包存宽 博士 副教授
同济大学环境科学与工程学院
北京，2006，12，8
城市规划环境影响评价管理模式设计
——基于新版《城市规划编制方法》
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提纲
一、有关背景
二、城市规划体系及其规划环评的要求
三、面向城市规划过程的规划环境影响评价类型
四、城市规划环境影响评价相关机构与实施模式
五、城市规划环境影响评价技术要点
六、结语
七、本课题组的其他文章
八、近年来的相关课题
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一、有关背景
2005年6月启动了包括城市总体规划在内的一
系列专项规划环评技术导则编制工作，2005年
12月31日建设部颁布了新版《城市规划编制方
法》，在学习“新办法”指导思想、相关内容
与要求的前提下，初步设计了城市规划环评的
管理模式。
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二、城市规划体系及其规划环评要求
4
1、城市规划体系
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2、城市规划的转变——依据“
新办法”
城市规划的角色实现了从技术文件向公共政策的
功能性转变，强化了城市规划的公共政策属性；
规划范围重点从局限于城市规划区，转向了强调
区域统筹和城乡统筹；
规划重点内容从过去以确定增长速度、规模为主，
转向确定科学合理的建设标准、各类资源有效
保护和空间管理为重点；
编制组织方式由单一的政府部门转变为政府组织、
专家领衔、部门合作、公众参与。
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3、城市规划环评的基本要求
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4、城市规划环评应突出：
（1）规划环评是确保在城市规划过程中将环境因素同社
会、经济因素一并考虑，是城市规划与管理实施环
境与发展综合决策的重要体现；
（2）城市当前主要的环境问题及城市发展面临的主要资
源、环境制约因素；
（3）论证功能定位、发展目标、发展规模和结构、城市
空间结构和总体布局、基础设施建设规划、近期建
设规划和远景规划，以及资源利用方式等环境合理
性；
（4）提出城市规划调整建议和从规划层次提出环境影响
减缓措施。 8
5、城市规划环评的基本原则
（1）早期介入原则。一是从规划编制工作程序，城市规划环境
影响评价应尽可能在规划编制的初期介入，并将对环境的
考虑充分融入到城市规划中；二是置身于城市规划体系而
言，应在逻辑顺序的早期即在确定城市发展的重大问题等
战略性、宏观层次（如规划前期研究、规划纲要）介入。
（2）整体性原则：将城市及周边地区的资源、环境与经济、社
会作为整体进行对城市发展的支撑能力分析，以及城市发
展对资源、环境整体影响；把城市规划及与之相关城市化
政策、城市的其他规划以及相应的重大城市建设项目等作
为整体，从各自层次综合考虑对资源、环境共同影响。
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（3）互动性原则：城市规划环评的实施过程中，评价
单位应与该规划编制单位良好互动，及时、有效
地互通信息、不断沟通与协调。
（4）公众参与原则：新办法强调了城市规划应充分体
现“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、
科学决策”的组织原则，在规划环评中开展公众
参与，充分考虑社会各方面利益和主张。
（5）一致性原则：由于城市规划体系多层次且不同层
次、不同类型的城市规划间基本内容、详细程序
等差别很大，城市规划环评的工作深度应当与规
划的层次、详尽程度相一致。
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三、面向城市规划过程的规划环
境影响评价
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1、预测型规划环境影响评价
在城市规划编制阶段结合规划方案的分析和优选
进行；
评价成果与结论应最终体现在规划目标确定和规
划方案设计上，作为城市规划决策（审批）的主
要依据之一；
目的在于尽可能消除或降低因规划目标、规划方
案、规划措施等城市规划内容缺陷而造成的环境
影响，并针对不可避免的环境影响提出相应的减
缓、补救措施。
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预测型规划环境影响评价的类型
（1）目标型：在编制城市规划之初介入，通过评价以明确城市
规划的环境目标及环境保护原则与要求；
（2）融合型：将规划环评作为城市规划编制过程的一个环节，
可充分的评价与分析规划的各替代方案的环境影响，以规
范规划的环境目标和环境影响减缓措施；
（3）反映型：环境影响评价在城市规划草案形成之后、正式报
批之前介入，评价结果与结论反映在规划编制与决策中；
（4）部分切入型：在城市规划编制过程的一个或多个关键时间
段（又叫决策窗，Decision window）,如确定城市的人口、
