第七章
近现代财政制度沿革
第一节 中国古代财政概况
一、古代财政概念
《荀子·富国》：“节其流，开其源，……
是知国计之极”。
刘晏：“理财常以养民为先”。
陆贽：“资国养人”。
欧阳修：“量民力而制国用”。
王安石：“善理财者，民不加赋而国用饶
”。
张居正：“务使岁入之数常多于所出”。
二、财政基本原则
（一）量入为出
儒家财政正统理论原则。每年岁末根据收入安
排明年支出，并留备荒余地。基础是薄税敛。
（二）量出为入
与现代不同，是临时举措。汉武帝曾采用，盐
铁均输，根据支出提高收入。
唐代杨炎行“两税法”，正式提出“先度其数
而赋于人，量出以制入”。受到批评较多。
在生产力有限的条件下，量入为出是维持社会
稳定的良方，但实际常违背。
第二节 清朝后期的财政
一、国门打开后的财政变化
（一）关税、盐税自主权的丧失
1853年英美法三国成立代征上海关税机构。
1854年与上海道台吴建彰订立协定，成立“关
税管理委员会”。
1858年中英《通商章程善后条约》，上海规则
推广全国。
1859年，英人李泰国首任中国海关总税务司。
1863年赫德继任。
（二）财政支出的激增
⒈赔款费
⒉债务费
⒊洋务费
⒋军事费
（三）银贵钱贱
⒈原因：
白银外流引起，鸦片贸易、巨额赔款等。
⒉现象：
制钱贬值，白银购买力提高。法定比价银1两=
制钱1000文，战后很快超过2000文。
⒊影响：
⑴小生产者受害最大，收入钱，纳税银；
⑵农工商业萎缩，政府收入减少，财政困难；
⑶国际银价上涨，进口商品的竞争力提高。
二、财政危机和弥补措施
（一）财政危机
19世纪50至70年代发生严重财政危机，
入不敷出。
主要是军费：1855～1877年，镇压太平
天国、捻军、陕甘回民起义等军费
亿元，平均每年4000万元。政府常年收
入为3900～5300万元。
70年代后趋缓。
（二）弥补财政赤字新措施
⒈关税：海关税远远 超过常关税。
⒉厘金
1853年清军在扬州仙女庙等镇首创，规定每售
米1石，捐钱50文，称“捐厘助饷”。
– 厘，表示所捐甚少，值百抽一。
特点和影响：
⑴由地方自行征收，无统一税制，征收混乱，
漏洞大，成本高；
⑵重复征税和擅自加税，危害商民，阻碍经济
发展。
弥补财政赤字新措施
⒊通货膨胀
⑴铸大钱：当千、当百、当十等。
⑵滥发不兑现纸币：银票（户部官票）、
钱票（大清宝钞）。
⒋附加税
漕耗、借征、田赋附加、地方附加等。
⒌卖官鬻爵
⑴捐纳，明码标价出售职衔，不断跌价。
⑵捐输，按报效银数给奖叙。
三、晚清财政制度的变化
（一）受西方财政制度影响
⒈仿行预决算制度
⒉创设新税种：所得税、营业税、印花税
（二）金融隶属财政为财政服务
（三）中央财政与地方财政界限不清
（四）后期公共事业费增加，有利于经济
发展
教育、农商、交通、实业费等
第三节 北洋政府时期的财政
一、 关盐税权进一步丧失
辛亥革命期间，在华公使团组织“海关
联合委员会”，夺取关税税款保管权。
1925年北京关税特别会议：关税自主权
1913年设立盐务稽核总所。盐税款全部
存入银行团的银行，非有洋会办会同签
字，不能提用。
关余和盐余
二、税收制度
北洋政府中央无财源，全靠各省解款。
五项专款：印花、烟酒、烟酒牌照、验
契、牙税，徒有虚名。
中央借债度日，地方滥增税捐。
三、内国公债
（一）国债的起源
周赧王避债台、唐德宗官借商钱；
1894年息借商款，强派勒索得1102万两。
1898年昭信股票，为支付马关条约赔款拟发1亿
两，实发不到2000万两。
清末新政，农工商部、邮传部先后发行公债。
1912年爱国公债，定额3000万元，实发1200万
元。
（二）北洋政府的内债
⒈内国公债局：
1914年设立，聘任华洋人员组成董事会，
设1名总理，4名协理。
推安格联（英人）为会计协理，任何款
项出纳必须经其副署。
偿付公债本息的内债基金存储于指定的
外国银行（汇丰）。
⒉政府滥发内债
公债信用提高，发行量增加，银行乐于
承销，引起投机热潮。
15年28种内债，88种短期库券、有奖
公债。
总额亿元。
第四节 国民政府时期的财政
一、南京国民政府的财政政策
⒈重视财政税收制度的整顿和改革；
⒉强调关税和货币的自主权；
⒊突出基础设施和基础产业的重要地位；
⒋确立国有经济为主的原则；
⒌组建和整顿财税管理机构。
二、财税改革
（一）建立中央地方两级税收系统
⒈中央国税
关、盐、统、烟酒、印花、所得税和国营
企业收入，基本属于间接税。
抗战时期新三税：直接税、货物税和盐税。
抗战后四大税：关、盐、直接税、货物税。
⒉省县地方税
田赋、契、牙、当、船、屠宰、营业、
市场税、所得税附加、地方财产、营业、
行政收入.
