农村选举与城市选举的比较制度分析
——以 S 村和 Y 社区为例
王敬尧
内容提要：“一切政治实验”都应该“寄托于人类自治能力的基础上”。投票选举是基层民主政
治的重心，它提供民众选择民意代表、公共管理者以及表达民意的机会，并奠定公共组织行
为合法性的基础。本文以远离省城的 S 村和城乡结合部的 Y 社区为例，采用制度分析方法，
比较其选举过程中各自在制度环境、制度选择、制度运作等方面的特点，并探讨其差异存在
的原因。
关键词：自主治理 制度环境 选举过程 制度分析
一、制度环境比较
制度环境因素决定了人们所能够进行选择的空间。正是在这一选择空间范围内，人们进
行了各种各样的公共选择，来解决不断遇到的各种各样的生存与发展的问题。要了解一套制
度规则所可能产生的收益，取决于公共资源的客观条件、当前制度安排所形成的并对人们公
开的信息的类型以及替代方案所提出的制度规则。其中，环境因素与治理之间是密切相关的，
在进行制度分析时考虑环境这一相关性因素是托克维尔的第一启示。
1．长江边的 S 村
S 村位于湖北省东南部，与江西省旅游城市 G 市隔江相望，高速公路、105 国道横穿村
庄，长江沿村而过。该村 平方公里，田地 1949 亩（其中藕田 800 亩，大棚蔬菜 500 亩，
精养鱼池 350 亩，普养 250 亩），地处平原，交通便利，土地肥沃，气候宜人。该村有 10 个
村民小组，550 户，2400 多人，实有劳力 1010 人。其中从事农牧渔的有 705 人，工业劳力
200 人，建筑业 110 人，交通运输业 40 人，批零贸易 30 人。
1982 年，S 村实行土地联产承包责任制，生产经营结构发生了深刻变化。农业由单纯种
植业转向配套的种养殖业，涌现了不少养鸡、养猪、养鱼专业户；蔬菜大棚化，农户都有三
轮车，从村里到长江对岸的 G 市菜场一小时可跑个来回，农户家庭经济效益很好。在农业
结构调整的同时，村办企业于 1993 年起步，到 1996 年，村办企业 5 个、个体企业 181 家，
还有 2 个建筑公司。同时，在 105 国道穿过村庄的 2 公里地段有几十家酒楼、饭店供过往客
商食宿，带来了餐饮业的繁荣。
直接影响 S 村发展的因素有两个：一个是所属的 X 镇是该县的南大门，距离省城 121
公里。该镇是湖北省的明星镇，近两年来，有几次大型会议在这里召开。X 镇建有自由贸易
区和大型集贸市场，与 S 村仅一墙之隔。同时，S 村又是国道和高速公路到达 X 镇和 G 市
的咽喉。所以，从 90 年代中期开始，S 村就一直成为县委书记、镇委书记的驻点村，该村
成为全县的政治、经济实验场，几届县领导班子都曾设想将县城迁到 S 村所在的 X 镇。另
一个是长江对面的 G 市，该城市因旅游圣地庐山而发展，S 村所在的 X 镇是 G 市最大的蔬
菜基地和人力资源输出地，G 市的一部分门面是 X 镇人开设的，G 市也一直想将 X 镇划入
自己的范围。
如果用费孝通的差序格局（又称旋涡格局或波状格局）来观察就会有趣地发现：S 村所
在的 X 镇处于湖北省的边陲，G 市处于江西省的边陲，对各自省城的引力并不突出，倒是
这两个边陲城镇之间产生的政治、经济、文化等多方面的利益关联越来越强，这种特殊的环
境是影响 S 村公共管理水平的重要变量。依托庐山的 G 市旅游经济的消涨直接影响 S 村的
人力和物质资源供给，进而影响到村治中的制度选择。
近几年，S 村家庭经济发展与公共管理滞后的矛盾比较突出，党支部和村委会班子调整
近十年来大小共 10 次。1989 年大换班后刚半年，又作调整；1993 年将原班人全部换届；1994
年时逢村委会换届（第二届），又作部分调整；在 1994 年的村委会换届选举中，只选出了民
兵连长、妇女主任和计生专干三个职务；1997—2000 年之间举行了四次选举。这种公共管
理滞后的副作用越来越大，到 1997 年，因管理混乱，企业全部停产，负债近 400 万。村民
对村干部行为有抵触，对村办企业信心不足。到 1997 年 3 月，出纳已有一年未上班，几年
来未向全体村民公布过帐务。S 村既没有自治章程，也没有村规民约；既没有村民会议制度，
也没有村民代表大会制度。村民缺乏反映情况、参与村务的正常渠道。
2．城乡结合部的 Y 社区
Y 社区是原姑嫂树村的一部分，1 由常湾和黄家上湾两大部分组成，其总户数 669 户
（常住户 299 户、农业户 121 户、非农业户 212 户）；总人口 2476 人，常住人口 694 人（村
民身份 263 人、居民身份 405 人）；暂住人口 1782 人，2 现有辖区单位 11 个。3 处于城乡
结合部的 Y 社区村、居民混合，80%的家庭既有村民又有居民，“一张床上睡着两种人”。并
且绝大多数居民原本就是本地村民，因农转非变成居民，他们具有相同的地域历史、相同的
习惯行为、相同的社会习俗、相同的思想信念和意识形态，因而具有相同的心理基础。Y 社
区可以理解为是因应城乡结合部公共管理中无法解决的问题而采取的一种制度安排。
如果说 S 村的发展依托于 G 市旅游经济的吸引，S 村人是向外寻求发展机会，则 Y 社
区是另一境况。随着城市化进程的加快，城市的发展空间向四周扩散，城乡结合部成为政府
和商家关注的重点，Y 社区利用自己的地盘源源不断地吸取经济资源和人才资源，扮演吸收
的角色。同时，由于住宅区的涌现，流动人口的增多，社区内成员的异质性不断增加，不少
村民农转非后变成居民，形成了村居民混住的格局，这增加了治理中制度选择的特殊性。
二、制度需求比较
没有需求就不会有发展，即便没有发展的地方也同样存在需求，不同的环境中有不同的
需求。村民自治和社区自治虽然是一种政治责任安排，是一种政治主导型制度变迁过程，但
并不能否认社会底层客观存在着承接这一民主规则的制度需求。
1． S 村选举中利益主体的不同期求
S 村选举中的利益主体有村民、村委会、村支部和镇政权（包括镇委和镇政府），彼此
之间的异质性突出，由于彼此目标效用不同，形成了“四方双重博弈模式”。
（1）村民对民主的诉求
村民希望通过民主选举实现村干部政治的廉洁、农民负担的减轻和生活水平的不断提高，
他们对直接选举的要求较为强烈。受访的 73 位村民中有 70 位要“参加选举”，并表示“生意
亏了是一天，选举亏了是三年”；“选干部关系到每个村民的切身利益，谁都愿意去参加选
1 姑嫂树村是江汉区汉兴街所管辖的一个行政村，由杨汊湖、姑嫂树、闸眼港、新湾等七个自然村湾组成，
位于江汉区近郊，是个典型的都市村庄。该村现有土地面积 717 亩，其中鱼塘 24 亩、菜地 43 亩、住宅 440
亩、企业用地 210 亩，辖区内有七个片组和 15 个村办企业。全村农业户 540 户，总人数 876 人，劳动力 306
人，党员 111 人，村民户籍由汉兴街派出所管理。村下设三个农业公司和一个工业公司，12 个党群和行政
部门，8 个分支部。1997—1999 年，姑嫂树村引进资金 1000 多万元（其中外资 60 万元），引进专业人才 30
余人，引进技术 3 项，投资 800 多万元完成技术改造 5 项，投资 300 多万元开发新产品 5 种。同时，投资
兴建 3 个市场和 4 个工业园。1 到 1999 年 8 月，姑嫂树村三年社会总收入 亿，利润 亿，税金
亿，全村总资产 亿。是名副其实的亿元村。
2 此数据来自 Y 社区人口普查统计资料。其中绝大部分居民的原始身份仍是本地村民，前几年，因政府征
地，部分人为了升学或进厂当工人而争取名额农转非；现在随着征地面积的扩大和速度加快，需要更多的
村民转为居民，虽然买断价格明显提高，但农转非的速度大减，不少人看好村民身份，因而，在一定时期
内将保持村、居民混合的格局。
3 此数据来自《Y 社区单位基本情况调查表》，这 11 个单位是：南航汽修、神怡公司、再生资源市场、贺