经济、用地等规划目标时介入，进行城市空间布局方案设
计时介入，以及城市规划的一个或多个方面介入开展专题
性（如市政专题、交通专题，或重点分区的）环境影响评
价，但是不同于城市专项规划的环境影响评价。
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2、监控型规划环境影响评价
在城市规划的实施阶段对其组织、管理、执行过
程中出现问题及其环境影响进行监督、监测，及
时提出控制与纾缓措施，将评价结论及时反馈至
城市规划的执行、管理、编制部门，以便于采取
针对性措施直至进行规划调整，以保证规划运行
不偏离环境约束目标。
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3、回顾型规划环境影响评价
在上一轮城市规划实施并完成既定目标以后，新一
轮城市规划编制前进行；
评价上一轮城市规划执行情况及其环境影响，其结
论是关于城市规划环境价值的最终反映，对于改进
城市规划过程及系统具有重要作用，也是检验和改
进规划环评有效性的重要依据，尤其为新一轮城市
规划的编写及其规划环境影响评价提供经验与借鉴；
尤其是对于此项工作在中国刚刚起步，理论与技术
方法正在发展完善之中，实践经验严重不足情况尤
为重要。
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四、城市规划环境影响评价相关
机构及实施模式
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五、城市规划环境影响评价技术
要点
1、总体规划纲要
确定总体规划中的重大问题、重大原则，总体规划纲要
开展规划环评首先体现早期介入、预防为主原则。
环评应基于城市可持续发展的目标与原则，重点对城市
职能、性质、发展目标与人口规模，空间管制原则与范
围（禁建区、限建区、适建区），城市建设用地规划与
范围，交通发展策略与主要对外交通设施布局原则，重
大基础建设和公共服务设施的发展目标，以及其他总体
规划中需要解决的重大问题等的环境影响进行识别与分
析，论证这些重大规划问题的环境合理性、可行性，涉
及多方案选择的提出环境优化的规划方案。
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2、城市总体规划
（1）编制要求
作为城市发展之纲，是对城市各类组成要素的空间安排，
是战略性的且能指导与控制城市发展和建设的蓝图，是
城市规划的综合性、整体性、政策性和法制性的集中体
现，是编制分区规划、近期建设规划、控制性与修建性
详细规划、专项规划法定依据；
编制城市总体规划，应从区域经济社会发展的角度研究
城市定位和发展战略，按照人口与产业、就业岗位的协
调发展要求，控制人口规模、提高人口素质，按照有效
配置公共资源、改善人居环境的要求，充分发挥中心城
市的区域辐射和带动作用，合理确定城乡空间布局，促
进区域经济社会全面、协调和可持续发展；
城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划，
新办法还明确了城市总体规划的强制性内容。
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（2）总体规划环评应突出以下7
个方面的内容：
① 基于可持续发展的原则尤其是从公平性、协调性角度分
析区域城乡统筹发展战略，重点分析与论证资源与设施
共享、生态环境保护等方面的合理性与可行性；
② 从规划区域及相邻区域生态环境质量现状与存在问题、
环境与资源承载力、限制性资源与环境因素等角度分析
与评价市域中心城区性质、职能和发展目标，各城镇人
口规模、职能分工、空间布局和建设标准，重点城镇的
发展定位、建设用地规模等的合理性与可持续性；
③ 从生态与环境功能分区、生态与环境敏感区分布情况对
空间发展布局尤其是城市禁建区、限建区、适建区和已
建区划定及空间管制措施，尤其是市域内基本农田保护
区、风景名胜区、湿地及水源保护区等生态敏感区的合
理性与协调性；
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④ 从土地生态服务价值、土地利用的生态适宜度角度分析、
评价建设用地、农业用地、生态用地和其它用地的结构
与布局的合理性；
⑤ 对市域交通、通讯、能源、供水、排水、防洪、垃圾处
理等重大基础设施和重要社会服务设施、危险品生产储
存设施的布局，建设用地（规模、范围、空间布局）及
其强度管制区划和相应的控制指标（建筑密度、建筑高
度、容积率、人口容量等），市级和区级中心的位置和
规模及相应公共服务设施的布局，等内容进行环境影响
识别、预测、分析与评价，并相关内容的环境合理性分
析；
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⑥ 从城市生态建设与环境保护目标与要求角度，分
析论证绿地系统的发展目标、总体布局及各种功
能绿地、河湖水面的保护范围，供水、排水、燃
气、供热、环卫及环境基础设施污染控制与治理
措施等的合理性、目标可达性及是否满足城市可
持续发展；
⑦ 从人居环境保护与建设角度分析历史文化保护及
地方传统特色保护的内容、要求、范围、重点区
域及保护措施，住房政策、建设标准和居住用地
