公共投资主体
上海财经大学投资系
张学文
目录
• 一、公共投资主体的含义
• 二、公共投资主体的类型
• 三、公共投资主体行为动机的含义
• 四、公共投资行为动机的表现形式
• 五、公共投资的十大特征
• 六、我国公共部门投资主体的范围
一、公共投资主体的含义
• 公共投资主体，是指从事公共投资经济
行为，具有一定的资金来源，拥有相对
独立的决策和实施权，并相应地享有与
投资行为有关的经济、社会、财务收益
和承担该行为带来的风险的国家机构及
其所属的企事业单位。
公共投资主体三个内在的本质属
性
• 公共投资主体作为投资行为权力、责任和投
资收益的统一整体，具有相互联系、相互制
约、互为补充的三个内在的本质属性：
• 一是拥有独立的自主权，即公共投资主体可
自行决定投资行为及其实施方案；
• 二是承担经济、社会及法律范围内相应的收
益、风险、责任；
• 三是具有一定的公共投资资金并对其所形成
的资产享有所有权和支配权，可以自行决定
该投资项目的经营管理模式。
二、公共投资主体的类型
• 投资主体类型，是一个制度性、历史性、空间性的范畴。
• 在我国改革开放前，即单一计划经济体制下，投资资金
主要来源于国家财政，无论生产性还是非生产性投资均
由政府统支统配，国家是公共投资的惟一主体。
• 改革开放和市场经济体制的确立，投资资金来源呈多元
化趋势，主要有政府的财政资金、外商投资资金、民间
社会团体以及企业投资资金、公民个人投资资金等。
• 多渠道的资金来源、多种方式的投资模式，使得我国的
投资主体呈现出多元化的特点，包括政府投资主体、个
人投资主体、外商投资主体、各类金融机构投资主体、
民间社会团体投资主体等。
我国的公共投资主体
• 在我国，还存在着多种所有制并存的局
面，因而存在着全民所有制投资主体、
集体所有制投资主体、私人投资主体、
个体投资主体以及外商投资主体和股份
制企业投资主体，也就是公共投资主体
（包括政府投资主体、国家所属的企事
业单位投资主体）和非公共部门投资主
体（如个体及外商投资主体）的划分。
关于股份制经济投资主体
• 其中股份制经济投资主体是一种包含多
种经济所有制的混合型投资主体，其特
点在于多种所有制法人共同占有投资所
形成的资产，并按股份比例获取相应的
收益。
三、公共投资主体行为动机的含义
• 投资是发生于各种社会制度下的涉及各
个行业的经济行为，因而必然受制于一
定的行为动机。
• 所谓公共投资主体的行为动机，是指公
共投资主体为达到一定目标而进行投资
的内在动力和因素。
• 公共投资行为和公共投资的行为动机是
一种相互映射的关系。
公共投资行为动机
• 值得注意的是，公共投资行为动机是一个说
明投资者心理因素的范畴，是指推动公共投
资法人主体作出投资行为的内在的心理因素，
这与平常人们所说的投资目标有所区别。
• 投资目标是投资者为达到预期收益而假设的
一种主观愿望，当然，这种愿望可能在一定
条件下转化成为投资主体的心理因素。
四、公共投资行为动机的表现形式
• 任何公共投资行为都包含着追求经济利益和
促进社会经济结构趋于合理化两个方面的属
性。不同的投资主体其行为动机不尽相同，
但主要可分为以下几种形式：
1.理性投资行为动机
非理性投资行为动机
• 根据公共投资主体投资行为是否通过正常、合理
形式表现出来，分为理性投资行为动机和非理性
投资行为动机。
• 理性投资行为动机是指，公共投资主体的投资动
因通过正常、合法的投资行为表现出来。
• 非理性投资行为动机是指，公共投资者通过不正
常、不规范的投资行为，改变投资的本质目标而
表现出来的行为动机。
正常投资行为动机的必须具备一定
的条件
• 一是投资者具有完整的经济和社会地位，
没有隐瞒投资的真实意图；
• 二是投资者不存在任何外在压力，投资
行为完全是自为的行为选择，不存在被
迫与普遍的强制支配。
• 如企业为获得预期收益而选择在某一行
业进行投资并获取其全部的投资收益。
非理性投资行为动机