主要属于直接税。
（二）裁厘改统
⒈厘金问题
民国初，各地滥设厘卡，名目繁多，重复
征收。国人深恶痛绝，外商也极其反感。
1921年华盛顿会议，各国提出要中国政府
裁厘，作为征收进口附加税的条件。
1928年与南京政府修订新约时再次提出。
⒉裁撤厘金
1928年裁厘会议决定从1929年开始裁
厘，半年完成，并特设裁厘委员会。
1930年12月宣布，自1931年1月1日起
永远废除厘金。（但地方厘卡无法彻底
禁除）
⒊改征统税
裁厘后，先改征“特种消费税”，后设
立统税署，改征统税。
统税是直接向企业征收的货物出厂税。
原则规定“一物一税，一次征收”。
有利于国内商品流通，但征税对象集中
在民营行业，且税率偏高，影响国货竞
争力。
（三）关税改革
⒈关税自主权的收回
⑴收回要求的提出
1919年巴黎和会上，中国政府提出恢复关
税自主权的要求。
1925年北京关税特别会议，各国列强口头
承认中国的关税自主权。
⑵实行关税自主
1927年7月20日南京国民政府宣布，从9
月1日起实行关税自主，遭各国反对。
1930年5月在中国政府一再让步下，终于
签订了《中日关税协定》。
1928年7月《中美关税新约》，接着与
英、德、法、意、葡、荷、挪、丹、西、
比、瑞等国签订协议。
⒉四次国定税则
进口税率历来名为“值百抽五”，实际
3~4%
⑴1929年，提高到%，最高%
，与北京关税特别会议上列强的要求相
同；
⑵1931年，提高到%，最高税率
50%，与《中日关税协定》的规定相符；
⒉四次国定税则
⑶1933年5月，《中日关税协定》期满三
年后，中国政府始获自定税则之权，最
高税率提高到80%。
⑷1934年7月，第四个进口税则，对日有
利。
关税收入增加，占全部税收50~70%，成
为政府财政主要支柱，也是借内外债的
主要信用基础。
参加《关税与贸易总协定》
1948年4月21日，中国政府正式签署承认
《关税与贸易总协定》暂时实施议定书，
成为该协定的缔约国。
为了实施《关税与贸易总协定》关税减
让表，经过全面修订的新海关税则于
1948年8月2日公布，8月7日实施。
⒊海关改革
⑴中央财政部下设立关务署，地方设立
海关监督，专管海关行政事务；
⑵关税全部存入中央银行，改变以往外
国银行控制税款和代付债款本息的局面；
⑶选拔中国官员担任海关高级职务，
1937年三分之一的口岸税务司由中国人
出任。
（四）盐政改革
⒈明清食盐专卖制度——纲法
登记在盐纲册中的盐商持有专卖凭证——
根窝，每年按根窝核定数额领取盐引，运
销食盐。
纲商世袭，在指定区域运销食盐，包办盐
税。
⒉北洋时期的改革
在洋员推动下，废除引岸专商制度，就
场征税，税后自由贸易。阻力很大，引
岸制实未消除。
盐政混乱，地方滥征。四川盐税附加名
目多达26种，并任意截留挪用。
⒊国民政府盐税制度
⑴1930年颁布新盐税法，废除包商制。
盐税（每百斤5元）就场征纳，不得重征
或附加征，纳税后即可自由买卖。
1931年4月起每担加征附加税3角。
⒊国民政府盐税制度
⑵～实行专卖， 采取“民
制、官收、官运、民销”制。部分地区实
行计口授盐，凭证购买（每人每月公
斤）。
1943年开征战时附加税，每斤3元（45年
1月10元，3月60元）；44年加征国军副
食费10元。
⑶1945年取消专卖，就场征税，从量征
税。
⒋收回盐税行政自主权
1913年善后大借款主要以盐税作担保。五
国银行团（英法德俄日）取得监督盐税权，
盐税收入存外国银行，先支付外债和地方
经费，剩余归中央。
关税自主后税收增加，盐税不作外债担保，
中国收回盐税行政权。
⒌恢复盐务稽核制
1929年恢复盐务稽核制，宋子文建税警
