企业享受西部大开发税收优惠政策，减免企业
所得税 亿元。
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三、西部大开发财税优惠政策中存在的问题
西部大开发财税优惠政策的实施，促进了西部地
区经济的发展， 改善了西部地区人民的生活水平，一
定程度上缓解了东、西部差距扩大的趋势。与此同时，
受外部条件及政策本身等的影响，西部大开发的财税
优惠政策在执行中也出现了一些问题。
（一）财政支出力度不够，结构不合理，对投资的
引导有待进一步加强
西部的财政的支出总量虽然保持着高速增长的
势头，但与西部薄弱的经济基础相比，其力度还稍显
不足。 2009 年全国 GDP 是 337313 亿元， 而西部的
GDP 是 66868 亿元，只占 %，这与西部人口和面
积的比例是不相称的。 据 2007 年《中国财政年鉴》显
示， 广东省 2006 年从中央财政获得补助 亿
元，而 2006 年西部三省份青海、西藏、宁夏共获得中
央财政补助 亿元。 2000~2008 年，西部地区生
产总值的增长有 %由投资拉动,这一比重分别比
全国和东部地区高出 和 个百分点， 可见增
加财政支出力度，对西部发展意义重大。
此外，财政支出结构不够合理，在个别地区，行政
管理支出高于经济建设支出，西部行政管理费用达到
了预算支出的 20%左右。 还有部分地区滥用财税优
惠政策，盲目招商引资，甚至以牺牲资源和环境为代
价，换得地方经济短期增长。
（二） 某些条款由于政策的修改已失效或者执行
存在困难
对保护生态环境、退耕还林还草产出的农业特产
收入免征农业特产税的政策条款已失效； 西部地区
内、外商投资鼓励类产业的项目，除不予免税的进口
商品目录所列商品外，免征关税和进口环节增值税的
政策条款目前也已失效。 国家分别于 2002 年、2006
年和 2008 年对 《国内投资项目不予免税的进口商品
目录》进行了调整和修订，原目录依据已不适用；2008
年 1 月 1 日实施的《中华人民共和国耕地占用税暂行
条例》中相关耕地占用税收条款与西部优惠税收政策
存在矛盾，为实际操作带来困难。
（三）优惠财税政策准入门槛过高，影响了西部大
开发的实际成效
西部大开发的财税优惠政策门槛偏高，限制条件
多，造成实际享受到优惠的企业范围较窄。 据国家税
务总局 2008 年统计，2001~2006 年，由地税部门管理
的西部企业总户数约为 51 万户， 其中享受西部大开
发税收优惠的企业仅有 万户， 真正享受到企业
所得税优惠的不到 2%。
（四）税收优惠政策加剧县乡财政困境
税收优惠政策在减轻企业负担、促进经济发展的
同时，不可避免地造成财政部门收入减少。 2000 年西
部地区税收贡献度为 %，到 2007 年这一比重下
降为 %。 企业所得税作为地方主要税种之一 ,进
行税收减免势必减少地方政府的财政收入。 2001～
2008 年，西部地区有 43542 户（次）企业享受西部大
开发税收优惠政策，减免企业所得税 亿元 [4]。
这使通过减免税收促进企业发展的代价主要由西部
地方财政负担， 使得其财政压力与日俱增。 一方面，
税收优惠特别是所得税的优惠，农业税的减免取消，
使得地方财政收入来源锐减；另一方面，现行分税制
下的转移支付制度不够规范，对西部地区的转移支付
没有明显增加。 因此， 县乡财政困境进一步加剧，特
别是一些农业县乡。
四、完善西部大开发财税优惠政策的建议
针对西部大开发财税优惠政策存在的问题，应从
财政体制、投资导向、税收体系等方面加以完善，以更
好地发挥财税优惠政策的效应。
（一）坚持公共财政的财政体制模式并进一步改革
完善
公共财政是以满足整个社会的公共需要为出发
点和归宿的财政，是指国家或政府为市场提供公共服
务的分配活动或经济活动，公共财政是建立在市场经
济体制基础上的，在经济运行过程中，基本职能在于
弥补市场经济的失灵和缺陷，以更好地发挥市场体制
在资源配置方面的有效性。
第一，以满足公共需要为标准为财政定位，逐步
理顺政府与市场的关系， 转变政府的经济与财政职
能，解决财政的“越位”与“缺位”问题。
第二，通过立法来规范财政转移支付制度，使其
有法可依，以缩小地区间经济、社会差距，实现基本公
共服务均等化，为转移支付制度导航。
第三，从预算的编制到预算的执行，各级人民代表
大会要加强审查和监督，同时完善预算编制，执行的约
束和监督机制，逐步建立政府预算、政府支出的公示
制度，建立重大项目决策的听证制度和问责制度。
第四，摒弃本位主义思想，纠正财权上移、事权下
移的局面。 合理调整各级政府间的事权与财权关系，
使各级政府具有与提供本区域公共品和实现自我职
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能的相关财力。
（二）财政投资应以进一步增强西部自身“造血”
功能为导向
西部大开发实施以来，国家以优惠的财税政策将
西部的基础设施和生态环境建设稳步推进， 历时 10
年初见成效。这种靠“输血”换来的繁荣，难以持续。财
政投资作为中央促进西部开发财税政策的主要方面 ,
其投资方向、领域和重点的选择 ,应在西部经济快速
发展的基础上,以进一步强化西部自身“造血”功能为
导向，提高西部自身创造财富的能力。 从目前的基础
建设投入转向扶持特色产业发展，以“输血”来带动
“造血”的能力，提高西部地区经济自我发展的活力，
这比源源不断地“输血”更有效力，更易形成西部经济