•非理性投资行为动机不仅在传统的
计划经济体制下存在，而且在当前
市场经济体制建立过程中依然存在。
•如政府的投资行为尚未规范化和法
制化，致使我国各地出现了不少的
“首长工程”“、献礼工程”等。
2. 个体性动机
社会性动机
•个体性动机是指，投资主体为满足
自身需要而产生的投资行为动机，
常常体现为个人投资主体和企业投
资主体两种方式，二者都是为了追
求投资经济利益的最大化，这也是
微观投资主体的主要动机，因而个
体性动机又称微观动机。
社会性动机
• 社会性动机则是指，投资主体为满足社会整
体利益需要而产生的投资行为动机，常常表
现为政府或国家投资主体，这是公共投资的
重要组成部分，因而又称宏观动机。
• 这种动机的最大特点是选择和确定这类投资
项目，在于推动整个国民经济和全社会经济、
政治以及文化的发展，而不是把目光投放于
项目的财务收益上。
• 如政府投资修建防洪工程、大规模地植树造
林。
出发点问题
•当然，个体性动机也并非绝对地不
考虑社会效益，政府的宏观投资也
不是全然不顾微观财务收益，关键
是取决于以哪一方面作为动机的出
发点。
3.直接动机和间接动机
（原始动机与最终动机）
• 一个公共投资主体，如国有企业，把追求经
济利益放在首位，他进行投资的目的在于使
资本的价值增值，从而获取最大化的利润，
这就是投资的直接动机，又叫原始动机。
• 再如，某国有企业通过收购另一企业的股份，
从而获得对该企业的控股权，进而加强对该
企业的经营管理。
• 又如，某企业进行生产资料的扩大投资以增
加产量，从而提高效益，这些都是投资主体
直接投资利益的显现。
间接动机
• 但从另一方面，不论是企业收购其他企
业的股份，还是扩大生产规模的投资，
都间接地促进了社会生产的发展，或者
说是不同程度地满足了社会和人民物质
文化生活的需要，这种最终效益的获得，
就是间接动机，也叫最终动机。
4.主导动机和辅助动机
• 公共投资主体进行投资，包含着各种不同
的动机和目的，是一个由不同动机组成的
复合体。
• 在这些复杂的动机中，必然有一种居于主
导地位，决定和影响整个投资行为，这种
动机就是主导动机。
主导动机和辅助动机
• 反之，居于次要或从属地位的为辅助性动
机。
• 如政府投资建设交通通讯等基础设施部门，
作为政府投资的主要目的在于优化国家的
产业结构，为国民经济发展提供优越的环
境和为未来发展提供后劲，这就是主导动
机。
主导动机和辅助动机
• 但另一方面，国家在投资这些项目时也不
得不充分考虑这些项目投资后所产生的财
务收益，这就是辅助动机。
五、公共投资的十大特征
• 市场经济是混合经济，其可以理解为是
私人部门经济和公共部门经济的混合，
相应地市场经济条件下的投资也可以区
分为私人投资和公共投资。
• 准确地概括出公共投资的特征，对于正
确认识公共投资在市场经济条件下的地
位及其实现机制具有重要意义。
• 以私人投资作为参照物，公共投资的特
征概括为以下十个方面:
1. 投资主体的政府性
• 在市场经济条件下，公共投资实际是公
共经济部门投资的简称。
• 因此，要确定公共投资的主体，就必须
划清公共经济部门和私人经济部门的界
限，进而明确公共经济部门投资的决策
主体即可。
• 关于公共经济部门和私人经济部门边界的划
分，历来存在分歧。
• 有主张所有权标准的，按照这种主张，凡产
权公有的单位就划为公共经济部门，产权属
于私人所有的单位就划人私人经济部门；
• 也有主张产品性质标准的，按照这种主张，
凡提供的产品和服务用于满足公共需要的单
位，就属于公共经济部门，凡用于满足私人
需要的单位就划人私人经济部门。
第二个标准是较为可行
• 结合我国的具体国情，采用第二个标准
是较为可行的。
• 按照这一标准，我国众多的生产私人产
品的国有企业就划入了私人经济部门，
而提供公共产品、满足公共需要的国有
企业就划入了公共经济部门，这有利于
正确处理政府与市场及国有企业的关系。
第二个标准