团加强缉私，团长孙立人，美式精良装
备3万人。
盐税收入：1929年6 972万元；1930年
13 939万元；1931年17 665万元。
三、 国民政府的内债
（一）南京国民政府早期公债
⒈1927年发行3千万元短期（20月）公债
蒋介石以通缉、逮捕、查封资产的手段迫
使商人企业家认购公债，一年中搜刮1亿多
元。
⒉新公债政策
1928年春宋子文推行。
厚利引诱金融家协助政府推销公债。金
融机构以五六折承购，按市价推销，年
利30~40%
1927~1931年发行公债亿元，让利
亿元；
政府寅吃卯粮，财政赤字剧增。
（二）“整理公债”
⒈整理之始
1932年初，债信危机爆发。因“一·二八”事
变，持票人同意延期降息。
财政部长孔祥熙把此作为平衡财政的法宝。
⒉ 统一公债
1936年2月发行亿元统一公债，旧债全部
换成利率低期限长的新债。
1936年发行公债额达20亿元，创10年之最。
⒊整理公债之效
⑴财政暂获平衡，保证了币制改革的顺
利完成；
⑵部分公债用于工矿、交通、金融业的
建设；
⑶政府债信恢复，债市大跌后很快上涨。
1937年上半年，公债市价上升到最高点。
银行存款近40亿元，比1931年增加近一
倍。
（三）抗战时期及战后公债
⒈战时公债
救国公债：1937年8月5亿元，经劝募委员会“
劝募”，认购达半，成效最好。
此后发行的公债认购率极低，政府干脆不公开
发行，采取总预约券方式向银行抵押，银行以
公债作准备金发行纸币。
⒉战后偿付
战后恶性通货膨胀，政府“慷慨”偿付以前所
有内债。有去银行领取的本息不够买电车票的。
四、国民政府财政的崩溃
（一）军费激增
1946~1948年，军费开支比重从% 增
至 %
（二）财政赤字
1946~1948年，46 978亿元→433 939亿元。
（三）恶性通货膨胀
1948年8月至1949年5月，货币发行量增加
了130多万倍，物价上涨644万倍。
第五节 新中国的财政
一、建国前革命政权财政
（一）苏区财政
⒈早期收入来源：没收、缴获、摊派和捐款。
⒉财政制度的建立：
1928年设财政部，征土地税：采用比例税率
或累进税率。
1931年11月中央工农民主政府成立后，统一税
收制度：农业税、营业税、关税、山林税。
使税收逐渐代替筹款和捐款。
苏区财政
⒊发行公债：
1932～1933年短期公债60万元，革命战争公
债120万元，经济建设公债300万元。
⒋三次借谷运动：
为解决红军粮食困难问题，33年春16万担，34
年夏24万，34年秋60万。
⒌颁布《暂行财政条例》严格统一财政制度，
建立预决算制度，把收钱、管钱、审批和用钱
单位分开，由国家银行代理国库，掌管政府一
切款项的出纳事宜。
（二）抗战时期的财政
⒈1937年《抗日救国十大纲领》提出：“财政
政策以有钱出钱和没收汉奸财产作为抗日经费
为原则”。
⒉财政收入：主要是农业税，累进税制，有起
征点和免征额，对不同阶级和不同性质的收入
区别对待。征收救国公粮，超过十一。农民负
担较重。
⒊财政支出：军政费为主，建设费较少。
取之于民，用之于民，取之合理，用之得当。
统战政策：兼顾各阶层利益。
（三）解放战争时期的财政
⒈基本原则：发展生产，保障供给，集中
领导，分散经营，军民兼顾，公私兼顾，
生产和节约并重。
⒉财政收入：农业税为主，累进税制向比
例税制转变；工商税为辅，10%～1%。
⒊财政支出：军事费为主，经济建设费少。
⒋老区税负较重：1947～1948年间，税
收占粮食产量的15%～22%之间。
二、建国初的财政
（一）初期的财政困难
⒈军政开支增大
⑴解放战争军费支出浩大，占财政总收入
的一半以上。
⑵对旧政府人员采取“包下来”政策。
