副产品难运出。=是农业、农村经济发展
缓慢。农业结构调整、农业产业化经营、
乡镇企业第二业创业、小城镇建设，者陴
要大量的资金支持，甚至许多措施要取
得成效，往往需要投入能够达到临界规
模 目前，监利县农业结构调整，农业产
业化经营、乡镇企业第二次创业和小城
镇建设的势头都较足，但却缺乏有力的
资金支持。由于缺钱，还存在少数农户插
“白水秧”，大多数农户不得不从事资金投
入需求相对较小的自给型种养业 由于
缺钱，许多有发展前途的企业只能勉强
度日，有的甚至不得不停产歇业，被一步
一 步拖垮拖死。监利县造纸厂是依托该
县丰富的芦苇资源兴办的国有企业．是
监利县的骨干企业之一，原料充足，产品
适销对路，但由于缺乏必要的扩产和治
污资金，80年代末被迫停厂，90年代初，
与马来西亚外商合资．组建华力纸业有
限公司，又曾红火过几年，成为监利县的
纳税大户 后又由于受东南亚金融危机
影响，失去丁马来西亚外商资金支持，
1999—2000年再次被迫停产，夸年不得
不破产拍卖。三是民间借贷畸型发展，高
利贷问题日趋严重。在农行、农村信用社
贷款难的情况下，民间借贷在一定程度上
缓解丁资金的供需矛盾，但高额利息却直
接加重丁农民、村集体、乡镇企业以及乡、
镇财政负担。据2000年底的不完垒统计，
监利县村级贷款余额为20822万元，其中
国家金融、信贷4170万元，占20．03％#
民间贷款15872万元．占76．23％，其他
渠道贷款780万元，占3 74％。乡级贷款
枭额为9927．1万元，其中银行，信用社
贷款3452．6万元，占34．7 ，民间贷款
5934．3万元，占59．79％I其他渠道贷款
539．3万元，占5．43％。民间贷款月息一
般在25‰左右，个别的高达40％o以上。
资金瓶颈已成为制约农业，农村经
济发展的重要因素之一，要从根本上解
决好新时期 “三农”问题，当前必须调整
财政，金融支农政策，切实加大对农业和
农村的投入力度，增强农业和农村经济
自我造血”功能，使农业和农村经济走
上快速，健康，持续发展之路。■
在传统体制下，国有资产委托代理
关系是一种特殊的委托代理关系 这种
委托代理关系的复杂性在于，从最终所
有者一级，到企业经营者一缎，中间要经
过若干非经济性质的委托代理关系；从
垒民到国家政权机构，再到国家行政机
构，是政治性关系；从国家行政机构到国
家行政部门，是行政性关系 从国家行政
部门最终到国有企业之间，基本上也是
行政性关系。这种复杂且特殊的委托代
理关系，暴露出三大基本问题：第一，政
府角色l双重化问题，即政府的政权职能
与产权职能高度合一。第二，最终委托人
虚化问疆，即最终所有者缺乏对委托代
理人的约束，国有企业事实是一个找不
到真正意义上的最终委托人的机构。第
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三，委托代
论上讲，理l
就是要使企
性控制。
构建西
从体制
可以归结为
有者职能与
委托代理链
业之间的行
的国资代理f
有可能实现
关系向纯粹
体制，可以E
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间性经营机构与具体运行单位三个层次
组成 在这里，需要强调指出的是，能否
有效地实现政企分离并不在于国资代理
体制的形式，而在于这三个层次的内涵。
否则，国有企业就有可能多了一个婆婆，
这在实践中是确实存在的现象。
第一层次：国有 资产行政管理机构
— — 国有资产委员台 (国资委)。国资委
应该是国有资产所有权的总代表，承担
国有资产所有者职能。必须指出，国资委
是一个建立在商业化基础上的国资管理
机构，应当把管理国有产权作为唯一的
职能．这样，才有可目E摆脱一般经济行政
部门的控制 从瀑化改革的角度分析，还
有国资委相对独立性和绝对独立性问题。
经济性关系。因而，中间性经营机构通常
是特殊的企业法人，负责授权范围内国有