• 这样以来公共经济部门就包括政府(行
政、立法、司法机构)、事业单位和一
部分提供公共产品的国有企业。
第二个标准
• 国有企业的投资不具有独立性，由于其服务
于公共产品的生产和公共需要的满足，所以
这些国有企业形式上看是企业，而实际上已
经是政府的一个组成部分，因而从本质上讲，
这些国有企业的投资并不在社会投资体系中
有独立存在的地位，而是政府投资的有机组
成部分。
• 同样的道理，事业单位的投资更不具有独立
性，其投资直接从属于某一政府职能部门。
结论
• 因此，公共投资的主体从总体上讲是政府。
• 其与作为私人投资主体的企业(包括从事私人
产品生产的国有企业)、家庭同为市场经济条
件下的三大投资主体。
• 当然这里的政府是广义的，实际是公共经济
部门的代称，包括狭义的政府(行政、立法、
司法机构)、事业单位，还包括服务于公共产
品提供的国有企业。
2. 投资目的的公共性
• 公共投资的具体目标是千差万别的，不
同国家、同一国家不同地区不同发展阶
段公共投资的目标也具有鲜明的个性特
征，但共性寓于个性之中，从具有鲜明
的个性差别的公共投资目标中，可以概
括出公共投资的一般目标，即满足社会
公共需要。
这和私人投资目标形成鲜明的对比
• 私人投资不论是企业的投资还是家庭的投资，
其目标都具有私人性。
• 企业作为生产的组织形式，其投资是为了实
现利润最大化，其投资规模的确定、投资结
构的选择，都是以能否实现利润最大化作为
取舍标准。
• 家庭作为社会的细胞，其所从事的投资无疑
是为了实现家庭成员效用满足程度的最大化。
公共投资则以满足社会公共需要为目标
• 这意味着公共投资规模的确定、投资结
构的选择，都应以能否实现社会利益最
大化作为取舍标准；
• 而不能单纯以实现公共经济部门、公共
经济部门内部某一单位甚至是单位内部
某一群体或个人的利益最大化为目的。
这还意味着公共投资不能以盈利为目标
• 如果公共投资以盈利为目标，则会妨碍市
场机制的运作。
• 因为握有政治权力的政府，如果以盈利为
目标从事公共投资，会凭借手中的政治权
力限制私人投资，这将导致政府垄断，人
为制造资源在产业、行业间进出的壁垒。
公共投资不能以盈利为目标
• 虽然单纯从政府自身而言，政府垄断所带
来的投资收益率可能比较高，但私人投资
因此所遭受的损失会大于政府投资所增加
的收益，所以从经济整体考察，公共投资
的效率仍然是低下的。
• 公共投资目的的公共性决定了公共投资不
能以盈利为目标。
3. 投资资金来源的财政性
• 任何投资都必须解决投资的资金来源问题。
• 私人投资的资金来源一般由投资主体通过各
种渠道筹措。
• 其资金可能来自自身的积累，也可能来自银
行贷款，还可能通过资本市场直接筹措资金
等，但财政通常不会为私人投资提供资金来
源。
• 因为私人投资的私人性目标和财政的公共性
目标格格不入，而公共投资则不同。
资金来源的财政性
• 公共投资满足的是社会公共需要或者说是向
社会提供公共产品，这与财政的公共性目标
完全吻合，或者说，公共投资就是财政支出
的一项具体内容，所以由财政为公共投资提
供资金来源是天经地义的。
• 事实上政府各职能部门还有一些事业单位的
投资，就是通过财政无偿拨款来解决投资的
资金来源问题。
资金来源渠道的多元化与财政性
• 但是这并不意味着公共投资所需资金应该
由财政完全包下来。
• 因为公共投资向社会提供的产品并不都是
纯公共产品，还包括部分混合产品。
资金来源的财政性
• 比如政府从事的基础设施投资、基础产业、支
柱产业和高新技术产业投资以及部分事业单位
所进行的投资等，就完全可以通过多种形式吸
纳私人资本和外资。
• 但资金来源渠道的多元化并不否定公共投资资
金来源的财政性特征，因为通过多种渠道筹措
的资金都应该纳入政府预算，即从形式上看，
公共投资的资金来源体现为财政支出的安排。
4.投资领域的特定性
• 公共投资的领域在市场经济条件下是特定的，
即政府必须在市场失效和部分失效的领域里