家墩加油站、武汉市桥梁公司、湖北省边防总局、汉口边检站、新光机械厂、桥梁开发公司、银发汽车培
训中心、长春房地产开发区。
举”。当问及村干部应如何产生时，受访 45 位村民中 100%要求由村民选举产生，认为“过去
的干部是任命的，现在应由大家投票选举，实行民主集中制来决定”；“选举是我们的权利，
同时通过选举来确定自己的头儿又是一种责任和义务”。当问及“如果你们选出的干部不能让
每个人都满意，你们如何看待？”41 名受访村民中有 33 位表示理解，“当干部本来就不可能
让每个人都满意，个别村民的要求也不一定正确，村干部办事只要为大家、从全局着想就
行”；“干部如果不是我们选的，我们又凭什么去相信、理解、支持他们的工作？”。
（2）村委会的代理人角色
《村组法》的性质和功能决定了村委会的合法性要经过村民的投票来认可，其追求的目
标效用是减轻村民负担、维护村民利益，与村民之间是“委托——代理”关系，因此，他们当
选后首先感谢的是村民。“我很激动，充满信心，我要认真落实自己的诺言，以 S 村的事业为
重，为村民办几件实事、大事”。“我感到很高兴，因为有那么多的村民信任我，我会认认真
真地在村里为村民多干点事”。4
（3）村支部的当家人角色
党支部的上下级关系决定了村支部是乡镇的代理人，书记地位的升迁并不由村民投票决
定，因此，其目标效用上要首先满足上级的利益需求，同时要充当村里的当家人。在选举意
向上，村干部顾虑重重。“群众选干部是盲目的，选不好”；“群众选出来的干部没有整体观念，
意见不合，形不成合力”；“不能由群众推荐候选人，应由党员推荐”；“由全体选民选举村干
部太麻烦，参加选举的可能较多，但也有可能被少数人所利用”；“选村干部不能象选小组长
那样采取无记名投票，村里没这个习惯，再说选票也分散，不能保证一次选举成功”；“直接
选举，我们没有意见，但上级很担心，他们对能否选出上级满意的人选没有把握”；“有的村
民参加选举不负责任，搞的好玩”；“村里还没有让所有村民参加选举的习惯”。5 但依据《村
民组织法》规定，村委会要经过民选产生，为此，在每一次选举中，村书记成为当然的选举
委员会组长，成员的构成也基本上由他来定。选举大会由书记主持，投票中的大小事项都要
由他安排。
（4）乡镇政权的强力指导
乡镇是政府的最底一层，其目标效用是追求经济发展和社会稳定，现今是追求产出（货
币收入）的最大化，为此，就要找好自己在村庄的代理人去完成各项任务。村民自治试行
的 10 多年中，乡镇仍习惯于用自制意图影响村干部的人选。1998 年《村组法》的正式颁布
实施，使乡镇直接任命村干部的权力受到限制，但决不会对村委会换届坐视不管。6
第四次村委会换届后的第一次会上，镇委书记说：“这次换届中，我们的意图变成了
村民的意愿，对选举的成功，我表示祝贺”。主管副镇长在选举刚结束时表示：“这次选举是
成功的，所选出的班子也是比较理想的，夏作为一个委员，在税费问题上完成较好。杨在今
年的抗灾、计划生育等方面都工作出色。在这次选举中，我们向村支部传达了候选人要优、
要有竞争力的意图，村支书在选举前也向镇里谈了那两人作为主任候选人的方案，镇里同意
此方案。这次选举达到了预先的目的。”
2．Y 社区的制度选择背景
地处边陲的 S 村与权力中心的联系比较松散，与县镇联系紧密，来自权力中心的直接
影响力较弱，而城乡结合部的 Y 社区则时常处于省、市、区、街的关照下，来自权力中心
的影响很大。Y 社区是政府面对城乡结合部在公共管理中存在的一系列现实问题而进行政治
4 S 村第四次换届选举中，新任村主任就职演说摘录。
5 S 村第四次换届选举前，对部分村干部的采访记录。
6 首先对选举委员会进行统一规定，书记、副书记和会计分别担任组长、副组长和秘书，由书记主持选举
工作；其次，提名的候选人要得到乡镇领导的认同，或者要重点参考领导提出的候选人；再次，乡镇领导
在选举的每一个环节都到场，选举大会上要先由乡镇领导讲话。并且在新一届村委会会议上，乡镇领导也
会表态和提要求。
实验的制度选择。
（1）适应城市化新情况
①社会人员流动平面化。随着企业改革力度的加大，大批下岗职工进入社区，“单位人”
向“社会人”转化；大量流动人口进城务工，乡里人变成社区人。出现社会管理的空档，加大
了在劳动就业、社会治安、外来人口管理、计划生育等方面的管理难度。①政府职能向社会
转移。随着“小政府、大社会”改革思路的提出和实施，政府和企业将一些不好管、也管不了
的社会事务交给社区承办，因此，加强社区——这个社会经济条件下社会管理工作的有效载
体的建设，显得尤为紧迫和重要。①民主政治向基层扩大，社区越来越成为人们利益的共同
体。以动员社区力量、开发社区资源、密切联系群众、及时解决问题、情系千家万户为特点
的社区建设，不仅能使这种利益得到空前的加强，而且还能大大地增强社区的凝聚力、居民
的认同感和归属感。①人民生活向高质量需求。人们对生活的要求是求富、求乐、求安、求
美，对社区的服务管理工作要求更高了。要满足广大居民群众的这些要求，只有通过社区这
个载体、依靠社区建设这个手段来实现。对于辖区各单位需要宽松、和谐的社会环境更是如
此。①社区稳定工作越来越重要。随着新旧体制的转换，社会经济形态的变革，社会结构变
化日益加剧，同时也伴随着一些不稳定的因素滋长。要解决这些问题，必须狠抓基层组织建
设。因此，社区建设是城乡结合部解决社会矛盾，维护社会稳定的必然途径。
（2）突破公共管理困境
①城乡结合部的流动人口多，暂住人口集中，出现管理上的困难。外来人口的流动性大，
来自四面八方，无组织性，尤其是城乡结合部修建若干的居住小区还未完工或未交付使用，
就为犯罪分子或集团提供了天然的隐蔽场所，因此，对流动人口、暂住人口的治安管理和计
划生育管理相当艰难。①开发商多，物业公司与居委会不协调，使居委会工作受阻。由于管
理上的条块分割，开发公司多注重经济效益，把环境卫生放到一边，而街道、居委会又管不
了，致使脏、乱、差较为严重。①村居民混住，致使对农转非居民的管理上出现空档。居民
人数中有相当部分是农转非的居民，他们因种种原因转变身份，但仍居住、生活在原来的地
域内。对这部分人，当他们有事情需要解决时，居委会不管，村委会也管不了，他们大多是
下岗职工和待业青年，这部分人的生活、福利保障、计划生育等工作的管理上出现了空档。
（3）超越原有制度壁垒
社会实际情况发生了大的变化，而城市基层管理体制、运行方式、管理规模、管理队伍、
管理设施等已不能适应和不能完全适应这些变化：①管理体制不适应。居民委员会管辖的只
是本居住地的居民，而驻辖区内的国家机关、企事业单位及其他组织，包括下岗职工、待业
人员、离退休人员，以及那些无主管单位的企业等都不属居委会管理。造成居委会辖区内社
会、行政管理工作分割，使居委会不能对辖区的全部社会、行政事务实行统筹规划，实施管
理。①居委会的规模不适应。随着城市的发展，高层建筑越来越多，绝大多数的居民走出平
房，进入楼房，一栋楼就可以容纳 200-300 户，甚至更多。如果还是按原居委会的规模划分，
就无法解决资源分布不均的问题，这将直接影响经济社会的发展。①管理队伍不适应，原居
委会班子成员年龄老化，结构单一，大都是退休职工，这种已不适应繁重工作任务的需要，
文化程度以初中以下者居多，工作能力不适应。主要负责居民日常管理和服务，包括计划生
育、治安、环境卫生等。随着下岗、退休人员的增多，居委会难以承担管理、服务本居民区
的重任。①基础设施不适应。居委会的办公房只有 20 多平方米，群众活动室没有，开展精
神文明创建活动缺乏阵地、场所和相应设施。
产生这一制度需求差异的原因是产权制度的不同安排，在农村的村庄，因家庭联产承包
责任制的实施，而获得土地的经营权、使用权，拥有对土地收益的处置权，集体经济来源于