⒉新解放区存在收入有限
1949年收支出现三分之二的赤字，其中
二分之一只能靠增发货币补给。
（二）统一财政
1950年3月政务院发布《关于统一国家财政经
济工作的决定》：
目标：实现财政收支、信贷进出和物资供需的
三大平衡。
⒈统一财政收入。由中央财政部统一调度使用。
⒉统一全国现金管理。指定中国人民银行为国
家现金调度总机构，代理国库。一切机关企业
的现金一律存入国家银行。外汇由其统一管理。
（三）“一五”期间的财政
⒈三级财政制度
1953年取消大行政区一级财政，建立县
（市）一级财政。形成中央、省（市、
自治区）和县（市）三级财政。
⒉划分收支
总收入中，中央财政占80%，地方财政
占20%。
总支出中，中央财政占75%，地方财政
占25%。
⒊预算体制及变化
⑴“以支定收，一年一变”
每年确定下年度地方支出额，按支出划给
一定收入。
⑵“以收定支，五年不变”
1958年起实施。以57年预算为基数，确
定地方正常支出和划分收入的数额。收入
项目和分成比例确定后，五年不变。
⑶“总额分成，一年一变”
1959年起实行，计划包干，下放财权。
三、财政的失控和调整
（一）财权下放
⒈1957年11月《关于改进财政管理体制
的决定》，扩大地方财权：
⑴地方预算执行中，收入超过支出，归地
方自行安排使用。
⑵年终结余可全部留到下年度使用。
⑶其他资金自行支配使用。
⑷国家和企业实行利润全额分成。
⒉简化税种，扩大地方税收权
⑴设置工商统一税
1958年9月《工商统一税条例（草案）》
将商品流通税、货物税、营业税和印花税
合并，多次征收改为出厂一次征收。
⑵扩大地方税收管理权
将城市房地产税等7种税划为地方固定收
入，所得税等4种税为中央地方调剂分成
收入。地方有权根据实际情况，减、免或
加税。
⒊后果
⑴积极方面：发挥了地方和企业的主动
性和积极性，可因地制宜，完成国家统
一计划。
⑵消极方面：造成地方各自为政，自成
体系；地方扩大计划外项目，基建战线
拉长，投资效益降低；削弱了中央财政
和经济调控能力，加剧宏观经济比例的
失调。
（二）财政赤字的出现及解决
⒈大跃进期间，财政超支
1958～1961年连续四年出现财政赤字，
最高的1960年达亿元。
⒉1962年国民经济大调整
⑴大力压缩基建战线，降低工业发展速
度。
⑵上收财权，强化财政体制的集中统一，
缩小地方财权和财力。
（二）财政赤字的出现及解决
⑶开展清仓核资、清理欠贷和扭亏增盈
工作，加强对预算内和预算外资金的管
理。
⑷开放高价商品、高价饭店回笼资金；
⑸压缩集团购买力，加强企业财务管理。
当年增收减支，财政收支平衡，结余
亿元。
（三）“文革”期间的财政体
制
⒈财税银大合并
1967年7月成立财政部军管会，接着部分
地方财政也实行军管。
国家税务总局并入财政部，设立税务业
务小组。
1969年7月中国人民银行并入财政部，地
方财政银行也相继合并。
⒉财政管理体制变动频繁
⑴1967～1970年，减少地方固定收入，实行完
全总额分成。因预算无法编制，采取收支两条
线的办法，保证地方必要支出。
⑵1971～1975年，财政收支包干。地方提建议
数字，中央综合平衡下达。上缴和补贴确定，
超收或节余归地方支配。74年后改为收入按固
定比例分成，支出按指标包干。
⑶1976年恢复“收支挂钩，总额分成”，扩大
地方财政收支范围和管理权限，地方实行固定
比例留存。
⒊简化税收，扩大地方管理权限
1970年开始简化税种、税目、税率。将
工商统一税、城市房地产税、车船使用税、
盐税、屠宰税等五种税合并为一种工商税。
对国营企业只征工商税，对集体企业征工
商税和所得税。
⒊简化税收，扩大地方管理权限