进行投资，具体是从事两大项目的投资。
• 一是公益性项目投资，公益性项目投资是市
场完全失效领域的投资，因而是政府投资必
须首先予以保证的领域。
• 具体说，主要包括政府各职能部门的投资，
部分事业单位(提供的服务更多地具有公共产
品的属性)的投资以及城市公益设施投资等。
投资领域的特定性
• 二是基础性项目投资，基础性项目投资
是市场部分失效领域的投资，也是政府
投资应该予以保证的领域。
• 因为如果政府不从事基础性项目投资，
则由于私人资本无力或不愿投资，会导
致基础产业和支柱产业等发展滞后，进
而对国民经济发展形成瓶颈制约。
竞争性项目不能成为公共投资
• 社会总投资按项目划分，除公益性项目
投资和基础性项目投资外，还包括竞争
性项目投资，但竞争性项目投资却不能
成为公共投资的领域。
竞争性项目特点
• 因为竞争性项目投资处于市场完全有效
作用的领域，通过市场机制的自发调节，
完全可以吸纳足够的私人资本，因而这
是私人资本的投资领域。
• 如果公共投资再涉足此领域，必然形成
政府与民间资本争利的格局，从而妨碍
市场机制的正常运作。
5、投资调节机制的计划性
• 市场机制有三大分体机制，即价格机制、供
求机制和竞争机制。这三大分体机制相互协
调、相互配合，可以促使私人投资效率的实
现。
• 价格机制可以正确引导投资资金流向；供求
机制则控制某一投资方向投资的资金数量；
而竞争机制则迫使每一投资主体高效率地使
用投资资金。
公共投资的计划性
• 公共投资则与私人投资的调节机制有明
显区别，因为从总体上讲，公共投资服
务于公共产品的提供，公共产品本身没
有价格，因而无法通过价格信号来引导
投资资金流向。
• 供求机制和竞争机制的作用更是无从发
挥。
• 因此，公共投资不能通过市场机制来调
节而只能通过计划手段来调节。
公共投资的计划性
• 公共投资要编制详细的投资计划纳人政
府预算，并接受权力机关的审查和监督，
从而保证公共投资的规模、结构能够符
合社会成员的愿望和要求，以实现公共
利益最大化。
6.投资循环过程的间接性
• 投资作为社会再生产的重要内容，其要能持
续下去，就必须完成自己的投资循环过程。
• 一般来说，私人的投资的循环过程是直接的，
即私人通过投资生产私人产品，然后通过定
价取得销售收入，来抵补投资的成本，进而
取得盈利。
• 公共投资则与此不同，其投资循环过程往往
要借助政府职能作用的发挥才能实现。
投资循环的间接性
• 对于公益性投资项目来说，其形成的资产
目的是向社会提供纯公共产品，纯公共产
品无法定价。
• 所以其投资成本只能通过政府凭借政治权
力收税来弥补，进而完成自己的投资循环
过程;
投资循环的间接性
• 对于基础性投资项目来说，其形成的资产
是向社会提供混合产品，这些混合产品通
常可以定价收费；
• 但由于基础性投资项目所具有的垄断性、
基础性特征，所以，对基础性投资项目所
提供的产品和服务的定价权力政府通常并
不放开，而是通过政府定价收费的办法来
完成基础性项目的投资循环过程。
政府定价收费
• 一般来说，政府定价收费应采用平均成本定
价法，一方面保证了社会公众的利益，另一
方面也减轻了财政的负担。
• 总之，不管是通过政府收税还是收费来抵补
公共投资的成本，公共投资的循环过程不能
离开政府作用的发挥，因而具有间接性。
• 这与私人投资通过定价来抵补成本进而直接
实现投资循环过程有明显区别。
7.投资评价标准的社会性
• 公共投资的主体是政府，投资目的是满足社
会公共需要，实现社会利益最大化，所以如
果要对公共投资做出“好”还是“不好”的
价值判断，必须从整个社会的角度进行考察。
• 政府从事的某一投资项目，可能没有任何直
接的投资收益，但如果能很好地满足公共需
要，仍然是值得从事的投资项目。
投资评价标准
• 相反，某一政府投资项目可能取得了一
定的投资收益率，但是若由私人资本来
投资，可以取得更高的投资收益率，那
么这项公共投资从社会的角度来看就是