村民的直接积累，可以认为是村民收益支出的一部分，出于自身利益的考虑，村民自然对拥
有集体经济管理权和处置权的村干部选举十分关注。而城市社区的居民没有土地，工资收入
是其经济来源，积累了比农村雄厚得多的集体经济，居民的普遍文化素质比村民高，对政治
的熟练程度比村民高，因而，对公共管理者产生程序和运作规则十分关注。由于公共经济和
公共管理职位都是稀缺资源，对这些稀缺资源的掌握要通过投票决定其合法性，将直接影响
人们之间的利益分配和相互关系，从而形成不同的制度需求。
三、选举过程描述
投票选举是基层民主政治的核心，它提供民众选择民意代表、公共管理者以及表达民意
的机会，并奠定公共组织行为合法性的基础。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简
称《村民组织法》）和《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（以下简称《居民组织法》）
以及各地的《实施办法》的最大价值首先在于为基层民主选举提供了一套规则，可以实现公
共权力的有序更迭和周期纠错。进行选举规程的比较就是描述这一套规则在不同环境中的运
作情况，从而回答自治组织在不同的制度环境中如何产生及其各自的特点。
（一）S 村第四届村委会换届选举
S 村在近四年中每年一次村委会选举，1997 年选举因一批学者进行村治实验，在程序
上比较规范；1998 年选举在体现民意方面比较到位；1999 年选举在实验组离开的情况下出
现反复，而村民已经在前两次选举中学到了不少知识，双方矛盾突出；2000 选举没有结果。
这里描述的是 1999 年 12 月的第四届村委会换届选举。
1．选举委员会的成立
按照 X 镇统一规定，选举委员会中，村支部书记担任组长、副书记任副组长、会计任
秘书。S 村党支部又增加了 3 个老党员、2 个小组长和 1 个村民代表，共 9 人组成。该临时
机构的成立是在镇委、镇政府确立核心成员后，村支部决定其他成员，没有经过村民小组的
讨论和推荐。
2．候选人的产生过程
1999．12．24，选举委员会组长（村书记）在村组干部会议上要求各小组推举各个小组
的村民代表和提名初步候选人，要求各小组提名一男一女做初步候选人，到 27 日下午，从
小组提名产生了 14 名候选人，在 28 日张榜公布后，又加上村支部提名的 2 人，共 16 人。29
日上午 10 点到下午 3 点多，在村民代表和村组干部会上，投票产生了 8 名正式候选人，然
后由换届选举委员会确定村主任、副主任和委员的候选人。村委会成员计划 5 名，这次只选
举产生 4 名，原因是按照镇党委、镇政府的规定，村“两委”干部共 7 人，村支部决定书记、
副书记和会计 3 人不动，因此只选 4 人。
3．选举大会
12 月 30 日，S 村在村小学举行第四届村委会换届选举大会，上午 9 点多，选民陆续到
场，大会在 11：10 开始，由村书记主持。前来督选的有副镇长、镇委驻 S 村的干部等人。
其主要程序如下：（1）宣布大会开始。镇领导和选举委员工作人员到主席台就座，选民以
小组为单位各分三列就座。（2）副镇长讲话。（3）宣布大会纪律。（4）宣布其他事项：不另
设投票站和流动票箱；不发委托书，不搞委托投票，来多少选民投多少票。10 个小组分成 3
组在 3 个教室内设 3 个固定票箱，选民从后门进去投票，然后从前门出来。填票要用统一发
放的笔，其他笔填票无效等等。（5）产生监票员、计票员和唱票员：书记每点一个小组，小
组长就提名一人，然后书记对选民讲：如果同意以上人选就鼓掌通过。书记再对产生的 10
人进行分工。（6）统计选民人数。S 村选民 1508 人，实到 530 人，按 1—10 组的顺序，其
到场选民人数依次为 49、35、35、48、65、127、14、58、34、45。（7）讲解填票注意事项。
（8）发票、填票。由工作人员拿着选票到各小组，给排好队的选民每人一张选票，选民依
顺序进入教室，在教室门口有工作人员发放圆珠笔，选民在教室的课桌上填票，然后将选票
投入教室另一出口处的票箱中。这样，投票间由原定的三个变成一个，三个票箱在同一地点
接受投票。最后是工作人员投票，整个投票过程到 1：30 结束。（9）唱票、计票。书记将工
作人员分成 3 个小组，在三个地方唱票、计票，一个从票箱中取票、一个唱票、一个在黑板
上写票、一个收票，旁边另外有些人在观看。（10）宣布结果。由换届选举委员会成员李普
山宣布计票结果。（小）杨 316 票、钟 206 票；刘 112 票、（老）杨 323 票、梁（女）258 票、
黎 116 票；陈 133 票、夏 197 票。最后仍由他宣布：在新一届村委会组成人员中，（小）杨
任村主任，（老）杨和梁（女）任副主任，夏任委员。选举大会就到此为止。根据《村民组
织法》两个过半数的原则，这次选举是无效的。
（二）Y 社区的产生
Y 社区建设中的选举既借鉴了姑嫂树村换届选举中的成功经验，也学习了政府机关公务
员管理中的岗位竞聘制度，既克服了其他社区选举中的缺陷，又要体现“三公”的原则。其主
要环节如下：
1．接受报名。社区筹建工作小组于 4 月 22 日公布社区居委会职数、候选人数、候选人
条件，特别强调主任条件：50 岁左右，党员，相当于大专文化程度，有较强的工作能力和
基层工作经验；副主任条件：50 岁以下，高中以上文化程度。要求 3 日内带上本人近期登
记照片 1 张和身份证、户口、学历证书的原件和复印件各 1 份到指定地点自愿报名。4 月
22—23 日，前来咨询者较多，16 人经筹备小组审查合格，填报了报名表，有 2 人因资格审
查不合格而未能报名。筹备小组严把“三关”，即年龄关、文化关和政治关。
2．确定初步候选人。笔试和面试均由汉兴街统一主持，Y 社区 16 位报名者中，12 人
通过笔试，8 人通过面试和政审成为初步候选人，他们是：主任初步候选人郑宗珍、章小清；
副主任初步候选人张久芹、黄汉平；委员初步候选人邓丽红、易秀兰、黄瑜英、黄红莲。其
中章小清和张久芹是村民身份。
3．预选。5 月 18 日，筹备小组主持的 Y 社区首届一次代表大会在紫云酒店召开，与会
代表应到 36 人，实到 32 人。大会议程八项，筹备组长先对社区居委会和社区协商议事会组
成人员的产生办法进行说明，接着介绍初步候选人。7 初步候选人演讲结束后是代表提问时
间，有代表问个别演讲者，“你家不在 Y 社区，如何保证我们有事时随叫随到、即时处
理？”。最后按照一次性等额投票的原则，依得票多少取前 8 名作为正式候选人。计票结果，
8 名初步候选人成为正式候选人，其中有两名是村民身份。
7 Y 社区初步候选人简介：（1）郑宗珍，女，42 岁，中共党员，高中文化，身体健康。1982 年 1 月参加工
作，先后在湖北安陆县银铺大队和武汉新华锅炉厂担任过会计、股长、党支部副书记、党委办公室主任、
组干科长、党委委员等职。家住姑嫂树村红光路 80 号。特长有政工和财会。（2）章小清，男，47 岁，中
共党员，中专文化，身体健康。1972 年 10 月应征入伍，在北京军区某部任班长，退伍后先后在江汉区教
育局、市生产资料服务公司、姑嫂树村农业一公司、姑嫂树村工业园、姑嫂树村三公司担任党支部书记、
经理等职。多次被村、乡评为优秀党员。家住姑嫂树村黄家上湾 73 号。特长是企业管理。（3）张久芹，女，
28 岁，共青团员，大专文化，身体健康。1994 年 10 月参加工作，先后在武汉常硕技术开发中心、江汉区
人才分市场、江汉区汉兴街社区服务中心从事会计工作。家住八古墩东二巷 75 号 3—2 号。特长是财务。
（4）黄汉平，男，46 岁，中共党员，中专文化，身体健康。1973 年 10 月应征入伍，在北京军区某部任班