布局，综合防灾与公共安全保障体系，旧区范围
及旧区改造的合理性。
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3、近期建设规划、分区规划及
专项规划
城市近期建设规划是对明确近期内实施城市总
体规划的重点和发展时序，确定城市近期发展
方向、规模、空间布局、重要基础设施和公共
服务设施选址安排，提出自然遗产与历史文化
遗产的保护、城市生态环境建设与治理的措施；
城市分区规划是依据城市总体规划，对城市土
地利用、人口分布和公共服务设施、基础设施
的配置做出进一步的安排，对控制性详细规划
的编制提出指导性要求，对控制性详细规划的
编制提出指导性要求；
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3、近期建设规划、分区规划及
专项规划
（1）规划编制要求
近期建设规划、专项规划、分析区规划的编制应
当依据城市总体规划，城市总体规划则应当明确
专项规划的原则。
近期建设规划、分区规划、专项规划是城市总体
规划在时间（近期为主）、空间和专业领域上的
分解与细化，涉及内容与总体规划相似，但内容
更为明确、具体，更接近于可操作的项目/工程层
次，相应的规划环评工作内容更具体、详实。
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（2）规划环评的要点与要求
城市建设近期规划环评应从不同类型的城市建设项目在环境
影响特点及相互关系方面重点突出发展时序的合理性，对于
比较明确的近期建设用地规模、范围与布局，重大设施建设
规模、选址及近期建设工程项目，可从城市生态与环境质量
现状、存在问题与目标、要求等方面分析、论证其合理性、
可行性；
对城市分区规划的环评则应从生态与环境功能分区、生态与
环境敏感区分布、土地生态适宜度、不同功能分区间的相互
影响等角度分析、认证分区的空间布局、功能分区、土地使
用的性质、人口分布、公共设施分布等的合理性与可行性；
城市专业规划环评则应结合专业领域的特点及城市可持续发
展的综合要求进行。
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4、详细规划，分为控制性详细
规划和修建性详细规划。
（1）规划编制要求
控制性详细规划应依据城市总体规划或者城市分区规划编制，
对具体地块的土地利用和建设提出控制指标，作为建设主管
部门作出建设项目规划许可的依据，是衔接总体规划、分区
规划的宏观要求与指导修建型详细规划的承上启下的编制层
次；
修建性详细规划则依据控制性详细规划及建设主管部门提出
的规划条件，对所在地块的建设提出具体的安排和设计，指
导各项建筑与工程设施，是向建设项目核发“一书两证”技
术依据（即“建设项目选址意见书”、“建设用地规划许可
证”与“建设工程规划许可证”）。
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（2）控制详细规划环评
分析、评价各类用地的生态适宜度和生态服务价值，各地块
建筑类型及建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指
标与所在地环境功能要求、环境保护目标的相容性；
公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退
红线距离等及相应的环境影响识别、预测、分析与评价；
各地块建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则及其与视
觉与景观、人居环境等目标与要求的相容性；
各块地控制指标是否符合改地块的生态承载能力；
评价影响人居环境质量的交通线路及基础设施、公共设施位
置的合理性；
各市政项目是否有助于节约能耗，绿地系统规划是否有助于
缓解该地块环境压力等。
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（3）修建性详细规划
所在地块对建设项目的环境条件及制约因素，建设项目对周
边可能的环境影响；
对建筑、道路和绿地等的空间布局和景观规划设计、总平面
图等从景观与视觉影响角度分析、评价其环境合理性；
对住宅、医院、学校和托幼等建筑进行日照分析及噪声环境、
大气环境、视觉及美学影响分析、评价人居环境质量，对交
通、市政工程管线、竖向规划等进行环境影响识别、分析与
评价；
修建性详细规划环评最为接近项目环评层次，规划环评内容
应突出对下层次的城市建设项目工程设计的环境要求；
修建性详细规划环评工作的开展，可以大大减化建设项目环
评的内容与要求，甚至大大降低目前“多如牛毛”环评表、
环评登记表的数量。
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六、结语
缺少实践经验尤其是部门分割造成规划环评的实践
效果及有效性仍远不近人意；
一个完善、高效的管理模式是规划环评有效实施的
前提与保障；
城市规划环评管理模式的建立与完善一方面需要实
践的检验并在实践中持续提高，更为重要的是建设
主管部门、环保行政部门两大行政部门在推进城市
规划综合决策方面进行有效协作。
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七、其他文章简介