不可行的。
投资评价标准的社会性
• 投资评价标准的社会性要求对公共投资收
益和成本的考核必须全面，不仅要考核有
形的成本和效益，还要考核无形的成本和
效益；
• 不仅要考核内在的成本和效益，还要考核
外在的成本和效益；
投资评价标准的社会性
• 不仅要考核直接的成本和效益，还要考核
间接的成本和效益;
• 不仅要考核实际的成本和效益，还要考核
机会的成本和效益，只有这样才能在全社
会范围内对公共投资的效益作出全面的评
价。
8.投资地位的辅助性
• 公共投资在社会投资体系中居于重要地位，
并非可有可无。
• 但是相对私人投资，其在社会投资体系中
居于辅助地位，发挥的是拾遗补缺的作用。
辅助性
• 私人不愿投资或没有能力投资的领域，才
是政府公共投资的范围。
• 这是因为公共投资必然形成公有资产，即
公共投资总是和公有产权有着千丝万缕的
联系，公有产权在满足私人需要方面由于
委托代理链条过长而相对私人产权不具有
比较优势，其比较优势体现在满足社会公
共需要方面。
私人投资居基础地位
• 公共投资主要是服务于公共产品的提供，
为私人投资创造基础条件和良好的社会
环境，而广大的私人产品生产、交换领
域的投资则主要由私人完成。
• 因而在社会投资体系中公共投资居于辅
助地位，私人投资居于基础地位。
公共投资的越位与缺位
• 如果通过公共投资建立国有企业，从事私人
产品的生产，满足私人需要，就是公共投资
“越位”，理论和实践都证明这会导致经济
效率低下。
• 反之，在市场失效的投资领域政府不从事必
要的公益性和基础性项目投资，就是公共投
资的“缺位”，这同样要导致经济效率低下。
• 因此，明确公共投资的辅助地位，发挥公共
投资拾遗补缺的作用，与准确界定公共投资
的领域不能截然分开。
9.投资决策过程的复杂性
• 私人投资的主体是企业和家庭，从决策
主体的角度看具有分散性，虽然为了做
出正确的投资决策，每一个私人投资决
策主体都要搜集整理相关信息，进行投
资可行性分析，但从决策环节来说，其
涉及环节少，信息主要是横向传递，因
而决策过程相对简单。
公共投资决策的复杂性
• 公共投资决策由于是要满足社会公共需
要，所以其决策过程往往要通过较为繁
琐的政治投票，具体表现为政府各职能
部门要根据国家有关社会经济发展规划，
列出具体的投资方案，并进行可行性论
证，然后由财政部门编制公共投资预算，
再由政府部门审核，然后报权力机关审
批。
公共投资决策的复杂性
• 整个决策过程涉及的环节部门多，不仅
有横向的信息传递，还有更多的上下级
政府间的纵向信息传递。
• 因而公共投资决策一般时间跨度较长，
容易产生决策时滞，因此整个决策过程
呈现鲜明的复杂性特征。
案例：欧洲隧道工程项目决策的失误
一、项目背景
关于建立一条穿越英吉利海峡连接英国和法
国的计划最早是在1753年提出的，之后从19世纪
起，各种类似的计划不断的提出并束之高阁。
1980年代，人们开始研究依靠私人投资来修
建英吉利海峡隧道或桥梁的可能性。
项目发起
1984年 ５ 月 ， Banque Indosuez Banqu
Nationale de Paris, Credit Lyonnais,
Midland Bank和National Westminster Bank组
成的银行团向英法两国政府提交了一份关于可以
完全通过私人投资来建立双孔海底铁路隧道的报
告。
发起人
牵头银行团后来很快与英法两国的大建筑公
司联合分别在两国成立海峡隧道工程集团
（Channel Tunnel Group Limited“CTG”）和
法 兰 西 － 曼 彻 公 司 （ France Manche
“FM”），CTG-FM以合伙形式组成欧洲隧道
公司。
项目招投标
1985年５月，英法两国政府发出了无政府出资
及担保情况下英吉利海峡连接项目的融资、修
建及运营的联合招标
1986年１月，CTG-FM的26亿英镑的双孔铁路隧
道提案（即欧洲隧道系统）中标。
