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农业政策性金融是指政府为了实现特定农业政策目
标， 对农业生产和农产品贸易等实施的金融支持。 换句
话说， 农业政策性金融就是在国家和政府支持下， 以国
家信用为基础， 运用各种特殊的融资手段和优惠的存贷
利率， 严格按照国家政策的界定， 以支持农业和农村经
济发展为主要职责， 直接或间接地体现国家对农业和农
村经济支持和扶持政策的一种特殊的资金融通行为。
1 农村金融面临的困局
当前 ， 金融投入不足已经成为 “三农 ” 发展瓶颈 。
在农村金融需求不断增长的同时， 信贷资金投入总量不
足、 品种较少， 供求关系严重失衡。 国家统计局农调队
抽样调查的结果表明， 多数农户存在贷款难问题。 银监
会的数据显示， 截止 2010 年 6 月末， 获得小额贷款的农
户仅占需求农户的 14%。
一是农村金融 “硬件” 的缺失严重制约了农村的信
贷需求的满足。 1998 年以来， 四大国有商业银行撤并县
及县以下机构 4 万多个。 本应成为资金供应主体的政策
性金融在改革中大幅退出， 导致了政府在农村的金融供
给事实上的大幅减少。
二是作为国家正规的农业政策性金融制度安排， 农
业发展银行的业务不但没有相应扩展， 却被进一步缩小
在粮棉油收购贷款范围内， 投放数量因为粮棉市场化改
革逐年减少， 制约了其支农功能的正常发挥。
三是农村金融 “缺口” 还突出表现为农村资金的大
量外流。 据统计， 改革开放以来， 平均每年从农村流向
城市的资金高达上千亿元； 城市占用农村土地的差价高
达 2 万亿元。 国有商业银行每年以吸储上存的方式从农
村拿走的资金估计高达 3 000 亿元。
农村金融面临的这些困局， 亟须农业政策性金融发
挥更大的作用。 在市场经济条件下， 资本或资金一般都
有逐利的天性， 哪里回报高就往哪里投。 而农业是弱质
产业 ， 生产率相对较低 、 生产周期长 、 抗风险能力差 ，
天然缺乏吸引商业资金的能力。 因此， 国家需要运用农
业政策性金融工具， 通过较少的政策性金融投入吸引更
多的商业性资金， 对农村资金流向进行引导、 调控， 以
改变农村金融市场低效的局面。
实际上 ， 政策性金融作为财政与金融的有机结合 ，
是财政手段的延伸 ， 能有效弥补财政支农职能的不足 。
在政府财政预算面临较大压力， 商业金融不能提供有效
投入的情况下， 农业政策性金融支持将成为促进 “三农”
发展的最佳选择。 目前， 运用农业政策性金融手段已成
为世界多数国家的政策选择， 如美国的 CCC 商品信贷公
司、 日本的农林金融公库。 法国的国家农业银行等。
2 农业政策性金融在支持“三农”发展中面
临诸多问题
一是农业政策性金融的财政性资金来源有萎缩趋势，
经营风险逐步加大。 近年来， 农业政策性金融资金来源
主要依靠中国人民银行的再贷款， 但其他资金来源方式
却在不断增加。 以农业发展银行为例， 其短期债券、 同
业存放贷款和长期债券等的规模都在逐年增加。 这种情
况表明， 农业政策性金融的资金来源越来越依靠商业化。
事实上， 用商业化获得的资金来进行政策性投资不利于
农业政策性金融机构资产和负债的合理配置， 长此以往，
将加大其经营风险。 同时， 资金来源的 “错位” 也会带
来资金实用期限的压力。 农业政策性金融所支持的贷款
项目期限往往较长， 但依靠债券融资筹集到的资金期限
较短， 难以满足政策性信贷长期性的要求。
二是农业政策性金融的扶持项目定位不准 ， 经营理
念逐渐与商业金融机构趋同。 农业政策性金融是国家为
了宏观调控农村经济而设立的一类特殊的金融机构， 承
担着较多的社会责任。 然而， 在市场经济逐利的大环境
下， 农业政策性金融的经营理念慢慢向商业化转变。 实
际上， 在效益性的考评体系下， 一些农业政策性金融机
构已经开始和商业银行竞争部分业务， 从而出现了农村
政策性金融的功能偏差。 按道理来说， 商业银行因为行
利润小、 前景不明朗、 风险大等原因不愿进入的农村产
业， 而农业政策性金融的政策性决定了其应该对商业银
行有业务上的引导和带动作用， 两者不应该存在业务上
的竞争。 然而现实中， 由于政策性业务的微利性甚至亏
损 ， 农业政策性金融机构的政策性业务已经开始萎缩 ，
农村融资亟须农业政策性金融“输血”
决策·参考
政策经纬