管理权下放，地方有权对新兴工业、小
企业、社队企业等确定征税或减免税。
税收难以发挥经济杠杆作用，且政出多
门，造成混乱，1977年又收权，加强税
收管理，税收政策、税目、税率的变动，
权力在中央。
⒋ “文革”期间财政的特点
⑴体制的频繁变动是因动乱造成。在国家
职能机关瘫痪，规章制度不复存在的情况
下勉强维持和修复；
⑵盲目扩大地方财权，助长地方主义，造
成政出多门，苦乐不均；
⒋ “文革”期间财政的特点
⑶中央宏观调控能力削弱，资源分散浪
费；
⑷财政管理的经济效果微弱，大包干变
成包而不干，超收归地方，短收要补贴。
1972年14个地区超收，地方分得亿元，
15个地区短收亿元，中央补贴8亿元。
四、财政体制改革
（一）旧体制的弊病
⒈ “吃大锅饭”现象严重，统得过多，
包得过死，不利调动各方面积极性；
⒉财政受指令性计划牵制，不能发挥其
经济杠杆作用；
⒊资金无偿拨付，使用效率低，投资效
益差；
⒋国家与地方、企业之间的利益分配关
系不合理。
（二）财政体制的初步改革
⒈“利改税”改革
目的：调整国家与企业利润分配关系。
⑴1983年4月第一步：
凡赢利的国营大中型企业，利润按55%
税率交纳所得税，税后利润按核定水平
留给企业。
7月起“拨改贷”：企业需要增加流动资
金，不再由财政拨付，而由银行贷款。
⑵1984年10月第二步：
对赢利的国营大中型企业按55%固定比
例税率交纳所得税，对小型企业按8级超
额累进税率交纳所得税。
税后利润全部留给企业，由企业自负盈
亏。
⒉“划分收支，分级包干”体制
1980年起实行“划分收支，分级包干”
，即在确保中央必要开支的前提下，明确
划分各级财政的权力和责任，按1979年
财政收支预计执行数为包干基数，适当调
整后由地方包干。
利：调动了地方积极性，缓解了体制改革
中经济调整与财政困难的矛盾。
弊：削弱了中央财力，不断出现巨额赤字；
地方财力膨胀，基建规模失控。
⒊ “划分税种，核定收支，分
级包干”体制
1985年起实行，按税种划分符合现代分
税制特点，可调动地方增收节支积极性。
⑴预算收入分为中央固定收入、地方固
定收入和中央与地方共享收入；
⑵划分预算支出范围；
⑶确定收支基数的核算办法有分成办法；
⑷1988年起把13种小税划给地方为固定
收入。
⒋财政大包干的缺陷
到1991年底，全国37个省、市、自治区
和计划单列市都纳入财政包干体系。
⑴造成“苦乐不均”和“鞭打快牛”局面。
基数低的得益，基数高的吃亏。
⑵滋长权力“寻租”。
权力、关系在与中央的讨价还价中作用重
大。
⒋财政大包干的缺陷
⑶地方保护主义蔓延。
地区封锁、税费歧视、变相补贴等土政
策。
⑷中央财政比重下降，入不敷出。
不得不采取扩张性财政货币政策。
（三）财政体制改革的深化
⒈实行分税制
1992年试点，1994年1月起全国推行。
⑴依照各级政府的事权，确定其支出范
围；
⑵根据受益性质和征管有效性原则，合
理划分税种收入；
⑶建立中央对地方转移支付制度，将部
分中央财政资源转移给贫困地区政府。
⒉税收体制改革
⑴推行以增值税为主体的新流转税制度；
⑵统一内资企业所得税；
⑶统一个人所得税；
⑷组建国家税务局和地方税务局两套征
管体系，除地方专享税由地方税务局征
收外，均由国家税务局征收。
⒊适度从紧的财政政策
1992年中央采取扩张性财政货币政策刺
激经济增长，导致开发区热、房地产热、
证券期货热等经济泡沫，出现第四轮通货
膨胀。
1993年6月宣布稳定经济“十六点计划”
，重点在于财政金融和投资的调控，转为
适度从紧的财政政策。
1995年二季度开始物价回落，形势好转。
1996年底，“软着陆”成功。