同年２月，两国政府签署协议授权建立欧洲隧
道系统，并且给予中标者CTG-FM在协议通过之
日起55年的特许期（1987-2042年，含建设期7
年）建设、拥有并经营隧道，该项目于1993年
建成，55年之后隧道由政府收回。
英法政府的承诺与保证
CTG-FM公司将有权征税并且决定自己的运营政
策。
英法两国政府许诺没有CTG-FM的同意，在
2020年之前不会建立竞争性的海峡连接项目。
协议期满后（2042年）欧洲隧道系统将会转让
给英国和法国政府。
二、项目可行性分析
欧洲隧道工程是历史上由私营团体筹款的最大的基
础设施，它将面临着极大的经济风险和市场风险，
为此，它们进行了周密的经济可行性研究。它们预
测：
1．英吉利海峡的客运和货运额的增长趋势
2．预计1993年以后的运输量（因为预计项目将在
1993年５月份运营）
3．估计欧洲隧道公司在将来的市场份额
可行性分析
4．估计欧洲隧道可能会带来的运输量的增量；
5．估计欧洲隧道提供运输服务和相关的辅助服
务所带来的收入。
市场研究的结果是欧洲隧道在经济上可行。
它们的结论是建立在欧洲隧道将占这个增长的市
场的相当份额。
它将比轮渡更快、更方便和安全，比航空在时间
和成本上有优势。
对未来的预测
研究估计在1993年，欧洲隧道将占有英吉利海峡
间客运市场的42%和货运的17%.
由于欧洲隧道会降低运输成本，将会创造一部分
运输需求，根据市场调查在第一年完全运营时，
客运量将达到3000万人次，货运量将达到1500万
吨，收入预计从1993年的50070万英镑增加到
2003年的64200万英镑再增加到2013年的73120万
英镑。
三、实际进展
欧洲隧道系统最初计划在1993年５月运营，由于
成本问题、设备的运输拖后以及测试问题，直到
1994年３月６日才开始货物运营。
客运服务到1994年11月４日才开始，起初计划成
本是48亿英镑，可是最后大约实际是105亿英镑。
艰难进程
成本的超支引起了Transman Link和欧洲隧道公司
的纠纷，前者因此推迟了项目的建设。
这使得欧洲隧道公司在1990年不得不通过配股融
资亿英镑。
同时，轮渡运营商降低了票价，以提高其竞争力，
吸引了大量的运输量，导致欧洲隧道公司的预期
收入大大降低，现金缺口增大。
四、启示
应客观评价来自政府的对项目的支持，以确定项
目是否在市场需求量及需求持久力方面存在着竞
争优势。
一般而言，公共投资项目融资所涉及的项目应具
有垄断经营、收入稳定的市场优势，在本例中，
尽管英法两国政府提供了“无二次设施”担保，
使项目公司在33年中垄断经营连结英法大陆的隧
道工程。
项目不具备绝对垄断优势
如本例中的轮渡、航空，其实都是隧道工程的竞
争对手，而隧道项目公司事先并未对这一行业背
景进行恰当地分析。
而是做出了过于乐观的预测，大大高估了市场前
景，低估了市场的竞争风险、价格风险和需求风
险。
可行性研究必须控制项目风险
而项目融资这种方式对项目未来现金流量的依赖
性一般很大，由于市场前景低于预测使得实际现
金流入不能满足其需求，结果带来了偿还贷款的
困难。
这说明项目的市场前景评估是非常重要的，通过
充分的可行性评估可以大大减少项目决策的盲目
性，控制项目的风险。
10. 投资监督任务的艰巨性
• 公共投资的目的是满足社会公共需要，
因而要以社会利益最大化来做出投资决
策。
• 但是在现实中，受投票成本的制约，公
共投资不可能通过直接民主制由公众直
接做出决策，而通常是由公众选出自己
的代表，然后再由公众代表选出的政府
及其代理人做出投资决策。
委托代理问题
• 这样在公共投资过程中，就必然产生委托代
理问题，即直接的公共投资决策者只是代理
人，而代理人作为理性的经济人，其在做出
公共投资决策时必然要考虑如何实现自身利
益最大化。
• 如果没有健全的公共投资监督制度，那么决
策者做出的公共投资决策难免要损害社会公
共利益，至少难以实现社会公共利益最大化。