内部的良性循环。
（三）构建有利于西部发展的税收体系，造就西部
地区的税收优势
第一，延长西部税收优惠政策年限，根据西部发
展需要增补、修改优惠税种。 西部开发虽然取得了一
定的成就，但并没有完成既定的战略目标。 西方国家
开发本国经济欠发达地区的经验也告诉我们，有必要
延长税收优惠政策的年限， 使政策的效应更加明显。
同时应根据西部发展的需要增补、 修改优惠税种，巩
固提高西部的经济能力。
第二，开征生态环境保护税和完善资源税。 将地
方收取的环保费改成生态环境保护税，专项用于西部
地区的环境治理事业。 西部是我国资源的重要产地，
但西部地区的人民并没有享受到丰富资源带来的相
应经济效益。 以后应对资源税加大增收范围和税率，
特别是对那些不可再生、稀缺性强、环境污染大的资
源课以重税。
第三，强化税收征管机制，保障应纳税额按时按
量入库。 西部的优惠税收政策使原本财政来源就不
丰裕的西部财政更加紧张。 培植税源，提高税务工作
人员业务素质，加强税收的征管机制。 保障税收工作
的顺利展开成为西部税收工作的基本要求。
第四，逐步统一企业所得税，促进企业健康发展。
西部大批企业由于实行的是优惠的税收政策，没有实
行 2008 年 1 月 1 日实施的 《中华人民共和国企业所
得税法实施条例》。 以后应逐步过渡， 实施统一的企
业所得税，这样有利于企业培养真正的竞争力和健康
的成长。
第五，实行东西部差别税率，促进西部原始积累
完成。 东西部经济差距是客观存在的，实行统一的税
率，无异等于加大西部的税收负担。 可通过调整商品
的流转税和所得税对西部进行适度倾斜，促进西部原
始积累的完成。
第六，完善分税制，合理划分中央与地方的财权、
事权。实行分税制以后，中央和地方就有财权、事权划
分归属的矛盾。 可适度提高西部地区在中央与西部
地区的共享税中的比例，调整税收返还系数，赋予地
方政府一定的地方税立法权。
五、西部大开发未来财税优惠政策选择需要注意
的问题
西部大开发财税优惠政策在未来发展的取向与
以下几对矛盾的发展密切相关，如何权衡这些矛盾直
接关系到未来西部大开发财税优惠政策的导向和主
要政策的制定。
（一）经济发展与环境保护的矛盾
伴随西部大开发高速的经济增长而来的是西部
生态环境的逐渐恶化。 无论是沙尘暴天气，还是特大
旱情，抑或是洪涝灾害，都与西部生态环境的破坏有
直接的关系。 发展经济和保护环境之间的关系是短
期行为和长远利益之间的关系，是片面经济利益和全
面综合效益之间的关系 , 是当代人和子孙后代的利
益平衡问题。 在今后的发展道路上，在发展经济和保
护环境中找到最佳的均衡点成为首要解决的问题。
（二）市场规则与国家宏观调控的矛盾
西部大开发是国家主导的宏观调控的产物，在一
定的程度上扭曲了市场规则，违背了经济原理。 理顺
二者的关系事关西部大开发的成败。
第一 ，宏观调控着力于整个国家 ，追求的是整
体利益， 体现的是大多数人的共同利益和意志；而
市场经济的本质是微观 ，追求的是个体 （广义的包
括企业、单位和集团等）的利益，体现的是个体的利
益和意志。
第二，前者的手段是计划和权力，维护的是社会
的公平和人生存发展的基本要求； 而后者的方式是
竞争和规则，追求的是经济的效率和个人的理想生
存发展 [5]。
自然资源的有限与人的消费欲望的无限，使选择
一种合理的资源配置手段成为解决这一难题的关键。
要解决上述矛盾， 应在坚持以下三个原则的基础上，
对宏观调控和市场规则两者进行合理的扬弃。 一是
有限的调控和有限的市场，国家宏观调控和市场规则
都不是万能的，各有其利弊，将二者有机结合才能合
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理的配置资源。 二是宏观调控的对象和市场经济主
体不能是同一主体，即两元做法和双轨制，否则将造
成经济的无序、权力的寻租。 三是无论是对宏观调控
的对象还是对市场经济的主体，都要秉着公平、平等、
公开的原则，基于同一原则，执行同一标准，进行合理
规范。
（三）税收优惠政策与财政收入不足的矛盾
大量的税收优惠政策使西部面临着一个不可回
避的问题，本来就不充裕的税基被侵蚀，财政收入下
降。 从理论上分析，税收优惠政策并不能解决西部大
开发所有的问题， 不适当的税收优惠损害财政利益，
破坏市场机制，也不符合税负的公平原则，还易诱发
投资者的短期行为 [6]。 西部大开发 10 年来税收优惠
政策虽然成效喜人，但在以后实施的过程中也要注意
“度”的把握。
（四）中央财政与地方财政的利益分配矛盾
中央财政与地方财政的财权划分矛盾从分税制
开始就存在了，地方政府，特别是县乡两级基层政府，
往往存在大量赤字和债务。 而且区域的公共品的提
供能力也是捉襟见肘，不如人意。 怎样合理优化财权
的配置急需改革。 应适度提高西部地区在中央与西
部地区的共享税中的比例，调整税收返还系数，赋予
地方政府一定的地方税的立法权。 调动地方政府理
财治税的积极性， 使其在本区域的经济建设中发挥
更大的作用。
（五）东西部经济差距与税负统一的矛盾
东西部经济差距是客观的，但现行税制忽略了东
西部纳税人的税负能力差异 [7]。 实行全国统一的税
率，这无疑加大了西部人民的税收负担，甚至导致“穷
者越穷，富者越富”的马太效应。 可通过调整商品的
流转税和所得税对西部进行适度倾斜，实现公平与效
率的有机统一。
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