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黑龙江省农村劳务收入 亿同比增长 20%
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农业政策性金融机构已经开始经营商业性业务， 并与商
业性银行竞争。
三是公司治理方式缺乏法律保障， 缺乏有效的监管
体系 。 尽管农业政策性金融定位在独立法人的基础上 ，
但国家至今未出台任何有关政策性银行的法规 。 因此 ，
农业政策性金融尚不具有严格意义上的法人治理结构 ，
公司治理的方式缺乏法律保障。 此外， 基于对 “社会性”
和 “盈利性” 的双重需求， 需要相关部门对农业政策性
金融的经营方式进行有效的干预， 对有潜力的项目鼓励
其谋求盈利， 对社会性的项目则应给与适当的政府补贴。
但在现实中， 这种监管体系并没有建立， 以至于政策性
金融监管和商业性金融监管混同， 制约着农业政策性金
融职能的发挥和自身的发展。
3 农业政策性金融措施
一是实现财政的可持续投入 ， 发挥 “四两拨千斤 ”
的带动作用。 财政性资金是政策性金融机构资金来源的
“基石”， 但如果投入的风险完全由财政来承担， 就会面
临经济学上所说的 “道德风险”， 财政将面临一个投入的
无底洞。 这既不利于财政资金的安全有效使用， 又不利
于政策性金融机构的健康发展。 业内普遍认为， 应该建
立一种 “政府主导、 多方筹集、 风险共担” 的资金投入
机制。 在现阶段， 可通过财政注资、 税收返还、 利润转
增或发行次级债券等方式， 补充政策性金融机构的资本
金， 使其资本充足率不低于商业银行。 同时， 辅以市场
化运营， 提高管理水平， 以财政资金为后盾， 带动社会
资金投入， 发挥财政资金 “四两拨千斤” 的作用。
二是深化农业发展银行改革， 实现向现代农业政策
性银行转型。 自成立以来， 农发行先后经历了全方位支
农、 专司收购资金封闭管理和按现代银行要求打造农发
行 3 个发展阶段， 在保护和提高粮食综合生产能力、 稳
定粮棉市场、 保护农民利益等方面发挥了重要作用。 但
随着农村金融缺口的加大， 农发行迫切需要向现代农业
政策性银行实现战略转型。 在转型中， 农业发展银行需
明确其支农的职能定位， 拓宽业务范围， 加快创新金融
产品、 完善服务手段， 建立市场化运作的体制机制并按
照 《公司法》 的要求优化公司治理结构。
三是选准支持农业发展的关键领域。 农业政策性金
融机构需围绕发展现代农业 、 提高农业综合生产能力 ，
不断优化信贷结构和投向投量。 重点支持具备区域资源
优势、 品质好、 特色鲜明、 竞争力强的优势农产品产业
带建设。 同时， 发挥信贷杠杆作用， 推动农产品国际市
场的形成， 加速农产品批发市场建设和农产品市场信息
服务体系建设， 发展现代流通方式， 完善农产品市场体
系。 此外， 围绕扩大内需挖掘农村潜力， 支持农产品批
发市场、 连锁配送中心、 农产品仓储和冷链项目等农村
流通基础设施建设。
四是优化外部环境， 完善农业政策性金融的风险控
制和补偿机制。 加快立法进程， 为政策性金融发展提供
根本保障。 建立健全对农村政策性金融机构的政策扶持
长效机制， 要完善中长期贷款补偿机制， 确保其顺利贯
彻党和国家的农业经济政策。
（本刊辑）
日前， 从黑龙江省农委劳转办获悉， 2011 年初以来，
该省农村劳动力转移呈现出人数稳定增加、 劳务收入大
幅增长的良好势头。 截止 2011 年 8 月末， 该省共转移农
村劳动力 万人 ， 同比增长 %； 实现劳务收入
亿元， 同比增长 20%。
与此同时， 伴随现代化大农业的发展和新农村建设
步伐加快， 农村劳动力就地就近转移数量快速增长， 转移
的家庭化和长期化趋势明显， 农民创业发展势头强劲。 截
止 2011年 8月末， 该省就地就近转移 万人， 同比增
长 %； 常年转移 万人， 同比增长 %； 举家转
移 万户， 人口 万人， 同比分别增长 %和 8%。
2011 年上半年， 该省农民共创办各类企业 1 099 个，
同比增长 倍 ， 其中资产在 100~1 000 万元的 49 个 、
超千万的 52 个； 参与创办企业的农民人数 4 450 人， 同
比增长 %； 农民创业投资总额达 亿元， 同比增长
%； 拉动就业 万人。 （本刊辑）
决策·参考
政策经纬
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