这就背离了公共投资的目标。
要有监督
• 因此，为了提高公共投资效益，实现社
会利益最大化，必须要强化对公共投资
过程的监督，使公共投资决策者在做出
决策时，要以增进社会公共利益作为实
现个人利益最大化的前提。
监督的艰巨性
• 但对于公共投资来说，其形成的资产服
务于公共产品的提供，满足的是社会公
共需要，这意味着一方面没有明显的信
号如价格来反映公共投资效益的高低；
• 另一方面公共投资利益的获取和成本分
担的分离，使社会成员对公共投资效益
的高低难以进行直接的判断，这表明公
共投资的监督任务具有明显的艰巨性。
六、我国公共部门投资主体的范围
• 随着我国社会主义市场经济体制的建立，我
国投融资体制亦发生了深刻的变化，其中最
为突出的表现即是投资主体多元化结构开始
出现，改变了过去单纯以政府为主体、依靠
财政拨款进行投资建设的模式。
多元化格局已经形成
• 政府、政府所属部门及企业、集体企业、乡
镇企业、外商、个体私营企业主、个体或家
庭以及部分金融或非金融机构，如投资公司、
信托投资公司、保险公司等，利用多种资金
来源（包括财政拨款、证券市场筹资、自有
资金、外资、个体收入等）进行投资活动的
格局。
• 这种多元化投资主体、多渠道资金来源、多
样化投资手段的投融资体制的形成，反过来
又极大地推动了我国现代化建设。
政府部门地位突出
• 由于我国尚处于经济发展阶段，特殊的
国情决定了我国的投资主体即政府部门
以及政府所属机构、企事业单位在整个
国民经济发展中占有重要和突出的地位。
• 公共投资研究重点也将以这些部门为主，
再适当兼顾其他投资主体的投资运动规
律。
政府的概念
• 在日常生活中，人们的“政府”概念往
往是狭义的，即国家最高行政机关，如
国务院，或是地方各级行政机关，如省
政府、地市州县政府。
• 其实政府决不仅仅限于这些行政首脑机
关，还包括若干纵向和横向的许多组织
机构。
政府的纵向层次
• 纵向上看，政府被分成若干层次从，即
中央、省（直辖市）、地市州、县、乡
政府。
政府的横向层次
• 从横向看，政府又划分成若干个部、委、
司、厅、局、处、科等下属机构，同时
还对国有企业、公办医院、学校、科研
院所、公共运输交通等诸多单位拥有所
有权和经营权。
公共部门
• 总之，我们把在一个社会中归政府拥有，
并依照政府的意志进行经营和管理的各
种经济实体的总和，包括政府所属的企
事业单位，称为公共部门。
公共投资理论的研究重点在于
公共部门的投资
• 公共部门因其组成机构的性质可以进一
步划分为政府部门和公共企业部门。
政府部门
• 从经济学的角度而言，政府部门是指在
公共部门中不从事产品的开发、生产、
销售，不依赖于消费收入作为其收入来
源，而是免费或部分地实行有偿服务，
向社会公众提供服务或产品的单位的总
和。
政府投资的重点
• 随着改革的不断深入和认识的日渐成熟，对
于政府部门的职能划分、收入来源、运作规
程、操作方式等均发生了显著变化。
• 尤其是投融资领域中政府部门的职能范围将
进一步集中于产业政策、法律规范、宏观调
控对投资的间接调控上，政府的投资重点将
转向关系国计民生以及制约产业结构、经济
发展瓶颈的重大项目上，并且采取项目法人
责任制和招投标制度的方式立项、建设。
公共企业部门
• 公共企业部门，则是指公共部门中通过
对产品的研制、开发、生产、销售以获
取利润的各单位的总和。
• 凡政府拥有的工厂、商店、公司、旅社、
银行等单位，即属于公共企业部门。
公共企业部门
• 我国财政、金融、税收体制的改革，要求这些部门必
须政企职能分开，并且应推向市场，成为自主经营、
自负盈亏的经济实体。
• 在投融资领域，这部分公共企业部门的投资活动一方
面要体现政府投资的战略思想，另一方面也应追求企
业自身的投资效益，同时还应考虑到社会效益。
• 总之，无论是政府部门还是公共企业部门，他们的投
资活动都应体现出以投资效益为中心、坚持经济效益
与社会效益并重的行动方针。