长，退伍后先后在武汉市锅炉铺机厂、武汉市电炉厂工作。1995 年下岗。家住姑嫂树村黄家上湾，特长有
书法、行政管理、政法。（5）邓丽红，女，23 岁，共青团员，中专文化，身体健康。1997 年参加工作，先
后在武汉市保安服务总公司、武汉市江标汽配经营部、武汉商场从事装配员、收银员、打字员、营业员工
作。家住常湾 49 号，特长是跳舞。（6）易秀兰，女，39 岁，高中文化，身体健康。1979—1984 年务农，
1984—1986 年是姑嫂树村村民，1987—1995 年在武汉铜管厂工作，1996 年下岗至今，家住姑嫂树村常湾 111
号。（7）黄瑜英，女，25 岁，共青团员，大专文化，身体健康。1998 年毕业于武汉市广播电视大学后参加
工作，先后在武汉市天兴针织衣专卖店、武钢集团汉阳带钢厂、荣成物业发展有限公司担任收银员、出纳、
招商部经理、市场部经理、行政主管等职。家住沙包桥 23 号，特长是硬笔书法和公文写作。（8）黄红莲，
女，32 岁，高中文化，身体健康。1988 年 6 月参加工作，先后在姑嫂树村红光建筑队、姑嫂树村农业三公
司从事出纳、会计工作，家住姑嫂树村黄家上湾 110 号。
4．正式选举。5 月 24 日 8：30，Y 社区首届第二次代表大会在姑嫂树村村部召开，正
式选举 Y 社区居委会成员。大会议程十四项：①清点代表人数，应到 36 人，实到 35 人，符
合法定人数；①宣布投票方式和纪律，采用一次性差额选举的方式投票产生；①重申候选人
条件，特别是重申主任和副主任候选人的条件；①讲解选票填写方法，什么是有效票，何为
无效票；①鼓掌通过筹备小组提出的总监票员、监票员、计票员、唱票员各 1 人，并各就各
位；①检查、密封票箱；①填票投票，主席台前设有 4 个秘密写票处，实行点名制，4 人一
批，秘密划票单独投票，代表继工作人员投票后再依次投票，秘密填票避免了拉票或串票现
象的发生，保证了选举的公平和公正；①开箱点票验票，到会代表 35 人，发出选票 35 张，
收回 35 张，废票 1 张，有效票 34 张，投票有效；①唱票计票；①总监票员报告计票结果，
主任候选人郑宗珍 4 票、章小清 30 票；副主任候选人张久芹 2 票、黄汉平 31 票；委员候选
人邓丽红 22 票、易秀兰 15 票、黄瑜英 23 票、黄红莲 22 票；①筹备组长宣布选举结果，汉
兴街党工委书记颁发当选证书，主任章小清，副主任黄汉平，委员邓丽红、黄瑜英、黄红莲；①
宣布 Y 社区正式成立，新当选主任章小清讲话；①汉兴街党工委李书记讲话；①封村选票，
会议结束。
四、制度比较分析
（一）不同的制度设计
制度设计是一门艺术性，农村村民自治和城市社区自治作为操作性的制度设计不是单一
价值最大化的结果，更大的收益是要求各项价值之间的均衡。如果将选举比喻成游戏，游戏
规则的基础是对于两个问题的理解，即游戏要变成什么，游戏中会出现什么样的玩法。只有
在深入了解规则如何把社会事实“构造”成“制度的”事实时，才能理解这些活生生现实。
1．党支部的构建顺序不同
S 村是在村委会换届选举之前先进行党支部的换届选举，然后再进行村委会的换届选举。
一系列因素决定了党支部的换届选举可以在较短时间内、花费较少的成本完成。8 由于党支
部的换届是在小范围内的决策、普通村民无权参与，老书记、老党员的的建议往往能得到上
级党组织的尊重。参与决策的人数越少，干扰的因素就少，加之老党员的权威作用，可以保
证村党支部的换届选举顺利完成。在村支部换届中，冯以全票当选，他至今在 S 村已工作
近 30 年。先进行党支部换届选举除了从成本的角度考虑外，主要是体现党支部的领导作用：
①在基层政权建设中，通常是“围绕书记配主任”，一般情况下，书记都是村里最具权威、最
有影响力的能人，如果不犯大的错误，会连续几届任职。虽然《村民组织法》规定村主任可
以连选连任，但很少有人超过两届。在上级党支部的思维中隐含着这样的逻辑：书记稳定→
基层组织稳定→社会稳定→党支部的作用发挥较好。①在村委会换届选举中体现党支部的领
导作用，由于在换届选举过程中的村委会已停止工作，村党支部要代行村委会的职能，同时
要确保换届选举的顺利进行，主要方式是村书记成为选举委员会的重要成员。在规则的任何
变革都与大量不确定性相连的情况下，人们不太可能采用不熟悉的规则，而乐于沿袭已经使
用过并被证明效果较好的规则。党支部的提前换届，其根据在此。
Y 社区党支部是在 5 月 24 日社区居委会产生后，于 6 月 9 日下午召开首届党员大会选
举产生的。大会口号是“严格组织程序，搞好支部换届选举”，“重视培养选拔年轻干部，改善
8 ①按照党章的规定，上级党支部与村党支部是上下级关系、命令与服从的关系。虽然党支部的书记由党员
大会选举产生，但在特殊情况下，上级党支部可以直接任命村党支部的书记。①在村的范围内，党员人数
与村民人数相比是少数，人数越少就越容易达成协议。①在村党员范围内，绝大部分都是老年人，年轻党
员很少，这些老党员生活在相同的环境、具有相同的生活经历和文化结构，思想观念也大致相同，这种同
质性为党支部换届选举中一致意见的达成奠定坚实的基础。①追求班子稳定是党支部换届选举的第一目标
选择，S 村书记任职已 20 年。
领导班子结构”，基本上是借鉴社区居委会产生的选举程序。9 先建社区有两方面原因：一
是体现自治的精神，二是选举期间由街道指导成立了临时机构——社区筹备工作小组代行党
支部的职能。这一顺序也是区政府和街道决定的，这实际上表明了政府的价值取向。
2．选举活动的主持机构不同
S 村是选举委员会。《村民组织法》第 13 条规定：“村民委员会的选举，由村民选举委
员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。” S 村的选举委员会
成员基本是由全镇进行统一规定，书记、副书记和会计分别担任组长、副组长和秘书，由书
记主持选举工作。副书记和会计成为正式候选人后，也没有改选、增补，会计自动放弃候选
人资格，副书记作为正式候选人仍然兼顾选举委员会工作，如选票的制作、票箱的制做、会
场的布置等。
Y 社区是社区筹备工作小组。社区筹建工作小组是组织选举产生社区成员代表大会、社
区居委会以及社区议事协商委员会的临时性机构。在社区居委会和社区议事协商委员会选举
产生前，由社区筹建工作小组负责组织召开各种会议，安排布置并组织落实各项选举工作以
及对参选人员进行资格审查。同时负责起草张贴公告，办理选举工作中的其他事项。社区筹
建工作小组行使职责从组成之日起至社区居委会召开第一次会议时止。社区筹建工作小组由
下列人员组成：街道办事处代表（财政所长欧阳燕）1 人；原居委会主任（章小清）、委员
代表（王满萍）2 人；居民代表（黄汉平）1 人；驻社区单位代表（湖北省边防总局政治处
杨天政）1 人；组长由街道办事处代表担任。10
同样是政府的政治主动性表达，同样是组织意图的体现，也同样是为了摆脱公共管理的
困境，但其内容却有质的区分。X 镇加强领导是为了 S 村选出自己满意、听话的人，更好地
完成政府下达的任务；汉兴街加强领导是为了 Y 社区选出大家满意的、真正的能人，更好
地为民服务，从而减轻政府的压力。
3．候选人的产生方式不同
S 村：小组推荐→代表投票→选举委员会拍板。①选举开始时，书记召开支部委员会，
宣布各小组在规定的时间内按规定的名额和性别要求将初步候选人报到村里。各小组领取任
务后的操作方式不尽相同：有 3 个小组是召开户代表会议通过无记名投票方式产生的；有 3
个小组是小组长走访村民家庭征求意见的结果；有 2 个小组是小组长自己根据情况提名的；
还有 2 个小组没有提名初步候选人。村支部提名了 2 人，就在选举前两天，有两个小组又各
提名 1 人（其中之一是原村委会主任），这样共有 16 名初步候选人。①村支部召开会议，参