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1、基于城市可持续发展的生态规划、城
市规划与规划环评整合的框架与应用
基于城市可持续发展重新界定了生态规划、城市规划、规
划环评的关系，实现城市可持续发展是生态规划、规划环
评的共同目标，城市规划是实施城市可持续发展战略的载
体，生态规划与规划环评则是保障将城市可持续发展的目
标与要求在城市规划中充分、有效体现与落实的手段与工
具，城市规划的改善与提高是生态规划与规划环评最终价
值与意义的体现；
提出从功能定位、目标与指标、工作程序、基本内容、技
术方法、管理模式等6个方面整合生态规划、规划环评与
城市规划的理论框架，并初步应用于金坛市城南新区。
32
2、战略环境影响评价制度实施有效
性评价
基于国际上已有的战略环境评价有效性评价准则，
将中国与若干发达国家的SEA制度从实施模式、相
关立法、行政管理、应用范围、工作程序、公众参
与等方面进行逐一对比分析；
发现我国与发达国家现行SEA制度的差距，并建议
我国战略环境评价在制度层面应该进一步开展如下
工作：（1）建立健全SEA的制度保障体系；（2）
改善SEA的行政管理模式，（3）建立灵活高效的公
众参与机制。以期提高中国SEA制度实施的有效性。
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3、规划环境影响评价项目有效性评
估
从规划环评的管理程序、技术方法、内容设置以及
实施效果等4个方面、共13项指标建立了评价规划环
评实施有效性，13项指标包括早期介入、公众参与、
评审制度、工作程序、评价方法、技术手段、指标
设置、评价标准、累积影响、评价结果、有无考虑
替代方案、减缓措施和跟踪措施、规划评价结果被
有效采纳；
通过近几年来若干规划环评案例有效性分析及存在
的问题。
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4、环境影响经济评价方法学分析
通过对直接市场评价法、替代市场评价法、权变评
价法和成果参照法的介绍，分析各类方法的适用范
围、使用条件以及使用中由于自身理论基础的原因
而存在的限制与不足；
总结了各类方法在不同类型规划环评中的适用性，
并做出了各类方法的总体评价。
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5、生态足迹在规划环境评价中的应
用
简要的介绍了生态足迹的理论框架，提出了将生态
足迹用于规划环评的基本思路：通过计算现有消费
水平下维持规划区域人类生存和发展所必需的土地
和水域面积，评价规划的合理性；
以上海市临港新城规划为案例进行评价，计算结果
表明临港新城规划中耕地、草地、水域、建设用地
和能源用地的生态赤字相对于规划前有增加的趋势，
只有林地的生态赤字有减小的趋势，并分析了主要
原因，提出降低临港新城生态赤字的措施。
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6、可持续发展综合评价法在规划环评中的应用
初探——以“上海市国民经济与社会发展
规划”为例
介绍了可持续发展综合评价法的概念、优缺点及其
指标体系的建立和筛选方法；
以上海市“九五”计划最后一年（2000年）为基准，
应用可持续发展综合评价法对上海市国民经济与社
会发展“十五”规划进行了回顾性环境影响评价，
得出上海市在国民经济与社会发展“十五”规划实
施的五年间，总体的发展是可持续发展的结论。
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7、化学工业园区规划环评指标体系
构建初探
以某化工园区为例，在国内外相关研究的基础上，
根据规划环评和化工区的行业特点，探讨了化工园
区规划环评指标体系设置原则和基本程序，并重点
论述了基础指标的分析筛选过程，最后形成了一套
适合于该化工园区规划环评的指标体系。
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八、近年来开展的相关规划环评
课题
《规划环境影响评价技术导则》（2003，3-8）；
《城市总体规划、土地利用总体规划环境影响评价技术
导则》（2005，6-2006，12）
《交通规划（公路线网、交通枢纽、内河航道、港口）
环境影响评价技术导则》（2005，6-2006，12）
江苏省高速公路网规划环评（规划分析与环境影响识别，
2004，8-12）
广州地铁线网规划环评（规划分析与环境影响识别，
2005，10-2006，4）
上海化学工业园区规划环评（规划环境影响识别与指标
体系专题，2006，7-12）
安徽省皖维电石化工基地规划环评（2006，10-2007，2）
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包存宽
同济大学环境科学与工程学院，上海市四平路
1239号，200092
021-65984220(O,FAX)；013044673815(手机)
E-mail: baock@,
baock@
欢迎批评指正！
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