资产的保值增值。特别需要指出的是，能
否实现行政性委托代理关系向经济性委托
代理关系转化，关键是要在国资委与国有
控股公司之间形成契约式关系，政府不得
随意干预国有控股公司的运作 这种以契
约为基础的国资代理体制．是实现政企分
离最重要的基础条件。
第三层次：国有资产具体营运单位一
一 国有企业或者国联企业 这一层次 ，主
要是大量的由国有控股公司控股或参股的
国有企业或国联企业。通常，国有控股公
司作为具体出资者，通过一定的法律程序
向披出资企业派驻由董事、监事、财务总
现在，国资委与政府一般部门并列，保持
相对独立性。从目前上海的实践看是有
意义的。如果要彻底地实现所有者职能
的分离，保持国资委的绝对独立性．也可
以探素超越行政系统的委托代理关 系。
事实上、建立国资委的体制基础，在于保
持委托代理关系的可靠性．或者说抗干
扰性。
第二层次：国有资产中间性经营机
构—— 国有控股公司或投 资授权经营套
司。这个层次主要是，受委托作为国资所
有者的代表对企业进行持股或控股。除
了管理幅度等因素外，中间性经营机构
的主要功能，还在于设置在政企之间一
道屏障 。这是实现政企分离体制设计的
关键之处。中间性经营机构与国资委之
间既是一定的行政性关系，又是一定的
《中国改革》20o2年第 3期
监等共同组成的国有产权代表，以维护出
资者的经济利益。这一层次与国有控股公
司之间的关系，纯粹是经济性关系。
这样，在整个委托代理链中．从初始
的政治性关系，越过中间的行政性关系．
最后传递为经济性关系．从而为实现政企
分离创造了体制基础。但是．如何保证整
十委托代理的有效性．在实践中仍然可能
是一个极大的难题。这样的委托代理链的
初始环节，仍然有可能是扭曲的。从这一
点出发，要解决国资代理体制的有效性，
还必须有相应的制度性措施作保证。
探索社会信托代理体制
前述的国资代理体制，尽管实现了国
资所有者职能与社会经济管理职能的分
离．但是国资仍然在政府序列之中。在这
种体制下，国资委托仍然有可能受到受
托责任的某种压力，使自己的管理行为
扭曲。从本质上分析，这种代理体制仍然
属于政府代理的范畴，而且可能是我国
现阶段国资代理的主要形式。
从政企分离出发，社会信托代理可
能是一种有待发展的国资代理机制。在
发达市场经济中，财产信托是其普遍存
在的经济现象。现代信托是现代金融的
三大支柱之一，它已经成为一种以资财
为核心、信用为基础、委托为动作方式的
财产管理制度。在国资代理体制中，引入
现代信托概念无疑具有重要意义。社会
信托代理机构作为受托人，通常可以由
公众信任的专家委员会组成，按照事先
制定的规则独立行使权力，对国有产权
进行动作。与此同时，社会信托代理机构
也可以直接采用专业性企业托管公司的
形式。国有企业可以直接由托管公司进
行托管，即由出资人与受托方签订协议，
将委托企业的法人财产权让渡给受托方 ，
受托方根据协议规定经营受托资产。这
种托管是一种盈亏对称、权责对称的运
作方式．披托管企业的盈亏对受托方形
成一种约束．受托方对披托管企业承担
经营风险，同时也享有按协议规定的分
享收益的权利。受托方既负盈也负亏，使
得受托企业的资产保值增值有了可靠保
证 还需要指出的是．这种托管是一种不
改变企业资本所有权的资本流动方式，
从而减少了由于思想观念一I-障碍所引起
的摩擦成本。
与政府代理所不同的是，社会信托
代理机构不是政府序列机构，它与政府
或国资委不构成任何行政隶属关系，完
垒是一种纯粹的契约式的经济关系。
整个改革趋向分析，政府不可能具体地
管理国有企业，特别是竞争性领域的国
有企业，而精力将更多地关注国有资本
的价值管理，或者说进行股份资本的管
理。因此，采用社会信托代理，对于一部
分属于竞争性领域国有资本的运作更具
有特殊意义，而政府代理似乎更适宜于
承担特殊职能国有资本的运作。●
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