加者有村民代表、村民小组长、党支部成员共 58 名，原村委会主任希望向会议述职的请求
被拒绝。大会从上午 9 点到下午 4 点，选票第 5 次分发才被接受，从 16 名初步候选人中取
前 8 名作正式候选人。原村委会主任得票数第二，现支部副书记得票第七。①选举委员会协
9 （1）清点党员数，应到 30 人（正式党员 29 人、预备党员 1 人），实到 27 人；（2）说明候选人的产生
过程，村党总支提名、社区协商、征求部分党员意见；（3）介绍 4 名候选人郑宗珍、章小清、黄汉平、常
发魁的简历，宣布 4 个候选人中选 3 人组成支委；（4）宣读选举办法、《中共中央选举暂行条例》、市区有
关文件规定，并强调不委托投票，要秘密划票、差额选举；（5）通过村党总支提名的总监票员 1 人、监票
员 2 人，党员们举手表决，然后鼓掌通过（此 3 人是姑嫂姑嫂树村的副书记或村主任）；（6）监票员重新
清点到会党员人数，27 人（含预备党员 1 人）；（7）检查、密封票箱，讲解选票；（8）秘密划票、单独
投票，主席台前左右两边各设一个秘密写票处，监票员先投票后，拿着名单的监票员点名，拿选票的监票
员发票，被点名的党员领票后到秘密划票处填票，然后投票；（9）开箱验票，发出选票 26 张，收回 26 张，
全部有效；（10）计票，在会场外的另一房间进行；（11）总监票员宣布结果，郑宗珍 9 票、章小清 20 票、
黄汉平 19 票、常发魁 24 票，根据《中共中央选举暂行条例》，章小清、黄汉平、常发魁三人当选为 Y 社
区支委会委员，与大家见面，党员们鼓掌表示祝贺；（12）姑嫂姑嫂树村党总支书记董鹏程讲话（今天是
Y 社区党员大会第一次会议，选举产生了以章小清为首的党支部，表示热烈的祝贺）；（13）汉兴街党工委
戴主任讲话。
10 参见武汉市江汉区汉兴街办事处：《探索城乡结合部社区建设之路——汉兴街社区建设实践与思考》，
2000 年 8 月，第 8—9 页。
商决定主任候选人、副主任候选人和委员候选人，结果是原村委会主任和现支部副书记成为
主任正式候选人。
Y 社区：招聘→投票。引入招考规则是 Y 社区不同于村委会换届的特色之一，应聘者
要“过五关”：①接受报名、初步审查，通过身份证和学历证书的审查，把握年龄、文化关，
按职位报名。①笔试，考查应聘者的知识结构、对社区的了解程度。①面试，考查应聘者对
社区工作中可能遇到的具体问题的处理方式。①政治审查，通过派出所、纪检部门组成专班，
查阅档案，调查群众、机关、领导，了解应聘者的年龄、文化有无弄虚作假，了解他们在
1989—2000 年的政治表现，经过以上几关就可以成为初步候选人。①召开第一次社区成员代
表大会，初步候选人发表竞聘演说，并接受代表的评议和提问，最后经过代表投票决定正式
候选人。
4．投票方式和性质不同
S 村：“直选”。在 S 村选举大会上，选举委员会组长（村支部书记）宣布：“不另设投
票站和流动票箱；不搞委托投票，来多少选民投多少票。填票要用统一发放的笔，用其他笔
填票无效等等。”结果到会 530 人，而选民 1508 人，未过半数。他选举后对此解释说：“这样
做是为了防止以往选举的弊端，在以前选举中设过流动票箱，但发生过调换票箱的事，所以
这次要求到会场投票。对委托投票的真实性值得怀疑，如果这次允许委托，就会过半数，但
又是走形式。” 投票时，10 个小组分成 3 列，事先安排在 3 个教室内设 3 个固定票箱，选民
从后门进去填票、投票，然后从前门出来。但后来都排成一列拿着选票到一个教室投票。可
见，S 村在选举中也在不断纠错，虽然还存在着不足甚至有严重的缺陷，但直选的方式可以
肯定。在农村能够实行直选是以下因素决定的：①人民公社解体后，国家安全面临着公共权
利和基础组织的“真空”，急需解决基础社会运行的“失范”问题，《村民组织法》就因应这一
需求而产生，并在后来的实践中明确规定农村的换届选举必须实行直选，这是刚性规则；①
民主选举在农村最开始是自发产生的，得到决策层认同后，以法律形式肯定，这对后来的换
届选举产生了路径依赖；①家庭联产承包责任制实行后，农民的经济地位独立，对政治上提
出新的要求；①农村经济体制改革使村委会成为经济实体，公共资源来源于村民的积累，农
民对公共管理者的监督意识增强；①村委会作为群众性自治组织的性质决定了村民参与的合
法性和必然性；①随着村民对土地经营权、使用权、收益处置权运用的逐步熟悉，也希望参
与选举自己的“村官”，来保护自己的收益和产权。这也正式直选的价值所在。
Y 社区：“间接选举”中的“点名填票制”。社区工作者通过两次社区成员代表大会选举产
生，第一次确定正式候选人，第二次正式选举社区居委会成员，Y 社区在两次社区成员代表
大会的投票选举中都实行“点名填票制”：会场分开设立四个写票处，在对选票讲解结束后，
总监票员拿着代表名单分批点名，监票员分发选票，每次四人到四处填票，等他们投票后再
点下一批，这防止了拉票、串票的现象出现。由于是代表投票，因而是间接选举，同时，初
步候选人的确定也是运用间接的方式。Y 社区实行间接选举基于如下考虑：①《居民组织法》
规定了三种选举方式，但并未象《村民组织法》明确规定只实行直选，这提供了选择的机会，
决定因素是制度选择的成本——收益分析；①城市社区没有村庄村民同质性特点，特别是流
动人口增加、新住宅区的建立引来越来越多的外来住户，增加了成员的异质性，举行直选的
可能性太小；①城市的机关选举实行间接选举，社区建设又是在政府的光照下进行，在选举
方式上模仿机关的间接选举，并引进招聘竞争机制，成本最小、风险最少，同时，既体现对
城市的路径依赖，又与城市管理形成战略互补；①在一个充满异质性的社区内进行间接选举，
成员彼此之间并不熟悉，信息不对称，即便加大宣传动员力度，也很难在短期内取得心理的
认同，难以取得一致意见，进行直选的风险较大；①Y 社区作为一个试点单位，政府的目标
是要起到示范表率作用，为其他区域的社区建设提供经验，实行间接选举成为现实选择：既
简易又好操作；①尽管如此，Y 社区所在的姑嫂树村在换届选举中已经由直选发展到海选，
这为 Y 社区的选举提供了借鉴的经验，于是，Y 社区在选举程序的规范、公正等方面体现
出自己的特色。
（二）不同的实施机制
当不少人还不完全明白自治和民主是什么时，在中国社会基层就开始了民主与自治的实
践，在实践中摸索，在摸索中前进。这种开放式的实践和开放式的探讨，以及开放式的发展，
是中国式民主与自治的宝贵经验。
1．S 村：“少数”→“少数”→“多数”。由于 S 村的干群关系比较紧张，如何采取最妥当的
办法、花费较少的成本完成换届选举，成为党支部考虑的核心。再加上村支部换届也是小范
围内的决策，而村委会换届选举又由村支部主持，自然会借鉴这一经验。在初步候选人的提
出、正式候选人的确定两个最主要的环节都采取少数制原则，但《村民组织法》明文规定村
委会换届要实行直接选举，所以在正式选举中要全体选民投票。由于村民不能参与候选人的
确定，所以，正式选举中的直接投票的价值和意义是有限的。
2．Y 社区：“少数”→“少数”→“少数”。在城市社区建设的试点工作中，根据《居委会
组织法》第八条规定：居委会成员“由本居住区全体有选举权的居民或由每户派代表选举产
生，根据居民意见，也可以由每个居民小组选举代表 2—3 人选举产生。”Y 社区选择后者，
推行间接式的代议制民主。即初步候选人、正式候选人和社区居委会成员的决定都是在小范
围内决策。初步候选人由筹备工作小组决定，正式候选人和社区居委会成员由社区成员代表
大会投票决定。但不同的是，接受报名是开放的，只要自愿都可以去应聘，没有划框框，也
没有定调子，只要符合条件就可以进入下一轮竞赛，此乃市场经济理念。
在选举中有一个共同点，即在正式候选人的确定方式都采取了“少数制”原则。这体现了
参与人数越少，决策越容易取得一致意见的原理。埃莉诺·奥斯特罗姆认为，要估价一套制
度 的 总 收 益 ， 需 要 确 定 9 个 变 量 ， 11
第一个就是占用者人数。制度的产生是需要成本的，12 参与决策的人少，成员的异质性降
低，就可以花费较小的成本实现制度变迁。在小范围的直接投票是每个人都愿意遵守选举结
果的最好标志，而且该标志对参与者的期望是至关重要的。这可以解释各社区在确定正式候
选人时采取“少数制”原则的原因：最利于达成一致意见。
（三）不同的制度激励
制度所包含的激励，不止是财政奖励或惩罚，它们是“个人所能感觉到的在结果上的积
极和消极变化。这种感觉很可能产生于以特定的物质和社会内容为背景并在一定制度范围内
实施的特定行动。如果人们觉得现有规则运作得还不错，他们就不会有什么动力去继续那个
寻求更好规则的昂贵的过程。‘如果还没有坏掉，就不要去修它’，这种观念不仅适用于物质
资本，而且适用于制度资本。”13 在自治的框架下，S 村和 Y 社区所表现出的制度激励具有
很大差异，良性激励产生社区内的亲合力、向心力，恶性激励产生张力和内耗。
1．S 村选举中的博弈
①“两委”之间的搏弈
S 村第三届村主任以其求实的精神、踏实的作风当选，显示了他在村民中的威望。他上
任后提出“百日计划”，即在 100 天内搞好水路建设、组织清理村级财务。可是就在工作 8 个
11 Elinor Ostrom, Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action (《公共事物的治
理之道——集体行动制度的演进》毛寿龙译)，上海三联书店，2000 年版，第 51—91 页。这 9 个变量是：
占用者人数、公共资源规模、资源单位在时空上的变动性、公共资源的现有条件、资源单位的市场条件、
冲突的数量和类型、这些变量资料的可获得性、所使用的现行规则以及所提出的规则。
12 在这次选举中，各社区都投入不少的人财物，就资金而言，S 村投入 0．2 万元，选民在选举日的补贴是
每人 5 元；Y 社区投入 6 万元、加之办公设备共投入 12 万元，代表在选举日的补贴是每人 50 元。
13 Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne , Institutional Incentives and Sustainable Development:
Infrastructure Policies in Perspective （《制度激励与可持续发展：基础设施政策透视》），上海三联书店，2000
年版，第 11 页。
月之后的 1998 年 1 月，他向镇党委递交了辞职报告书。后来补选上任的村主任本是书记通
过村支部提名，再选举产生的，在一年多的时间里与书记矛盾激化。书记说“我既然能让他
上来，就能让他下来”，果然在这次选举中落选。他对此不服：“这次选举程序同样是由书记
一手包办的，副书记与村长竞选，村长的票数少、村长下，副书记的票数少，副书记的位置
仍然不动。在最后确定主任候选人的会议上，村长的票数 39 票，副书记 29 票，中间有 5-6
人不与村长竞选而是将倒数第二名与第二名竞选，理由何在?原因何在?”于是开始上访，寻
求民政部门的理解和支持。
①小组长的搏弈
在选举日的头天晚上，有五位组长面对村书记集体表示不满：“村书记说在选举中保留
支部书记、副书记和会计不动，他还说是党支部说了算，不能跟党作对，我认为很不民主”；
“村委会的换届应由选举委员会来管，不应由村支部来包办”； “我开始并不知道自己是换届
选举委员会委员，只是投票前一天才通知我去开了一次会，我问他们还要我们干什么？”“听
说选举委员会是由全体村组干部会议推荐的，我是组长，但并不知道是如何产生的，我只能
这样说。至少没有通过我这个小组长”；“我是村民代表，候选人并没有经过小组讨论，况且
其他村只保留书记不动，而我们村却保留三个不动，我认为不合理”；“通过 61 位村民代表
投票，从 16 位初步候选人中选出 8 位正式候选人之后，理应由第一名 42 票和第二名 39 票
作候选人竞选主任。可是却将第二名和第七名 29 票作为主任候选人，而 29 票还未超过半数，
实在不合理”；“操作规程不民主。第一轮投票后，杨未被提名为候选人，他根本没有资格成
为主任候选人，但书记说是支委会决定的，我问过支委会成员，并不知道这件事”；“书记在
正式候选人决定前，公开在会上赞扬杨而指责钟，这是错误的”；“村支部领导村委会，说明
支部比村委会高一级别。杨在选举前公开宣称自己选不上村主任，照样当村支部副书记。如
果连村委会干部都选不上，又凭什么当副书记？”“书记说到会哪怕只有 100 人也要选举，并
要算数，这说明我们村不是民主，而是独裁。今天的代表大会上，确定候选人的选票至少发
了 10 次，我们都不接受，不填票，书记说不填就不准离开，致使这个会从上午 10 点开到下
午 3 点半”。对此，五位小组长决定号召 5 个小组的选民在第二天集体弃权，以示抗议，后
被劝阻；另一位决定在第二天的选举大会上把票箱抱走，也被劝止。
2．Y 社区建设对《居民组织法》的创新
①社区居委会规模突破。《居民组织法》规定，居委会以 100—700 户的规模设置。但如
果还是按愿居委会的规模划分，首先无法解决资源的有限性问题。Y 社区按照地域板块、
以 2000 户（规划户数）的规模形成村居民混合型社区，无论是人力资源还是物质资源的存
量都扩大了，这有利于社区自治、社区管理、社区服务，有利于社区功能的发挥。
①人才资源的三大突破
①户籍突破：确保社区工作者质量。随着流动人口的增加和小区建设的加快，迁入社区
内的居民日益增多，他们虽然一直生活在社区，但户籍关系却未迁入，对此，在社区建设中，
以“住民”为标准，将其纳入社区居民范围进行统一管理，只要在本社区有固定的居住地或房
产，有身份证，只要自愿就可以参加选举，经过推选也可以成为代表，从而解决了大量存在
的“空挂户”问题。这既保证了社区工作者的人才来源和质量，又扩大了民众的参与渠道；还
增加了长期居住在本社区但户口不在本社区的外来常住人口的归属感。
①身份突破：鼓励本社区村民能人应聘。针对村居民混住的实际，为加快城乡一体化进
程，促进社会的稳定，汉兴街社区建设工作委员会请示江汉区社区工作指导委员会同意一批
村民身份、有能力、有魄力的人竞聘社区工作者，并申明 1999 年在两个行政村建立居委会
时，“都适当地选择了在当地群众中威望较高、有工作能力的村民进入居委会班子”，得到区
民政局的口头同意，这突破了居委会干部只能来源于居民的规定。在此次社区建设过程中，
的确出现一批工作能力强、群众威望高、热爱社区工作且居住在本社区的村民身份的人员通
过竞聘进入社区居委会班子。
①地域突破：允许本街居民跨社区应聘。汉兴街是 1998 年 12 月撤乡建街的新兴街道，
城乡结合部村居民的分布不均导致人才资源的分布不均，为保证人才素质的整齐、均衡，经
街党政联席会议研究决定，突破过去的居委会干部只能来源于本居委会的规定，一方面允许
本街居民跨社区报名应聘；另一方面就通过了考试关和政审关的应聘者进行全街平衡，从而
实现人才资源的有机整合，党支部书记就不是本社区成员。Y 社区工作者中有大学生 2 人、
中专生 3 人，年龄大的 47 岁，年龄小的才 21 岁。
①辖区单位代表进入社区组织。《居组法》第 19 条规定，机关团体、部队、企事业组织，
不参加所在地的居民委员会，但应支持其工作。在 Y 社区建设中，将辖区单位代表纳入社
区成员代表大会和社区协商议事会，在《致辖区单位的一封信》中说，“决策层和监督层将由
你们中间产生，与此同时，社区党的工作与社区建设同步进行，构建社区联建模式。”“我们
承诺：面向社会选拔人才，依法选举社区居委会。”50%的社区协商议事会代表是辖区单位代
表，这得到辖区单位的大力支持，同时也形成了新的利益共同体。
①村民代表选任社区主要领导。城乡结合部的 Y 社区村居民混住，80%的家庭“一张床
上睡着两种人”，随着城乡一体化的加快，农民和他足下的土地同样在不断地进行着角色转
换，农转非居民的不断增多，但新建居委会没有任何基础，人、财、物缺乏，介于已经实行
“以村带居”的管理体制经验，村民中的能人通过竞争担任社区居委会主任，确保了一方稳定
和经济的发展。
（四）不同的治理结构
由于制度设计的差异性导致了不同的制度平台的构建，决定了各自不同的治理结构。
1．S 村是支部领导下的单中心有限治理结构。村支部居于核心地位，村委会主任是支
部决策的执行组织，村支部副书记管农业，村书记管财经。村委会下设村妇联、计划生育委
员会、治安民调委员会、民兵连等都是与政务相对接的。村民代表会议只是在三年一度的换
届选举前推荐组成，选举结束也就基本完成使命，日常工作多由村支部书记定盘子、召集各
小组长执行。当小组长在税费收缴、计划生育落实等方面遇到阻力时，由村支部书记出面解
决，村委会的自主性是极为有限的。村里的工作没有规划，一般是上级任务成为工作内容。
换届选举也不例外地被作为一件临时性任务完成。
2．Y 社区是多中心自主治理结构。Y 社区组组包含社区成员代表大会、社区居委会、
社区协商议事会和社区党支部四大组织，形成多中心治理结构。辖区单位也推选代表进入社
区成员代表大会和社区协商议事会，同时，社区党支部与辖区单位党支部实现联建，增加了
社区治理的自主性。任何权力都有自我扩张的倾向，要控制公共权力扩张，关键在于建立适
当的制度安排，使权力横向配置遵循权力分立与制衡原则，这就是多中心制度安排的特色和
优势。同时，Y 社区从城乡结合部的实际出发，吸取村民自治的成功经验，通过人才整合、
组织共存、功能互补、管理协调、资源共享等方面的制度创新，建立社区自治与村民自治的
共生模式，形成村民、居民和辖区单位共居一地，共同管理，共促繁荣，共建文明，共保平
安的自主治理网络，确立一条切合实际、具有特色、有效运转的社区建设发展新路。
（五）不同的利益关联
S 村：村组织→村民。S 村对村民在管理上是控制与服从的关系，在经济上是索取与供
给的关系，在信息上隐藏。上级下达的计划生育指标、税费缴纳任务等都依靠村民按时完成，
都实行一票否决制。而村组织不仅给予村民的不多，而且村民的一系列实际问题，无论是公
共的还是私人的都难以解决，这种硬性的利益关联建立在权力的基础上，双方缺乏基本的信
任，因而，不时地遇到危机和受到冲击。村集体企业全部倒闭，负债近 500 万元，还债人是
全体村民 2400 多人；地处长江边的 S 村年年闹干旱，严重影响村民的生产和生活。村民对
村组织的信心急剧下降，在第三次村委会换届选举日，2/3 的选民到地里干活，拒绝投票，
纷纷要求将村支部书记拿出来让村民选举。可见，双方的张力较明显。
Y 社区：社区组织←→社区成员。从 Y 社区建设的缘由可以看出，它因应城乡结合部
公共管理中的现实问题而产生的。六大社区功能的受益者是社区成员（包括社区居民、村民
和辖区单位），通过与辖区单位的共驻共建和资源共享，形成新的利益共同体，彼此之间是
一种互惠的关系。辖区单位为社区提供的软硬件条件为社区的发展起了支撑作用，同时，社
区开展的服务活动使辖区单位也直接受益。在村民自治与社区自治的共生格局下，体现的是
一种亲合力的培育和增长。
（六）不同的制度完善程度
制度是重要的，因为它们通过界定个人和集体行为者完成的角色来把选择领域联系起来。
公共组织的制度设计及其制度绩效客观上有四种状态：①短期效应差，长期效应也差；①短
期效应差，长期效应好；①短期效应好，长期效应差；①短期效应好，长期效应也好。第一
种状态谁都不愿看见，但却经常出现；第四种状态谁都希望看见，但却不常出现；第三种状
态是一种不正常的“常态”，是明显的短期行为，只注重眼前利益，在制度设计上存在着缺损。
第二种状态最有价值、最具生命力，但只有具备政治勇气和智慧的人和组织才会作出这种选
择，因为，首先要承担较高的风险成本。
影响社区制度设置的因素很多，但最关键的是与上级政权的制度关联。S 村属于只顾短
期效应、忽略长期效应的第三种情况，由于镇政府的行政任务较多，村委会成为“准行政组
织”，成为政府的“腿”，“上面千条线、下面一根针”，一旦政府有任务下达，村组织就得全力
以赴，所以，换届选举也仅仅是众多工作中的一件，在他们的眼里，与计划生育任务、税费
收缴任务等阶段性工作没有质的区别。甚至在体现村干部的政绩上，换届选举工作的意义还
差一些，因此，在制度设置上存在着责、权、利的分离。14 这正式《村民组织法》需要完
善的要点之一，即在法律法规上理顺村庄与乡镇的责权利关系。
Y 社区属于第二种情况，立足现实，追求制度变迁的长期效应。其制度保障是，在社区
建设的同时进行的政府部门职能转换。①理顺社区居委会和街道办事处的关系。彻底改变将
居委会作为街道办事处派出机构的作法，引导、支持社区居委会充分发挥自治功能，帮助解
决社区无法处理的疑难问题，树立社区代表和维护居民合法利益的新形象。①理顺社区居委
会和政府职能部门的关系。各职能部门转变工作方式和重点，调整机构和人员配置，将工作
重心沉到社区，全力做好属于本部门的行政业务，主动接受社区居委会监督。①理顺社区居
委会和物业管理部门的关系。转变政府职能，通过人员配备到社区、工作任务到社区、服务
承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区，从而为社区“松绑”，让社区组织有更多的
脑力、精力、时间来实施“四自”（即自我教育、自我管理、自我服务、自我约束）；通过放
权让利，既减轻了政府压力，也规范了政府行为，由于人才资源的附加值效应，为社区自治
的有效性和政府管理的有效性奠定了“双赢”的基础。
（七）基层政权扮演不同的角色
由于制度设置的完善程度不同，基层政权在基层自治活动中所扮演的角色也不相同。透
过 S 村的选举可以看出，在农村的村民自治活动中，由于村庄与乡镇之间存在着制度缺损，
乡镇政权形成权力的“隔离地带”，15 它代表政府利用村民自治的指导权将国家与村民隔开，
采用变通的办法与上级政府部门讨价还价，阻止国家权力的进入，并把利益冲突向上传递和
转嫁。同时，乡镇政权是村民权利直接的定义和保护单位，它通过控制村民的土地承包和调
整的权力来实施自己的管理规范，又通过权力符号化抑制村民对公共事务的参与，这样一来，
在乡镇政权的自主空间里就将国家和村民的影响降低到最低限度。而村民因信息不对称出现
14 徐勇：《利益与体制：民主选举背后的变数分析——以湖北省月村村治实验为例》，载《华中师范大学
学报》（人文社会科学版），1999 年第 2 期。
15 张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000 年 4 月版，第 287 页。
利益受损，其合法权益也难以得到国家直接、有效的保护。
通过 Y 社区的建设过程同样可以感受到基层政权的强大影响，城市基层政权扮演的是
“搓合”者的角色，如社区成员代表大会、社区居委会、社区协商议事会和社区党支部等四大
组织实际上是对政府管理体制的政治模仿，社区工作者竞聘前的笔试、面试和政审实际上是
对政府公务员考录的学习，试图实现国家和社会的融合。城市基层政权组织在确保《居民组
织法》自治精神原则下，认同社区的一系列制度创新，在相当程度上满足了社区成员的需求，
在一定程度上保证了经济社会的稳定和可持续发展。
五、总结与思考
1．产权制度是影响基层民主的重要变量
产权不是指人与物的关系，是指由物的存在及关于它们的使用所引起的人们之间相互
认可的行为关系。是一系列用来确定每个人相对于稀缺资源使用时的地位的经济和社会关系。
16 国家实行分税制后，农村乡镇只有事权而无财权，乡镇干部的工资靠上级划拨。在 S 村
所在的镇里，199 名工作人员中在编内的不足 50 人，只发 70%的工资。而乡镇企业中效益
好的企业利润是作为国税上缴，作为地税经济来源的企业又纷纷亏空跨塌，其收入远远满足
不了机构运转所需支出，唯一办法就是向农民伸手。这样，强制性地控制村委会选举，既想
达到至少表面上的社区稳定，又可以满足自身收益的最大化。由于村书记地位的升降取决于
上级党政的信任度和满意度，就通过加强对村党支部的控制、迫使村支部在目标上首先满足
上级，再追求自身利益，结果就出现了村支部或村书记控制选举的局面。所以，解决问题的
根本在于产权制度的彻底变革。在“分灶财政”体制下，公共组织的运作缺乏强大的财力支撑
体系。村民的福利待遇越来越少，这既难以获取民心，也降低了自己的合法性。
土地制度变迁影响民众个体权益的确认和保护。思考 S 村的无效选举，出现这一现象
的原因不是简单的要不要民主选举的问题，关键在于产权不明确导致利益分配不公而引起冲
突，都想通过选举这种方式来实现自己追求的目标效用。家庭土地承包责任制的实施，使农
户之间的产权界限较为明确，但农户与集体之间的产权是模糊的。对于 S 村 400 多万元的
债务，村民关心但力不从心，唯有用脚投票的方式来表达自己的政治冷漠。可见，村民的经
济地位不独立，就难以成为村治中独立的政治人。村委会依照《村组法》是村民的自治组织，
与村民之间是一种委托——代理关系，但由于两委之间的特殊关系存在，他同样不能以独立
的自治主体出现，只能扮演村支部的配角。
2．现阶段的基层自治只是一种有限自治
党政主导下的基层自治是社会基层民主运作的基本逻辑，这是观察和分析基层选举的前
提和背景。关于党支部的领导作用和基层政府的指导作用已在《村民组织法》和《居民组织
法》中有明文规定。在选举的全过程中，基层政府利用其特有的政治资源优势，通过实施其
启动功能、动员功能、引导功能、推进功能、规范功能等来体现其在自治进程中的政治主动
性。17 这有利于民主措施的顺利推进；有利于政策的充分实现；有利于体制的整合与冲突
的减少；有利于扩大其学习效应，一句话，有利于降低制度实施的成本。这种制度选择和路
径依赖在社会发育程度较低的转型时期有其必然性和合理性。因为，虽然“一切政治实验”都
应该“寄托于人类自治能力的基础上”，基层政府的介入可起到弥补作用。
在市场经济条件下，底层社会只有按照自治原则组织起来，自主治理自己内部事务，
才能使社会能力得以发育。所以，《村民组织法》和《居民组织法》规定了农村的村委会和
城市的居委会都是群众性自治组织，要求在基层治理过程中必须体现自治的精神和原则，选
16 R．科思、A．阿尔钦等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，上海三联书店 1991
年版，第 204 页。
17 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997 年版，第 249—255 页。
举毫不例外。基层政府进行制度变革的根本动因是效用最大化，即经济的发展和社会的稳定。
可以说，村庄和社区的选举过程实际是在利益分配上寻找均衡点的权力博弈过程，既要与党
支部和基层政府相协调，又要体现民意，从而形成了有限自治 的现实格局。由于各社区的
制度环境、制度基础、制度需求不同，因而在制度设计、制度操作、决策方式等方面也各具
特色，对投票选举理解的差异就不可避免，从而形成不同的治理网络。
3．民主的道路以自治为基石
民主本身并不是一种利益，只是产生最可靠决定的政治手段。民主参与是一个发现个人
意愿的最可靠的过程，也是从根本上改变意愿的过程。假设任何理性的人都希望公共利益得
到增进，那么每位公民参与集体决定对发现和增进共同利益是必不可少的，从选举前后的民
意调查中可以验证这一假设，所以，民主参与是自治不可缺少的一部分。当所有公民都参与
进来时，也许每个公民都用偏袒自己利益的方式来理解公共利益，但通过规则的熟悉和讨论，
偏见会减弱或消除，个人会放弃或修改自己的公共利益观念或对他人的误解；公民按照他们
认为正确的公共利益观念来投票，不仅仅表达他们选择某一规则或人的意愿，他们还表达了
该规则或候选人有利于增进公共利益的判断。S 村村民对民主选举的诉求就是这种理性的反
映。当问及“如果有的干部的确很能干，但工作上得罪了不少人，你认为这样的干部是否会
落选？”在 38 位受访村民中有 34 位认为不会落选，因为“村里的事总要人去做，对干部有意
见总不能对工作有意见”；“群众有眼光，绝大多数人都能公正地投这一票”。
民主的基础是自治，选举的关键是确定对结果赋予合法性的条件。“如果公民以一致意见
作为交往的基础，那么他们就是在自治。”18 虽然意见不一致无处不在，或许讨论将带来更
多的不一致和更大的意见分歧，但在民主政治的大环境中，制度选择中的个人决策已经失去
其合法性。这说明在面对民主与自治集体行动中意见不一致时，最终将采取多数原则来作出
决定，多数原则是民主自治的制度基础。
总之，从民主理念的角度看，民主政治的目标是建立一个由具有自我控制与协调能力的
人所组成的社会，人们在有共识基础的制度环境中，共同选择集体的生活方式或目标。而达
成此目标的方法就是民众参与公共事务的讨论并作出选择，投票则是这个选择机制的中心。
因此，根据《村民组织法》和《居民组织法》的自治理念，以民意为归依应是公共管理者施
政的最高原则，尊重民众的尊严、价值与潜力，将其行为的正当性向民众回应是身处民主大
环境中的公共管理者所应具备的首要认知。民主选举的价值所在，不只是程序上尊重多数人
的偏好，而是在实质上提升每个人在集体意志下的自然权利。因此不管付出的代价多大，民
主制度的需求与供给最终会找到均衡点的。
参考文献
1．徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997 年版；
2．徐勇：《利益与体制：民主选举背后的变数分析——以湖北省月村村治实验为例》，载
《华中师范大学学报》（人文社会科学版），1999 年第 2 期。
3．张静：《基层政权：乡村制度诸问题》，浙江人民出版社，2000 年 4 月版。
4． Vincent Ostrom, The Political Theory of a Compound Republic （《复合共和制的政治理论》
毛寿龙译），上海三联书店，1999 年 6 月版。
5．Elinor Ostrom, Larry Schroeder and Susan Wynne , Institutional Incentives and Sustainable
Development: Infrastructure Policies in Perspective （《制度激励与可持续发展：基础设施政
策透视》陈幽泓、谢明和任睿等译），上海三联书店，2000 年版。
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9．,Rousseau: Psychological, Social, and Political Theory, New York: Basil
Blackwell,1989.
10．Jean-Jacques Rousseau, The Social Contract and
Discourses,,London:,1967.
11．Iris Marion Young, Justice and the Politics of Difference, Princeton: Princeton University
Press.
作者单位：武汉市华中师范大学中国农村问题研究中心
